دولت‌سازی در عراق جدید و چالشهای فرارو

مقدمه

دولت نوری مالکی به عنوان اولین دولت دایمی عراق در روند دولت‌سازی جدید در این کشور پس از فروپاشی رژیم بعث، برای ایفای کار ویژه‌های یک دولت قوی در زمینه‌های مختلف با چالش‌ها و موانعی عمده روبروست و تاکنون قادر به غلبه بر این چالش‌ها و موانع به صورتی بنیادین نبوده است. بخش عمده این چالش‌ها به روند دولت‌سازی در عراق مربوط است و خاص دولت مالکی نمی‌باشد. این امر باعث تداوم حضور دولتی ضعیف در محیط امنیتی جمهوری اسلامی ایران شده است و به تدریج می‌تواند به افزایش بی‌ثباتی در منطقه منجر شود؛ امری که تبعات ناخوشایندی برای ایران به دنبال خواهد داشت. از این‌رو، شناخت چالش‌های عمده فراروی دولت جدید و متغیرهای تأثیرگذار در آن برای دست‌یابی به درکی روشن‌تر از محیط امنیتی جمهوری اسلامی ایران و تحولات آن گریزناپذیر است. بر این اساس، نوشتار حاضر به چالش‌ها و موانع فراروی دولت جدید عراق در زمینه‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی و متغیرهای متعدد مرتبط با آن در سطوح داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی می‌پردازد.

تحلیل:

دولت عراق در طول دهه گذشته اصولاً دولتی ضعیف بوده است و از ایفای کار ویژه‌های خود در زمینه‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی ناتوان بوده است. فروپاشی رژیم بعث در سال 2003 به واسطه اشغال عراق باعث آغاز روند جدید دولت‌سازی دموکراتیک دراین کشور و تلاش برای ایجاد دولتی کارآمد و قوی شد، اما این امر به واسطه عوامل و متغیرهای متعدد داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی هنوز تحقق نیافته است. درحوزه سیاسی، روند دولت‌سازی جدید به ایجاد نهادهای سیاسی مشروع و مورد پذیرش تمام گروه‌های اجتماعی و سیاسی و اجماع در خصوص نقش هر کدام از گروه‌ها در ساختار سیاسی منجر نشده است. در حوزه امنیتی تلاش‌های دولت جدید و نیروهای ائتلاف برای کنترل شورش‌ها و فعالیت گروه‌های شبه نظامی و تأمین امنیت شهروندان عراقی نتایج مثبتی را در پی نداشته است. در حوزه اقتصادی نیز در زمینه تقویت زیرساخت‌های اقتصادی عراق، کاهش نرخ بیکاری و تأمین خدمات اساسی برای مردم عراق، به موفقیت چندانی دست یافته نشده است. از این‌رو، ایجاد نهادهای سیاسی مشروع و مصالحه بین گروه‌های سیاسی – اجتماعی عراق، ایجاد امنیت و تأمین نیازهای اقتصادی اساسی مردