رویکرد اتحادیه اروپا به خاورمیانه

چکیده

پیوندهای دیرینه و عمیق تاریخی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی دولت‌های اروپایی با منطقه خاورمیانه سبب شده اتحادیه اروپا توجه ویژه‌ای به خاورمیانه داشته باشد. قرابت جغرافیایی خاورمیانه به قاره اروپا در کنار وابستگی روزافزون دولت‌های اروپایی به واردات انرژی از بازارهای جهانی موجب شده تا اتحادیه اروپا در تنظیم روابط خود با مناطق خاورمیانه و خلیج فارس، «امنیت‌سازی» و «توسعه روابط اقتصادی» با کشورهای واقع در این مناطق را در صدر دستورکار سیاست خارجی خود قرار دهد. با توجه به وجود بحران‌های مختلف در خاورمیانه، تعامل با مسائل و تحولات این منطقه یکی از آزمون‌های مهم برای سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه اروپا می‌باشد. در این زمینه، این اتحادیه کوشیده است با بهره‌گیری از شرایط و تحولات ضمن تقویت جایگاه خود در منطقه، به توسعه مکانیسم‌های نهادی جهت پیشبرد اهداف یادشده در قالب‌هایی نظیر «مشارکت اروپا، مدیترانه»، «سیاست همسایگی اروپایی» و «موافقت‌نامه با شورای همکاری خلیج فارس» بپردازد.

مقدمه

اتحادیه اروپا به عنوان موفق‌ترین الگوی هم‌گرایی منطقه‌ای، از ابتدای دهه 1990 تلاش‌ها و برنامه‌های هدفمندی را برای انسجام و گسترش خود از طریق هماهنگ‌سازی سیاست‌های ملی اعضا آغاز نموده است. در این میان، با بازتعریف نمودن سطح روابط خود با ایالات متحده امریکا از «وابستگی» به «مشارکت» فراآتلانتیکی کوشیده است تا جایی که ممکن است زمینه‌های بین‌المللی را برای ایفای نقش جدید جهانی خود مساعد نماید. درخصوص نقش و جایگاه بین‌المللی اتحادیه اروپا میان نظریه‌پردازان روابط بین‌المللی اختلاف‌نظرهای جدی وجود دارد. در حالی که رئالیست‌ها اتحادیه اروپا را به دلیل عدم بهره‌مندی از سیاست خارجی واحد و نیز نیروی نظامی منسجم و یکپارچه، «قدرت بزرگ» تلقی نمی‌نمایند، نظریه‌پردازان لیبرال و هنجاری ویژگی غیرنظامی بودن اتحادیه اروپا را عامل اصلی نفوذ گسترش ارزش‌ها و هنجارهای اروپایی به عنوان قدرتی «نرم» یا «هنجاری» در قلمرو بین‌المللی می‌دانند.

به هر صورت، با آنکه سیاست خارجی اتحادیه اروپا همچنان از رویکردهای ملی قدرت‌های اصلی آن الهام می‌پذیرد و گویی قدرت‌های بزرگی همچون امریکا، روسیه و چین نیز چندان در عمل از اروپایی واحد و مستقل استقبال نمی‌نمایند، فرایند بلوغ سیاست خارجی اتحادیه اروپا ولو به شکلی بطئی به ویژه پس از معاهده لیسبون، توقف‌ناپذیر می‌باشد. با این همه، به نظر می‌رسد اتحادیه اروپا همچنان تجارت و اقتصاد را به نیرو محرکه اصلی خود در نظام بین‌الملل تبدیل ساخته است. هم‌اکنون مزیت نسبی اتحادیه در بهره‌گیری از ابزارهای مدنی نظیر تجارت، کمک خارجی و دیپلماسی مبتنی‌بر منطق اقتصادی قرار دارد. ابزارهای سیاست خارجی اتحادیه در این زمینه از دیپلماسی اقتصادی (کمک و تحریم اقتصادی) تا انجام عملیات نظامی با هدف صلح‌بانی در نوسان می‌باشد.

به باور طرفداران رویکرد هنجاری، اتحادیه اروپا می‌کوشد با ارائه الگویی متفاوت به عنوان قدرتی نرم‌افزارانه در عرصه‌هایی نظیر مدیریت بحران، پیشگیری از مناقشات، صلح‌بانی و بازسازی اقتصادی، سیاست هنجاری خود را به مرحله اجرا گذاشته و به گسترش و تعمیم معیارهای اروپایی در سطح نظام بین‌الملل و اثرگذاری بر سیاست‌های شرکا و طرف‌های اقتصادی و تجاری خود بپردازد. در این میان، خاورمیانه و خلیج فارس از جمله مناطقی هستند که اتحادیه اروپا به دلیل طیف در هم پیچیده‌ای از منافع اقتصادی، سیاسی و امنیتی خود نسبت به این کشورها می‌توانند به مناطقی مهم و حساس برای آینده سیاست خارجی این اتحادیه مبدل شوند. مقاله حاضر می‌کوشد از رهگذر واکاوی سیاست خارجی اتحادیه اروپا در قبال موضوعات و حوزه‌های جغرافیایی مختلف واقع در خاورمیانه، به تحلیل رویکرد این اتحادیه نسبت به این منطقه بپردازد. براساس این هدف، پژوهش حاضر قصد دارد به این سؤالات پاسخ دهد:

چه عواملی سبب سنگین شدن وزن خاورمیانه در سیاست خارجی اتحادیه اروپا می‌شود؟ سیاست خاورمیانه‌ای اتحادیه اروپا دارای چه وجوه اشتراک یا افتراقی با سیاست امریکا در این زمینه می‌باشد؟ مکانیسم‌ها و اشکال مختلف سیاست خاورمیانه‌ای اتحادیه اروپا به ویژه در قبال بحران‌های اصلی این منطقه کدامند؟ و بالاخره اینکه اصولاً خط‌مشی اصلی اتحادیه اروپا در برابر جمهوری اسلامی ایران چگونه است؟

منزلت خاورمیانه در سیاست اروپا

اروپاییان برای نخستین بار با ورد ناپلئون به مصر در دو سده گذشته و فروپاشی امپراتوری عثمانی، زمینه تقویت نفوذ استعماری خود را در تحولات خاورمیانه فراهم ساختند. در دوران جنگ جهانی اول، خاورمیانه تحت نفوذ تمام‌عیار انگلیس و فرانسه قرار گرفت. اروپاییان در این دوره به اشغال بسیاری از کشورهای منطقه پرداخته و در تدوین نقشه سیاسی خاورمیانه نقش اساسی ایفا نمودند. با پایان جنگ جهانی دوم دولت‌های اروپایی برتری خود را به سود امریکا و دو ابرقدرت از دست داده و پس از بحران سوئز عصر اروپایی در این منطقه رسماً به پایان رسید.

اروپا در دوره جنگ سرد در مقام قدرت اقتصادی منطقه‌ای، عرصه ژئوپلیتیک را به امریکا واگذار نموده بود. به سخنی دیگر، سیاست خاورمیانه‌ای اروپا در غیاب نفوذ پیشین، تحت‌الشعاع سیاست‌های امریکا قرار گرفته و اروپاییان نوعاً به تقویت پیوندهای اقتصادی و تجاری خود با کشورهای این حوزه مبادرت ورزیدند. پایان جنگ سرد فرصت‌های تازه‌ای برای اروپا جهت احیای نفوذ در خاورمیانه فراهم آورد. در این دوره بین منافع و اولویت‌های امریکا و اروپا تفاوت‌هایی پدید آمد که به دیدگاه‌ها و رهیافت‌های مختلفی منجر شد. اروپاییان تلاش نمودند با اتکا به میراث تاریخی، پیوندهای سنتی و نزدیکی جغرافیایی، تمرین در عرصه معادلات خاورمیانه‌ای به عنوان بازیگر سیاست خارجی را در دستورکار سیاست منطقه‌ای خود قرار داده و برای حفظ منافع اقتصادی گسترده با برخی مخالفت‌های مقطعی با سیاست‌های امریکا به بازسازی نفوذ خود پرداختند. پیوند دیرینه و پیچیده اروپا با خاورمیانه نقش مهمی در شکل‌دهی به سیاست اتحادیه اروپا نسبت به این منطقه دارد. اروپا به دلیل پشت‌سرگذاری دو جنگ جهانی و نیز به دلیل جا گذاشتن خاطرات منفی در حافظه فرهنگ عمومی جوامع خاورمیانه‌ای، در نزدیکی به دولت‌های این منطقه بسیار محتاط عمل می‌نماید.

افتراق و اشتراک منافع اتحادیه اروپا و امریکا در خاورمیانه

اگرچه اتحادیه اروپا و امریکا دارای منافع متعارضی در خاورمیانه نیستند اما به نظر می‌رسد از آنجا که خاورمیانه در ابعاد تاریخی، فرهنگی و جغرافیایی از اهمیت ویژه‌ای برای اتحادیه اروپا برخوردار است، لذا این دو قدرت درخصوص خاورمیانه دارای طیف وسیعی از منافع اختلاف‌زا تا مشترک می‌باشند. هم‌اکنون خاورمیانه در کانون ژئوپلیتیک جهانی قرار داشته و موقعیت محوری در سیاست اروپایی برعهده دارد. درحقیقت سیاست اروپا در این منطقه سرشتی چندوجهی داشته و صرفاً امنیتی و نظامی نیست بلکه ابعاد سیاسی، اقتصادی و فرهنگی را نیز شامل می‌شود. فرایند بلندمدت نهادسازی چندجانبه، چندسطحی و چندموضوعی مُلهم از منطق هم‌گرایی منطقه‌ای اروپا در مدیترانه و خلیج فارس از این نکته حکایت دارد. با توجه به اینکه حدود 70 درصد ذخایر شناخته‌شده انرژی جهان در خاورمیانه و خلیج فارس قرار دارد، همه دولت‌های اروپایی به تجارت جهانی و واردات انرژی از خاورمیانه وابسته می‌باشند. اعضای اتحادیه بزرگ‌ترین واردکنندگان انرژی جهان محسوب می‌شوند. عربستان از دهه 1970 بزرگ‌ترین تأمین‌کننده نفت اروپاییان بوده است. اروپاییان درصدد هستند با متنوع‌سازی منابع انرژی خود از میزان وابستگی به روسیه بکاهند.

از نظر اروپا، خاورمیانه بخشی از منطقه هم‌جوار آنها است و این همسایگی موجب می‌شود اتحادیه اروپا به منظور جلوگیری از تسرّی بحران‌های این منطقه به درون اتحادیه، به برقراری و حمایت از ثبات اقتصادی و سیاسی در خاورمیانه بپردازد. به عنوان مثال، اروپا به چندین رویداد تروریستی در خاک این قاره طی سه دهه گذشته اشاره می‌نماید که اساساً ریشه در مناقشه فلسطین ـ اسرائیل داشته‌اند. همچنین اروپا یکی از علل اصلی تمایل مهاجرین خاورمیانه‌ای به اروپا را وجود بی‌ثباتی سیاسی و تنگناهای اقتصادی در این منطقه می‌داند. موج جدید مهاجرت‌ها به اروپا جدای از جمعیت 15 تا 20 میلیون نفری است که هم‌اکنون در کشورهای اتحادیه اروپا ساکن هستند. قدمت حضور این اقلیت‌ها که عمدتاً از تبار ترکی، افریقای شمالی و پاکستانی برخوردار هستند، به دهه‌های 1950 و 1960 برمی‌گردد. در آن دوران به دلیل کمبود نیروی کار و سیاست‌های مهاجرت دولت‌های اروپایی، زمینه برای مهاجرت گروه‌های بزرگی از مهاجرین مسلمان به این منطقه فراهم گردید.

هم‌اکنون چالش مهمی که فراروی اتحادیه اروپا قرار دارد، روند صعودی پیر شدن جمعیت جوامع درون اتحادیه در کنار افزایش چشمگیر شمار اقلیت‌های مسلمان به ویژه به دلیل نیاز دولت‌های اروپایی به نیروی کار مهاجر می‌باشد. این موضوع بیانگر آن است که به حاشیه راندن یا نادیده‌انگاری اقلیت‌های مسلمان در فرایند سیاست‌گذاری اجتماعی، می‌تواند پیامدهای ناخوشایندی برای ثبات و امنیت جوامع اروپایی دربر داشته باشد. از نقطه‌نظر اقتصادی، اتحادیه اروپا شریک تجاری نخست خاورمیانه است. اگرچه بخش اصلی این تجارت، نفت می‌باشد و هرگونه تغییر عمده در بها و عرضه آن، بر کشورهای اروپایی واردکننده نفت از خاورمیانه تأثیرگذار خواهد بود، به همین جهت می‌توان گفت اتحادیه اروپا از پیوندهای اقتصادی مناسبی با این منطقه برخوردار می‌باشد. به عنوان نمونه، میزان صادرات اتحادیه اروپا به خاورمیانه تقریباً سه برابر صادرات امریکا به این منطقه می‌باشد.([1]) به باور برخی تحلیلگران، این پیوندهای اقتصادی عامل اصلی در شکل‌دهی به سیاست خاورمیانه‌ای قدرت‌های اصلی اتحادیه اروپا ـ حتی برخلاف ملاحظات امنیتی آنها ـ می‌باشد.([2]) عده‌ای دیگر با رد این استدلال معتقدند چنانچه منافع تجاری دلیل اصلی مخالفت فرانسه و آلمان نسبت به حمله نظامی امریکا به عراق بوده است، در آن صورت این دو کشور می‌توانستند منافع خود را از طریق حمایت از اقدام نظامی به رهبری امریکا علیه این کشور درازای دریافت سهمی از امتیازات اقتصادی در عراق پس از صدام بهتر تأمین نمایند.

با این همه، برخی بر این اعتقادند تجارب گسترده و پیوندهای اقتصادی کشورهای اروپایی با منطقه خاورمیانه میل و رغبت این کشورها را برای توسعه روابط خود با دولت‌های عرب افزایش بخشیده و آنها را نسبت به سیاست‌هایی که مبادلات آزاد تجاری و نفت را به مخاطره می‌اندازد، هراسان می‌نماید.([3]) با توجه به مباحث مطرح شده می‌توان گفت خاورمیانه در حال حاضر بیش‌ازپیش به موضوعی امنیتی برای اروپا بدل شده است. نقش پُررنگ اتحادیه از طریق فرانسه در لبنان و نمایش نوعی مدیریت اروپایی به دلیل حضور نظامی امریکا در عراق از این نکته حکایت دارد. سیاست اتحادیه در این رهگذر همچنان حاصل رقابت و همسویی سه قدرت محوری اروپا یعنی فرانسه، آلمان و انگلیس خواهد بود. سیاست خاورمیانه‌ای که مناقشه‌انگیزترین موضوع سیاست خارجی فرانسه را تشکیل می‌دهد، در دوره جدید شاهد نوعی تغییر پارادایم خواهد بود. سارکوزی ضمن تأکید مکرر بر حمایت از اسرائیل اعلام نموده است فرانسه نمی‌تواند روابط خود با اسرائیل را به نوسانات منافع خود در جهان عرب مشروط سازد.

به همین سبب بسیاری از تحلیلگران سیاست فرانسه بر این باورند که همسویی با امریکا و حمایت بی‌قیدوشرط وی از اسرائیل موجبات تغییراتی در سیاست خاورمیانه‌ای سنتی این کشور که اصطلاحاً به سیاست عربی فرانسه معروف شده است، فراهم خواهد ساخت. به نظر می‌رسد فرانسه همچنان بازیگر مهم منطقه‌ای باقی خواهد ماند اما نقش جدید خود را نه الزاماً در رقابت با امریکا بلکه در فضای همکاری‌جویانه فرآتلانتیکی استمرار خواهد بخشید. در ارتباط با حضور مهاجرین مسلمان، امریکا در مقایسه با اتحادیه اروپا پذیرای جمعیت بسیار کمتری از مسلمانان می‌باشد، به طوری که دامنه این حضور بین 4 تا 8 میلیون نفر می‌باشد.([4]) افزون بر آن، اسلام از نقش قابل توجهی در سیاست داخلی برخی کشورهای اروپایی برخوردار است. به باور برخی تحلیلگران بین‌المللی، حضور اقلیت چشمگیری از مسلمانان در اروپا که قریب به 23 میلیون نفر برآورد شده است، سبب می‌شود اتحادیه اروپا در حمایت از سیاست‌های خاورمیانه‌ای امریکا کاملاً جانب احتیاط را رعایت نموده و مانع از تعمیق هرگونه شکاف در درون جوامع اروپایی و نیز افزایش احساسات ضدمهاجرین در این جوامع شود. به باور این عده، اگرچه حضور یهودیان در امریکا کمتر از مسلمانان است اما از آنجا که این اقلیت یهود از نظر سیاسی و اقتصادی سازمان‌یافته عمل می‌نمایند، لذا تأثیرگذاری آنان بر سیاست‌های خاورمیانه‌ای امریکا بسیار بیش از مسلمانان می‌باشد.

اختلافات اروپا و امریکا برای نخستین بار به صورت آشکار در جنگ امریکا علیه عراق پدیدار گردید. این امر به تشتت روابط فراآتلانتیکی و اروپایی انجامید. اتحادیه به رهبری اروپا‌گرایان تلاش نمود رهیافت اروپایی امنیت بین‌المللی را در چهارچوب راهبرد امنیتی، یکپارچه ساخته و در دسامبر 2003 تصویب نماید. راهبرد امنیتی اروپا مخاطرات و تهدیدهای را که به اعتقاد اروپاییان از محیط ژئوپلیتیک این حوزه سرچشمه می‌گیرد نظیر مناقشات منطقه‌ای، دولت‌های ناکام، مهاجرت غیرقانونی در منطقه جنوب اروپا یعنی خاورمیانه دربر می‌گیرد. این تحول به ویژه پس از جنگ عراق و مخالفت‌های تعدادی از کشورهای اروپایی به رهبری فرانسه و آلمان با سیاست‌های نظامی‌گرایانه یک‌جانبه امریکا موجب توجه مجدد کشورهای منطقه به اتحادیه به عنوان قدرت بدیل گردید. در دوره پس از پایان جنگ سرد برخی کشورهای عربی تصور می‌نمودند اتحادیه می‌تواند با پُر نمودن خلأ قدرت شوروی، نقش قدرت بدیل و موازنه‌گر امریکا را در منطقه به سود آنها ایفا نماید. اسرائیل با توجه به پیوندهای استراتژیک با امریکا مهم‌ترین مخالف نقش و بازیگری سیاسی اروپاییان در خاورمیانه است. وانگهی اروپاییان نسبت به تحولات منطقه از دیدگاه واحدی پیروی نمی‌نمایند. وجود گرایش‌ها و روندهای متفاوت در اتحادیه در جهت‌گیری کلی آن در قبال تحولات منطقه تأثیر داشته است.

دلیل این تشتت جدای از نفوذ امریکا و مخالفت واشنگتن با قدرت‌نمایی اروپاییان در منطقه، از اولویت متفاوت اتحادیه اروپا سرچشمه می‌گیرد. هم‌گرایی با شرق اروپا و ثبات بالکان مهم‌ترین اولویت اتحادیه است. توجه قدرت‌هایی همچون فرانسه، ایتالیا و اسپانیا به ایفای نقش سیاسی در خاورمیانه، گرایش آلمان، هلند و بلژیک به اروپای شرقی و رویکرد انگلیس به سیاست منطقه‌ای اتحادیه به عنوان مکمل سیاست امریکا، نمودهای بارز این اختلافات بوده است. این اختلافات سبب شده تا اروپاییان از تعریف و توسعه سیاست خاورمیانه‌ای معتبر باز مانند. ناکامی‌های سیاسی ـ امنیتی و تصویر منفی امریکا در منطقه موجب شده واشنگتن به دیدگاه اروپا و گزینه‌های دیگر نیز توجه نماید. در این رهگذر تلاش‌های امریکا برای جهانی‌سازی ناتو از جمله دیگر مفرهای سیاست‌های آتلانتیکی اروپا و امریکا به ویژه در عرصه امنیت انرژی در خلیج فارس و خاورمیانه قلمداد می‌شود. به‌رغم پاره‌ای اختلاف‌نظرهای حاکم میان اعضای اروپایی ناتو با امریکا پیرامون: چشم‌انداز آینده این سازمان، حضور ناتو در افغانستان، آموزش نیروهای امنیتی عراق و برگزاری کنفرانس مشترک ناتو ـ شورای همکاری خلیج فارس در آوریل 2004 در دوحه، زمینه را برای توجه ناتو در امور خاورمیانه فراهم ساخته است. امنیت انرژی در خلیج فارس، کنترل بازارهای انرژی جهان، ایمن‌سازی فضا برای اهداف غرب در خاورمیانه و خلیج فارس و خارج‌سازی قدرت‌های رقیب از حوزه‌های استراتژیک از اهداف عمده جهانی‌شدن ناتو به شمار می‌رود.

اروپا در شرایط فعلی و مقطعی بر این باور است از طریق همکاری و همسویی استراتژیک با امریکا از امکانی برای ایفای نقش برخوردار می‌باشد. اروپا اینک انتقاد از نقش غالب امریکا را کنار نهاده و درصدد ارزیابی منافع خود در خاورمیانه برآمده است. این امر سبب خواهد شد اروپا بیش از گذشته در عرصه معادلات منطقه‌ای نقش سیاسی برعهده گیرد. هدف از این نقش تأمین منافع مشترک جهان غرب و نیل به منافع اروپایی از رهگذر همسویی فراآتلانتیکی و اثرگذاری بر رفتار امریکا می‌باشد. با توجه به نزدیکی جغرافیایی و اتکا به انرژی منطقه، خاورمیانه و خلیج فارس برای اروپا از اهمیت بالایی برخوردار می‌باشند. پیامدهای تحولات خاورمیانه بر اقتصاد و امنیت اتحادیه از سویی و گره خوردن موضوعات خاورمیانه‌ای نظیر بحران لبنان، عراق و فلسطین با مسائل سیاست داخلی کشورهای اروپایی از سوی دیگر موجب شده است تا اتحادیه به بازنگری سیاست منطقه‌ای خود بپردازد. با این وجود تکرار نقش امریکا از سوی اروپا در خاورمیانه افقی روشن فراروی اروپاییان ترسیم ننموده است.

با ورود دولت‌های آتلانتیک‌گرا به عرصه قدرت در برخی کشورهای اروپایی به ویژه آلمان و فرانسه، سیاست خارجی اروپا، به سمت امریکا گرایش پیدا کرده است. بنابراین اروپاییان اینک با توجه به منافع مشترک جهان غرب در برابر جهان غیرغربی، برای حضور مؤثر در منطقه به همکاری با امریکا و ناتو و ائتلاف آتلانتیکی گرایش یافته‌اند. حاصل این هم‌گرایی نوعی تقسیم کار در عرصه‌های قدرت نرم‌افزارانه و سخت‌افزارانه می‌باشد. اروپا گرچه اهداف ژئوپلیتیک خاص خود را در منطقه پیگیری می‌نماید اما درصدد رویارویی و یا تحت‌الشعاع قرار دادن موقعیت امریکا نبوده بلکه مکمل آن محسوب می‌شود زیرا اروپا در عرصه امنیتی منطقه، امکانی برای ایفای نقش مستقل ندارد.

طرح اتحادیه اروپا برای اصلاحات در خاورمیانه

به فاصلة سه هفته پس از مطرح شدن طرح خاورمیانه بزرگ امریکا، اروپا نیز به پیشگامی آلمان و فرانسه، طرحی را تحت عنوان «طرح مرحله‎ای مشارکت استراتژیک بین اتحادیه اروپا و کشورهای حوزة دریای مدیترانه و خاورمیانه» مطرح نمود. البته لازم به اشاره است در گذشته، اتحادیه اروپا با کشورهای حوزة مدیترانه عملاً نوعی همکاری‎ را خصوصاً در بخش‎های اقتصادی آغاز کرده بود، اما علت اعلام طرح جدید آنها بلافاصله پس از مطرح شدن طرح امریکا، احتمالاً رقابتی است که در این زمینه میان اروپا و امریکا وجود دارد. مبنای طرح اروپا نیز همان گزارش‎های برنامه توسعه ملل متحد (UNDP) می‎باشد. طرح اتحادیه اروپا دارای وجوه تشابه و تمایزی با طرح امریکا می‎باشد.

الف ـ ویژگی‌های طرح اروپایی

نکات قابل توجهی که در طرح اروپایی‎ها دیده می‌شود و در طرح امریکا کمتر بدان‌ها توجه شده یا اصلاً توجه نشده از این قرار است:

1. تأکید بر اصل مشارکت با کشورهای منطقه: اروپایی‎ها احساس کرده‎اند انجام موفقیت‎آمیز هر طرحی که برای خاورمیانه ارائه می‌شود، نیازمند پذیرش و همکاری طرف مقابل و وجود ظرفیت همکاری با آن طرح می‎باشد. به همین دلیل، در این طرح بر مشارکت با کشورهای منطقه تأکید شده است.

2. تأکید بر ضرورت حل مسئله اعراب و اسرائیل: در این طرح حل‌وفصل بحران فلسطین پیش‏شرط‎ انجام هرگونه اصلاحاتی است که می‎توان در این منطقه انجام داد. این طرح موفقیت هرگونه ابتکاری ـ خصوصاً طرح‎های اصلاحات ـ را به حل‌وفصل مسئله فوق مرتبط می‌داند. اروپایی‎ها حل مشکل اعراب و اسرائیل را مقدمه‎ای برای ایجاد دموکراسی در میان کشورهای عربی می‌دانند و معتقدند بسیاری از سران این کشورها به بهانة مبارزه با اسرائیل بر سر کار مانده‎اند و مردم این کشورها نیز بر این اعتقادند تا زمانی که دشمن و تهدیدی مانند اسرائیل وجود دارد نباید در داخل این کشورها علیه این حکومت‎ها حرکت‎هایی صورت گیرد؛ در حالی که در طرح امریکا اساساً بحثی از منازعه اعراب و اسرائیل وجود ندارد.

3. تأکید بر خصوصیات و تمایزات هر یک از کشورها: در طرح امریکایی هیچ تمایز و تفاوتی میان کشورهای مختلف مشاهده نمی‌شود اما در طرح اروپایی به مشخصات، ویژگی‌ها، شرایط اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، ظرفیت‎ها و علائق موجود در هر کشور به عنوان زمینه و بستر اجرای هرگونه طرحی توجه نشان داده شده است.

4. تأکید بر دموکراسی و حقوق بشر: به طور سنتی اروپاییان پیرامون این‌گونه مسائل ـ خصوصاً دو مسئله مذکور ـ تأکید ویژه دارند و بیش از امریکا به این مسائل توجه نشان می‌دهند.

5. تأکید بر عقب‎ماندگی اقتصادی و فرهنگی و بی‌سوادی به عنوان تهدیدهای امنیتی اروپا: همان‏گونه که در گزارش برنامه توسعه سازمان ملل متحد نیز آمده است بخشی بزرگی از جوانان کشورهای عرب به مهاجرت به غرب خصوصاً کشورهای اروپایی علاقه‌مند هستند و این مسئله برای اروپایی‎ها ایجاد نگرانی نموده است.

6. تأکید ویژه بر مقابله با تروریسم، سلاح‎های کشتار جمعی، جنایات سازمان‌یافته و مهاجرت‎های غیرقانونی.

7. تأکید بیشتر بر توسعه جامعه مدنی: در طرح امریکایی با توجه به اینکه امریکا خود را تنها قدرت برتر جهانی می‌داند بیشتر به دنبال آن است تا از طریق فشار از بالا بر حکومت‎ها اصلاحات را عملی کند و در عین حال از نیروهای روشنفکری که در داخل این کشورها هستند، استفاده نماید. اما اروپاییان بیشتر در پی فشار از پایین از طریق ایجاد نهادهای مدنی و با شعار قانون‎گرایی هستند.

8. کوشش برای جلب مشارکت سایر بازیگران: در طرح اروپایی، سازوکارهای منطقه‌ای با مشارکت سازمان ملل، گروه کشورهای صنعتی، اتحادیه اروپا و همچنین مجموعه‎هایی که در میان خود این کشورها وجود دارد (همانند شورای همکاری خلیج فارس یا اتحادیه عرب) مورد تأکید قرار می‎گیرد. در حالی که در طرح امریکا اصولاً بحث از چنین همکاری‎ها و مشارکت‎هایی وجود ندارد. به گفته یکی از نویسندگان عرب، «طرح مشارکت امریکایی، طرح مشارکت بدون شریک است». امریکا می‎خواهد به هر طریق طرح خود را اجرا کند ـ بدون آنکه به امکانات و ظرفیت‎های طرف‎های دیگر خصوصاً ظرفیت‎های موجود در منطقه توجهی نشان دهد. اروپا با استفاده از الگوی سازمان امنیت و همکاری اروپا خواهان شکل‎گیری چنین ساختاری برای منطقه است. به اعتقاد اروپایی‎ها پیمان بارسلون می‎تواند نقطه شروع این ساختار باشد.

9. تقدم صلح بر دموکراسی: اروپا به منظور برقراری امنیت در خاورمیانه خواهان استفاده از عملکرد «مشارکت برای صلح» ناتو در منطقه است زیرا معتقد است صلح مقدم بر توسعه و دموکراسی می‎باشد.([5])

ب ـ وجوه اشتراک طرح امریکا و اروپا

1. هر دو طرح (اروپایی و امریکایی) از این محدوده که آن را خاورمیانه نام نهاده‎اند (اعم از خاورمیانه کوچک یا خاورمیانه بزرگ) و دربرگیرنده کشورهای اسلامی است به عنوان کانون تهدید علیه امنیت جهانی و منشأ عمدة جرایم سازمان‌یافته، بنیادگرایی و تروریسم یاد می‎کنند، ایدئولوژی اسلامی را بنیادگرایی اسلامی می‎دانند و آن را خطری جدی و عمده برای کل امنیت جهانی تلقی می‎نمایند. به عبارت دیگر، محدودة طرح اروپایی و امریکایی یکسان است و عمدتاً حوزة فرهنگی جهان اسلام را دربر می‎گیرد.

2. در هر دو طرح، ناکارآمدی سیاسی در کشورهای منطقه وجود دارد لذا منطقه نیازمند اصلاحات سیاسی، اقتصادی و فرهنگی است.

3. هر دو طرح بر مسائلی چون رسانه‎های آزاد، ترویج مبانی حقوق بشر، حقوق زنان، کنترل تسلیحات کشتار جمعی، مقابله با تروریسم، توسعه و تقویت نهادهای مدنی و امثال آن تأکید دارند.

4. تأکید هر دو طرح بر تضمین امنیت اسرائیل می‎باشد.

5. تأکید هر دو طرح بر الگو بودن ترکیه به عنوان یک کشور نمونة اسلامی است. الگوی مورد نظر هر دو طرح اروپایی و امریکایی برای اجرای اصلاحات، الگوی ترکیه است. در سفر اردوغان به امریکا، بوش متذکر می‌شود امریکا ترکیه را ستون فقرات این طرح می‌داند و در این میان برای ترکیه نقش اساسی قائل است. علت انتخاب ترکیه این است که ترکیه کشوری اسلامی است و ویژگی آن لائیک بودن حکومت و حاشیه‎ای بودن دین در جامعه است. به‌علاوه، ترکیه ضمن آنکه خود را کشوری اسلامی می‌داند، گرایش عمیقی به غرب و تمایل شدیدی به پیوستن به اتحادیه اروپا دارد؛ در عین حال از روابط بسیار نزدیکی با اسرائیل برخوردارست.

6. هر دو طرح اروپایی و امریکایی به دلیل اهداف و دیدگاه‎های مشترکی که در مورد عراق دارند، به ظاهر خواهان برقراری رژیمی تکثرگرا، دموکراتیک و فدرال در عراق هستند.

سازوکارهای سیاست خاورمیانه‌ای اتحادیه اروپا

براساس آنچه بیان شد، شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در خاورمیانه، بر اتحادیه اروپا تأثیر می‌گذارد. درحقیقت، به دلیل حساسیت جایگاه و اهمیت خاورمیانه این اتحادیه مکانیسم‌هایی را برای همکاری، طراحی و به اجرا درآورده است. نگرانی فزاینده اتحادیه اروپا در مورد تأمین انرژی و امنیت، این اتحادیه را واداشت روابط خود را با کشورهای واقع در مدیترانه شرقی، عراق، ایران و شورای همکاری خلیج فارس در چهارچوب‌های جدید تعریف و تنظیم نماید. از جمله مهم‌ترین این مکانیسم‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره نمود.

الف ـ مشارکت اروپا ـ مدیترانه (EMP)‌[1]

فروپاشی شوروی از یک سو سبب بروز خلأ قدرت در خاورمیانه، قفقاز، آسیای مرکزی، اروپای مرکزی و شرقی گردید و از سوی دیگر موجب تحولات جدید روابط بین‌الملل و موضوعات امنیتی شد. پس از جنگ سرد، بازنگری در روابط اتحادیه اروپا با همسایگانش به ضرورتی اساسی تبدیل گردید. در دهه 1990، تعداد مهاجرینی که از افریقای شمالی به دلیل جنگ‌های داخلی و وقوع ناآرامی در کشورشان وارد قلمرو اروپا شدند، به شکل چشمگیری افزایش پیدا کرد. درحقیقت، ورود دسته‌های وسیعی از مهاجرین به جنوب اروپا، اتحادیه را به بازسازی و تقویت روابط با کشورهای واقع در ساحل دریای مدیترانه جنوبی سوق داد.([6])

از نظر اتحادیه اروپا، ثبات در کشورهای ساحلی مدیترانه تأثیر مهم و مستقیمی بر رفاه و امنیت جوامع درون اتحادیه دارد. از آنجا که کشورهای فرانسه، ایتالیا و اسپانیا در مرزهای جنوبی اروپا واقع شده‌اند، لذا این کشورها رهبری گفت‌وگوها و مذاکرات با دول ساحلی مدیترانه را برعهده دارند. در پی کنفرانسی که در نوامبر 1995 در بارسلونا با حضور وزاری خارجه اتحادیه اروپا و 12 کشور دیگر غیراتحادیه‌ای واقع در سواحل مدیترانه (شامل الجزایر، قبرس، مصر، اسرائیل، اردن، لبنان، مالت، مراکش، دولت خودگردان فلسطین، سوریه، تونس و ترکیه) برگزار گردید، رسماً برنامه مشارکت اروپا ـ مدیترانه به اجرا درآمد.

برنامه مشارکت اروپا ـ مدیترانه نوعی چهارچوب همکاری میان اعضای اتحادیه اروپا و شرکای مدیترانه‌ای آنها ایجاد می‌کند. این مشارکت شامل نوعی توافقات همکاری دوجانبه و نیز اعلامیه بارسلونا می‌باشد. این توافقات دایر بر همکاری‌های گسترده چندجانبه است. توافقات اتحادیه اروپا با کشورهای حاشیه دریای مدیترانه سه حوزه اصلی را شامل می‌شوند:

1. گفت‌وگوی سیاسی با هدف ایجاد منطقه‌ای مبنی‌بر صلح و ثبات براساس اقدام مشترک برای حقوق بشر و دموکراسی.

2. روابط اقتصادی با هدف ایجاد مناطق آزاد تجاری تا سال 2030.

3. همکاری در امور اجتماعی و فرهنگی با هدف ایجاد مفاهمه و گفت‌وگوی میان‌فرهنگی.

ب ـ سیاست همسایگی اروپایی (ENP)‌[2]

سیاست همسایگی اروپایی که در سال 2004 به اجراء درآمد بخشی از تلاش‌های اخیر در سیاست خارجی اتحادیه اروپا می‌باشد. هدف اتحادیه اروپا از طراحی این چهارچوب جدید، تقویت و تحکیم حریم امنیتی خود در مقابل کشورهایی است که پس از گسترش با آنها همسایه شده است.([7]) هم‌اکنون در حریم سرزمینی اتحادیه اروپا هیچ کشوری تهدید نظامی به شمار نمی‌آید. با این همه، منازعات داخلی و بین‌الدولی در منطقه هم‌جوار اتحادیه اروپا وجود دارند که تسرّی آنها به درون اتحادیه محتمل است. علاوه بر این، کشورهای همسایه می‌توانند مشکلات نوینی را که امروزه در چهارچوب «امنیت نرم» قرار می‌گیرند، فراروی اتحادیه اروپا قرار دهند.([8]) انواع قاچاق‌های غیرقانونی، جنایات سازمان‌یافته، تروریسم، سوءاستفاده از محیط زیست و... نمونه‌هایی از تهدیدات نوین در این زمینه به شمار می‌آیند. بر این اساس، به نفع اتحادیه اروپاست با جلب همکاری کشورهایی که به تازگی با آنها همسایه شده است، مانع از رشد و حتی تسرّی این بحران‌ها به درون قلمرو حاکمیتی خود گردد.

اهداف اتحادیه اروپا در تدوین چهارچوب ENP عموماً همان مواردی هستند که در استراتژی امنیت اروپا مصوب دسامبر 2003 تعیین شده بودند. در این استراتژی چنین آمده است: «حتی در عصر جهانی‌شدن نیز جغرافیا اهمیت دارد. منفعت اروپا در آن است که کشورهای هم‌مرز به درستی اداره شوند. همسایگانی که در منازعات خشونت‌بار غوطه‌ور هستند، دولت‌های ضعیفی به شمار می‌آیند چراکه در آنها جنایات سازمان‌یافته فزونی یافته و رشد انفجارگونة جمعیت در جوامع مشکلاتی را فراروی اروپا قرار می‌دهد».([9]) به طور کلی، برنامه ENP شامل آن دسته از کشورهایی می‌شود که در محیط فوری امنیتی اتحادیه اروپا قرار دارند و از طریق خشکی یا دریا دارای مرز مشترک با آن اتحادیه هستند. این کشورها شامل: الجزایر، بلاروس، مصر، اسرائیل، اردن، لبنان، لیبی، مولداوی، مراکش، دولت خودگردان فلسطین، سوریه، تونس و اوکراین می‌باشند. قطع نظر از ترکیه که کاندیدای عضویت کامل در اتحادیه می‌باشد، ارمنستان، آذربایجان و گرجستان نیز جزء برنامه ENP به شمار می‌آیند.

ج ـ موافقت‌نامه با شورای همکاری خلیج فارس

هم‌اکنون روابط اتحادیه اروپا با کشورهای عضو GCC‌[3] (عربستان، بحرین، کویت، عمان، قطر و امارات متحده عربی) در چهارچوب موافقت‌نامه همکاری که در سال 1989 میان جامعه اروپا (EC) و GCC به امضا رسید، در جریان می‌باشد. هدف از این توافقتنامه، کمک به تقویت ثبات در منطقه استراتژیک خلیج فارس و تسهیل روابط سیاسی و اقتصادی میان طرفین می‌باشد. در چهارچوب این توافق‌نامه دو گروه کاری نیز در حوزه‌های انرژی و اقتصادی تشکیل شده است. موافقت‌نامة یادشده بستری است تا دو طرف، شورای مشترکی تشکیل داده و سالی یک بار با یکدیگر در سطح نمایندگان دولت‌ها یا وزرای خارجه دیدار نمایند. اگرچه اتحادیه اروپا و GCC دو نهاد اقتصادی منطقه‌ای هستند، اما روابط میان این دو نهاد از ماهیتی نامتقارن و نامتوازن برخوردار است. بدین معنا که اولاً اتحادیه اروپا بلوک تجاری کاملاً پیشرفته‌ای با ساختار صادراتی متنوع می‌باشد و ثانیاً این اتحادیه برای تداوم رشد و توسعه اقتصادی خود به شکل فزاینده‌ای به واردات انرژی نفت و گاز وابسته است؛ حال آنکه اقتصاد کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس در اساس متکی به صادرات نفتی بوده و صادرات غیرنفتی بخش بسیار اندکی از تجارت خارجی آنها را تشکیل می‌دهد تا جایی که باید گفت 95 درصد از کل صادرات کشورهای GCC صادرات نفت و محصولات نفتی است.

اتحادیه اروپا در چهارچوب موافقتنامه همکاری با GCC، روابط خود را با این شورا بر سه اصل: همکاری سیاسی مذاکرات تجارت آزاد و همکاری اقتصادی متمرکز نموده است. از نظر مقامات اروپایی، تقویت روابط تجاری و اقتصادی با شورای همکاری خلیج فارس از دو جهت می‌تواند برای اتحادیه اروپا نافع باشد. نخست، اتحادیه اروپا با حمایت از تنوع‌بخشی به ساختار صادرات اعضای GCC و تقویت نقش آنها در تجارت جهانی نه‌تنها می‌تواند به شریک تجاری مهمی برای این شورا مبدل گردد بلکه می‌تواند از رهگذر این شراکت به نقش شورا در توسعه ثبات در حوزه خلیج فارس و واسطه شدن به نمایندگی از آن اتحادیه در قبال برخی بحران‌ها و تحولات خاورمیانه‌ای امیدوار باشد. دوم، با توجه به نیاز روزافزون اتحادیه اروپا به واردات نفت و گاز، تحکیم روابط با GCC در عرصه‌های اقتصادی و تجاری می‌تواند ثبات و پایداری بیشتری به واردات نفت آن اتحادیه از کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس ـ که کانون اصلی صادرات نفت در جهان می‌باشند ـ ارائه دهد.

سیاست اتحادیه اروپا در برابر بحران‌های خاورمیانه

قرار گرفتن خاورمیانه در محیط فوری امنیتی اتحادیه اروپا در کنار عوامل مهم دیگری نظیر رشد فزاینده جمعیت مسلمانان ساکن در اروپا و نیز منافع اقتصادی به ویژه انرژی سبب شده است اساساً این اتحادیه در قبال کانون‌های مختلف بحران در خاورمیانه برقراری ثبات و اجتناب از هرگونه روش‌های قهری با هدف استقرار ثبات و دموکراسی را در صدر دستورکار سیاست خاورمیانه‌ای خود قرار دهد. در ادامه جهت واکاوی و تحلیل عمیق‌تر این نگرش، به دو نمونه از بحران‌های حاد خاورمیانه‌ای و واکنش اتحادیه اروپا نسبت به آنها پرداخته می‌شود.

الف ـ مناقشه اسرائیل ـ فلسطین

بسیاری تحلیلگران بر این باورند مخالفت برخی کشورهای اروپایی با تهاجم نظامی علیه عراق در سال 2003، ریشه در سرخوردگی آنها از سیاست‌های امریکا طی فرآیند صلح خاورمیانه دارد. اگرچه اعضای اتحادیه اروپا در مورد عراق دچار دودستگی شدند، اما در مورد مناقشه فلسطین ـ اسرائیل با توجه به اختلاف‌نظرهای تاکتیکی تلاش نموده‌اند جهت‌گیری‌های کلان سیاست خارجی خود را هماهنگ نمایند. این اتحادیه تمایل دارد در ارتباط با مناقشه فلسطین ـ اسرائیل همواره تماس خود را با اعراب حفظ نماید.

با این همه، اروپایی‌ها عموماً حل مناقشه فلسطین ـ اسرائیل را کلید اصلی مقابله با سایر بحران‌های موجود در خاورمیانه نظیر تروریسم و اسلام‌گرایی افراطی و درنهایت استقرار ثبات در این منطقه می‌دانند. بر همین اساس است که اتحادیه اروپا در سند استراتژی امنیتی 2003، حل مناقشه فلسطین ـ اسرائیل را اولویت نخست سیاست خاورمیانه‌ای خود دانسته است. از نظر اتحادیه اروپا، ایالات متحده امریکا با تمرکز بیش از حد بر مسئله عراق و حمایت افراط‌گونه از اسرائیل، بر وخامت این بحران افزوده است. از این منظر، امریکا در تحریک احساسات جوامع اسلامی نسبت به اسرائیل نقش دارد.([10])

از سوی دیگر، براساس برخی تحلیل‌های موجود، علت اصلی آنکه اتحادیه اروپا در مناقشه فلسطین ـ اسرائیل سعی می‌کند برخی مطالبات فلسطینی‌ها را مورد توجه قرار دهد، بروز احساسات ضدصهیونیستی در اروپا می‌باشد. افزایش مخالفت با برخی سیاست‌های اسرائیل در رسانه‌های اروپا و مواضع سال‌های اخیر برخی مقامات اروپایی در انتقاد از اسرائیل، شواهدی هستند که این دیدگاه را تأیید می‌کنند. در ژانویه 2004، گزارش منتشره از سوی کمیسیون اروپا، خشم جامعه صهیونیست‌ها و یهودیان اروپایی و نیز اسرائیل را برانگیخت. این گزارش به نظرسنجی از مردم اروپا نسبت به اسرائیل مربوط می‌شد. طبق نظرسنجی موجود در این گزارش که در نوامبر 2003 انجام شده بود، 59 درصد مردم اروپا، اسرائیل را تهدیدی علیه صلح جهانی تلقی نمودند.([11])

به لحاظ تاریخی همواره نوعی اختلاف دیدگاه میان برخی دول اروپایی و امریکا نسبت به مناقشه فلسطین ـ اسرائیل وجود داشته است. اروپایی‌ها به لحاظ سنتی خواهان رویکردی موازی در اِعمال فشار به دو طرف درگیر می‌باشند. همچنین اروپایی‌ها برای توسعه اقتصادی، امنیتی و سیاسی در فلسطین به یک اندازه اهمیت قائل هستند زیرا از نظر آنها طی کردن تمامی مسیرهای توسعه‌ای یادشده شرط اصلی صلح پایدار میان فلسطین و اسرائیل است. این دولت‌ها، امنیت اسرائیل را در گروی ایجاد یک دولت فلسطینی قابل اعتماد می‌دانند. به همین دلیل است که اتحادیه اروپا نه‌تنها از دولت خودگردان فلسطین حمایت می‌کند بلکه برخی کمک‌های بشردوستانه، رفاهی و زیربنایی را نیز در اختیار این دولت قرار می‌دهد. براساس آمارهای ارائه‌شده از سوی اتحادیه اروپا، کمک‌های جامعه اروپایی به دولت خودگردان در فاصله سال‌های 2003-2002 جمعاً بیش از 600 میلیون دلار و به طور جداگانه در سال‌های 2004 و 2005 نیز 300 میلیون دلار برآورد شده است.([12]) از نظر مقامات اروپایی، این کمک‌ها که به شکل مشروط در اختیار دولت خودگردان قرار می‌گیرد، بهترین شیوه برای تحت فشار قرار دادن این دولت برای پیشبرد اصلاحات در جامعه فلسطینی می‌باشد.

پس از 11 سپتامبر 2001 و اعلام برنامه جهانی «مبارزه علیه تروریسم» توسط ایالات متحده، آریل شارون نخست‌وزیر وقت اسرائیل به متحد طبیعی امریکا در جنگ علیه تروریسم تبدیل گردید. این اعتقاد در بین متفکران و برخی جریانات سیاسی در اروپا وجود دارد که سیاست خاورمیانه‌ای دولت بوش تحت تأثیر اهداف اسرائیل است. به باور این دسته، دولت نومحافظه‌کار بوش تحت حمایت چشمگیر مسیحیان انجیلی است؛ نحله‌ای از مسیحیت که بیشترین حمایت‌ها را از صهیونیسم و دولت اسرائیل به عمل می‌آورد.

بروز تغییر و تحولات مهم در منطقه طی چند سال گذشته از جمله پیروزی حماس در انتخابات پارلمانی فلسطین در ژانویه 2006، جنگ لبنان و ادامه سیاست‌های اشغالگرایانه اسرائیل عملاً سبب تضعیف کارایی «نقشه راه» شده است. با اینکه اتحادیه اروپا، دولت جدید فلسطینی به رهبری حماس را مورد تحریم قرار داد اما از طریق کمک‌های مالی بین‌المللی به دولت خودگردان تحت رهبری محمود عباس می‌کوشد مانع از فروپاشی این نهاد گردد. برخی تحلیلگران پیش‌بینی می‌کنند اتحادیه اروپا در آینده نقش فعال‌تری در فرآیند صلح خواهد داشت و حتی فاصله خود را با ایالات متحده در برخی زمینه‌ها بیشتر خواهد نمود.([13])

از این منظر، چون اتحادیه اروپا سیاست متوازن‌تری نسبت به امریکا بین طرفین درگیر داشته و با صرف منابع مالی قابل ملاحظه مشارکت گسترده‌ای در مدیریت فرایند صلح برعهده گرفته است، لذا نقش میانجی‌گرانه اتحادیه اروپا در قبال مناقشه فلسطین ـ اسرائیل در آینده می‌تواند افزایش یابد.([14]) با این همه، آشکار است که اتحادیه اروپا در آینده‌ای نزدیک نمی‌تواند به تنهایی مأموریت‌های نظامی برای مدیریت بحران و اجرای عملیات حفظ صلح در این منطقه پر تنش را بدون هماهنگی و مشورت با دیگر بازیگران تعیین‌کننده در این رابطه برعهده گیرد (مشارکت جداگانه فرانسه و ایتالیا در مأموریت سازمان ملل در لبنان مؤید این دیدگاه می‌باشد). اسرائیل هیچ‌گاه قائل به نقش‌آفرینی و تأثیرگذاری اروپا به عنوان بازیگری مستقل در فرایند صلح خاورمیانه نبوده است.

رویکرد اتحادیه اروپا به تحولات عراق

در دهه 1990 و به ویژه پس از حمله عراق به کویت، سیاست خارجی اتحادیه اروپا نسبت به این کشور بر اِعمال تحریم و بازرسی تسلیحاتی استوار بود. انگلیس و فرانسه هر دو از طرح امریکا در ایجاد منطقه ممنوعه پروازی در شمال و جنوب عراق حمایت نمودند. با این همه، پس از مدت کوتاهی، فرانسه از همراهی خود با امریکا در این رابطه کنار کشید و تنها انگلیس بود که امریکا را در عملیات بمباران عراق در سال 1998 با هدف اِعمال فشار بر آن کشور جهت همکاری با بازرسان تسلیحاتی سازمان ملل یاری نمود.([15])

برخلاف دهه 1990، پس از 11 سپتامبر 2001 مسئله عراق مهم‌ترین نمونه و چالش خاورمیانه‌ای بوده است که سبب افتراق، دودستگی و عدم انسجام در سیاست خارجی اتحادیه اروپا شده است. اختلاف‌نظر درون اتحادیه پیرامون همراهی یا عدم همراهی با امریکا در اقدام نظامی علیه عراق نمونه کاملاً آشکاری در این زمینه است. مقاومت فرانسه و آلمان در برابر تصمیم امریکا در حمله به عراق، تبعات سنگینی بر مناسبات فراآتلانتیکی به همراه داشت. به گفته توبی داگ[4] خاطرة به‌جامانده از این شکاف در کنار خلأ امنیتی موجود در عراق دو مانع بزرگی هستند که در مسیر همکاری اروپا با تلاش‌های چندجانبه برای بازسازی این کشور قرار دارند.([16])

با این همه، پس از حمله امریکا به عراق نیز به نظر نمی‌رسد دولت‌های اروپایی حاضر به مشارکت و نقش‌آفرینی گسترده در فرایندهایی همچون ثبات‌سازی، امنیت‌سازی و بازسازی در عراق باشند. در وهله نخست، امریکا از دولت‌های اروپایی می‌خواهد توجه خود را به طور مشخص در کمک‌رسانی به بغداد متمرکز نمایند. در وهله دوم، دولت‌هایی همچون فرانسه و آلمان ترجیح می‌دهند اقداماتی همچون تعلیم پلیس و ارتش عراق را در خارج از قلمروی این کشور انجام دهند. اگرچه در اجلاس سران ناتو در استانبول در ژوئن 2004، متحدین اروپایی امریکا با تقاضای دولت جدید عراق برای کمک به ناتو در تعلیم نیروهای امنیتی این کشور موافقت کردند، اما در نشست وزرای خارجه ناتو در همان سال اعلام نمودند پرسنل آموزشی خود را در بغداد از 60 نفر تنها به 300 نفر افزایش خواهند داد.([17]) در این نشست، دولت‌های اروپایی عضو این پیمان (فرانسه، آلمان، بلژیک، یونان، اسپانیا و لوکزامبورگ) مخالفت خود را با اعزام نیروهای ملی در چهارچوب ناتو به عراق اعلام نمودند. به نظر می‌رسد این کشورها از آن واهمه دارند که مأموریت‌های آموزشی ممکن است سرانجام به عملیات نظامی تبدیل گردد.

در وهله سوم، تشدید ناآرامی‌ها و بی‌ثباتی در عراق نگرانی اروپا را از مشارکت بیشتر در تحولات این کشور تقویت می‌نماید. به عنوان مثال، دولت جدید اسپانیا که بلافاصله پس از انفجارهای تروریستی مادرید در 11 مارس 2004 روی کار آمد، 1300 سرباز خود را از عراق فرا خواند. همچنین پارلمان مجارستان در سال 2004، پیشنهاد دولت را جهت تمدید مأموریت 300 سرباز مجاری در خاک عراق رد نمود. لهستان نیز از اوایل 2005، تعداد سربازان خود را در عراق از 2400 به 1700 نفر تقلیل داده است. علاوه بر این، در پی پیروزی حزبِ «برنامه مدنی» در انتخابات اکتبر 2007، تاسک رهبر این حزب اعلام نمود تمام تلاش خود را جهت فراخواندن سربازان لهستانی باقی‌مانده در عراق انجام دهد.

امریکا از سال 2003 خواستار حضور ناتو در عراق و نقش‌آفرینی آن سازمان در امنیت‌سازی در عراق بود. اما اعضای قدرتمند اتحادیه اروپا مانند فرانسه و آلمان بر ضرورت تصویب قطعنامه شورای امنیت مبنی‌بر حفظ صلح و امنیت بین‌المللی درخصوص امنیت و ثبات عراق مشابه مدل افغانستان تأکید کردند. اختلافات کشورهای اروپایی با امریکا و مخالفت‌های پی‌درپی فرانسه و آلمان مانع از حضور و فعالیت عمیق ناتو در عراق شد. بر این اساس مشارکت کشورهای اتحادیه اروپا در این کشور به آموزش نیروهای عراقی توسط ناتو در خارج از خاک عراق محدود شد.

تلاش امریکا برای استفاده حداکثری از منافع تغییر رژیم در عراق و محدودسازی بهره‌برداری اقتصادی و سیاسی سایر قدرت‌های بزرگ در این حوزه، مانع از مشارکت اتحادیه اروپا در تحولات عراق شده است. البته گسترش دامنه ناامنی‌ها در عراق و اختلافات اروپا و امریکا در این حوزه نیز بر این عدم مشارکت تأثیرگذار بوده است. با این همه برخی تحولات نظیر انتخابات 2005 و 2007 به ترتیب در آلمان و فرانسه و نزدیک شدن دیدگاه کشورهای قدرتمند اروپایی به امریکا، بهبود نسبی شرایط امنیتی عراق و افزایش تمایل امریکا به مشارکت سایر سازمان‌های بین‌المللی و کشورها در تحولات عراق، می‌تواند به تغییرات مثبتی در مشارکت و رویکرد اتحادیه اروپا درخصوص عراق منجر شود.

روابط اتحادیه اروپا و ایران

سیاست خارجی اتحادیه اروپا نسبت به ج.ا.ایران به دلیل تأثیرگذاری متغیرهای سیاسی متفاوت، طی سه دهه گذشته همواره با فراز و نشیب مواجه بوده است. علت اصلی این امر را باید نتیجه ادغام سه عامل نامتجانس دانست:

1. فرصت‌ها و مزیت‌های ج.ا.ایران برای اتحادیه اروپا

2. وجود رابطه خصمانه میان ایران و امریکا و تأثیر آن بر روابط ایران با اروپا

3. وجود اختلاف‌نظر میان ایران و دولت‌های اروپایی نسبت به برخی موضوعات مهم در سیاست خارجی.

درخصوص عامل نخست باید گفت ایران از چندین جهت، واجد اهمیت برای اتحادیه اروپاست:

± دسترسی مستقیم به دو سیستم فرعی منطقه‌ای خلیج فارس و دریای خزر

± برخورداری از منافع غنی و سرشار نفت و گاز

± بازار داخلی

± نقش فعال و مؤثر ایران در محدوده تحولات خاورمیانه‌ای نظیر فلسطین، لبنان، عراق، افغانستان.

با پیروزی انقلاب اسلامی در ایران که به بازنگری در هویت سیاست خارجی ایران در ابعاد منطقه‌ای و بین‌المللی به واسطه حاکم شدن نوعی گفتمان مستقل مبتنی بر آموزه‌های انقلاب همراه بود، روابط اروپا با ایران نیز متأثر از این گفتمان دچار دگرگونی گردید. از آنجا که رویکرد ایران پس از انقلاب به نقش منطقه‌ای خود در خاورمیانه با رویکرد خاورمیانه‌ای اروپا متعارض به نظر می‌رسید، دولت‌های اروپایی از همان ابتدای شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی، به این کشور به عنوان یک مسئله نگریسته است. با این همه، بهره‌مندی ایران از امتیازات و موقعیت‌های ویژه‌ای که در بالا اشاره شد سبب شده اتحادیه اروپا جلب مشارکت در روندهای همکاری‌جویانه را بر سیاست انزوا و مهار ایران مقدم شمارد.

به‌رغم فراز و نشیب روابطِ برخی دولت‌های اروپایی با ایران در طول دهه 1980، به نظر می‌رسد با آغاز دهه 90 همگام با حرکت این دولت‌ها به سمت پیگیری سیاست خارجی امنیتی مشترک و نیز قرار گرفتن گفتمان عمل‌گرایی اقتصادی بر سیاست خارجی ایران، روابط دو طرف پذیرای روندی از نهادینگی و انسجام بیشتر و متفاوت از دهه 1980 گردیده است.

مرحله نخست: از 1992 تا 2003

در این دوره، اتحادیه اروپا در دو مقطع مذاکرات گسترده‌ای را با ایران آغاز نمود. مقطع نخست تحت عنوان «گفت‌وگوی انتقادی» شامل هفت دور مذاکرات میان معاون وزیر خارجه ایران و تروئیکای اروپایی متشکل از رؤسای فعلی، قبلی و آتی در سطح معاون وزیر از مرداد 1372 تا آذر 1375 ادامه یافت. این مذاکرات پس از بحران میکونوس آلمان متوقف شد. مقطع دوم تحت عنوان «گفت‌وگوی جامع» با همان ترکیب قبلی از سال 1377 شروع و پس از ده دور مذاکره به دلیل مشکلات پیش‌آمده در ارتباط با پرونده هسته‌ای ایرانی متوقف شد. اتحادیه اروپا در این مذاکرات موضوعاتی همچون حقوق بشر، تروریسم، تسلیحات کشتار جمعی (MDW) و صلح خاورمیانه را به عنوان موضوعات اساسی مطرح می‌نمود. با این همه، به‌رغم اشتراک موضوعات مطروحه با امریکا در هدف، در روش سیاست‌های اتحادیه اروپا دارای تفاوت‌های چشمگیری با امریکا می‌باشد. به بیان دیگر، برخلاف امریکا که سیاست خود را در قبال ایران بر انزوا و مهار استوار نموده است، اتحادیه اروپا همواره تمایل به همکاری و تماس در سطوح مختلف داشته است. واکنش اروپا به قانون تحریم ایران ـ لیبی (ILSA) در سال 1996، نمودِ آشکاری از تفاوت سیاست اتحادیه اروپا با امریکا در قبال ایران طی دهه 1990 بوده است. اتحادیه اروپا ضمن مخالفت با مفاد فراسرزمینی ILSA، این قانون را ناقض قوانین تجارت بین‌المللی اعلام نمود.([18]) دومین اقدام ایالات متحده در مورد ایران که به تعمیق اختلاف میان واشنگتن ـ بروکسل در مورد تهران منجر گردید، قرار دادن ایران در فهرست کشورهای محور شرارت طی سخنرانی سالیانه بوش در کنگره در سال 2002 بود.

اروپا در این مقطع تلاش نمود ابعاد سیاسی گفت‌وگوها را با سند همکاری‌های تجاری (TCA) به یکدیگر مرتبط ساخته و آن را به عنوان چهارچوب جدید مناسبات دوجانبه تعریف نماید. پس از درخواست شورای اروپا از کمیسیون اروپایی در سال 1379، این کمیسیون مجوز امضای این موافقت‌نامه را بین ایران و اتحادیه اروپا صادر نمود. حتی چهار دور مذاکره برای این موافقت‌نامه انجام شد. اما به بهانه برنامه‌های هسته‌ای ایران در تابستان 2003 به حالت تعلیق درآمد.

در مجموع می‌توان مهم‌ترین ویژگی‌های سیاست خارجی اتحادیه اروپا نسبت به ایران را در دوره نخست به شرح زیر برشمرد:

الف ـ برخورداری اتحادیه از استراتژی مشترک و نسبتاً منسجم

ب ـ اولویت‌دهی اتحادیه به تماس و مذاکره به جای سیاست انزوا و رویارویی با ایران.

مرحله دوم: 2003 تاکنون

از تابستان 2003، روابط اقتصادی و سیاسی اتحادیه اروپا با ایران تحت‌الشعاع فعالیت‌های هسته‌ای ایران و فضای بین‌المللی به‌وجودآمده نسبت به این فعالیت‌ها به ویژه گزارش آژانس بین‌المللی انرژی اتمی قرار گرفت. درحقیقت، به دنبال گزارش آژانس مبنی‌بر وجود ابهام در فعالیت‌های هسته‌ای ایران در سال 2003، چهارچوب مذاکرات اتحادیه اروپا با ایران تغییر یافت. به این معنا که گفت‌وگوهای تجاری میان دو طرف جای خود را به مذاکره میانجی‌گرانه سه کشور بزرگ اروپایی انگلیس، فرانسه و آلمان با هدف حل مسئله اتمی این کشور داد.

سه قدرت اروپایی پیش‌تر معتقد بودند که جلب همکاری ایران تنها گزینه عملی برای ترغیب این کشور جهت حل‌وفصل پرونده هسته‌ای می‌باشد. با این همه، اقدام دولت ایران در سال 2005 در نپذیرفتن پیشنهادات دولت‌های اروپایی و تصمیم به عدم تعلیق فعالیت‌های هسته‌ای صلح‌آمیز، سبب شد از اعتبار دیدگاه سه قدرت اروپایی در این زمینه اندکی کاسته شود.([19]) کم‌رنگ شدن اعتبار این سه قدرت اروپایی در این زمینه، سبب تیرگی بیشتر روابط ایران با اتحادیه اروپا گردید. در حقیقت، رد بسته پیشنهادی از سوی تروئیکای اروپا، امریکا، روسیه و چین توسط ایران به نپذیرفتن تعلیق فعالیت‌های هسته‌ای خود سبب شد از شکاف و فاصله میان دو سوی آتلانتیک در جهت اعمال فشارهای بین‌المللی بیشتر نسبت به ایران کاسته شود.

با این همه، به‌رغم سرخوردگی نسبی اتحادیه اروپا نسبت به کارآمدی مذاکره و روش‌های دیپلماتیک درخصوص مسئله هسته‌ای ایران، به نظر نمی‌رسد اتحادیه اروپا مسیر دیپلماسی خود در برابر ایران را تغییر داده و به نگرش امریکا در این رابطه پیوسته باشد. مخالفت شورای وزیران اتحادیه اروپا با طرح فرانسه در اکتبر 2007 مبنی‌بر تشدید تحریم‌های اتحادیه نسبت به ایران نمونه بسیار مهمی در این رابطه است.

نتیجه‌گیری

پس از جنگ سرد و به موازات تمایل روزافزون اتحادیه اروپا به پیگیری سیاست خارجی و امنیتی مشترک، سیاست خاورمیانه‌ای این اتحادیه پذیرای نوعی تحول شده است. اهمیت یافتن وجوه مختلف امنیت در ابعاد اجتماعی و اقتصادی از مهم‌ترین جلوه‌های این تحول می‌باشد. به بیان دیگر، اتحادیه اروپا، ثبات داخلی، پیشرفت اقتصادی، امنیت و رفاه جوامع ملی خود را در گروی برقراری ثبات اقتصادی و سیاسی در محیط‌های امنیتی خود از جمله منطقه خاورمیانه می‌داند. درحقیقت، اتحادیه اروپا درخصوص وجوه نوین ناامنی‌های جهانی نظیر تکثیر تسلیحات کشتار جمعی، تروریسم، منازعات منطقه‌ای و جنایات سازمان‌یافته، خود را از منطقه خاورمیانه آسیب‌پذیر می‌بیند. این آسیب‌پذیری در کنار وابستگی فزاینده اتحادیه اروپا به منابع نفتی خاورمیانه، محرک‌های اصلی سیاست خاورمیانه‌ای اتحادیه می‌باشند. از همین رو، اتحادیه اروپا حمایت و کمک به توسعه ثبات و امنیت در خاورمیانه را راه‌حل اصلی مواجهه با چالش‌های نوین امنیتی و نیز دستیابی پایدار به منابع نفتی واقع در این منطقه می‌داند. مشارکت اروپا ـ مدیترانه، سیاست همسایگی اروپایی و تحکیم روابط با شورای همکاری خلیج فارس، مهم‌ترین قالب‌ها و مکانیسم‌هایی هستند که اتحادیه اروپا در راستای استراتژی ثبات و امنیت‌سازی خود در منطقه خاورمیانه دنبال می‌کند.

در مورد روابط اتحادیه اروپا و امریکا در خاورمیانه نوعی وا-همگرایی مشاهده می‌شود. بدین معنا که اتحادیه اروپا از یک سو می‌کوشد با تدوین راهبردهای امنیتی خاص خود، مشی مستقل‌تری از امریکا در خاورمیانه طی نماید و از سوی دیگر مراقب است این استقلال عمل به فاصله‌گیری و دور شدن از امریکا و در نتیجه کم‌رنگ شدن نقش بین‌المللی اتحادیه منجر نشود.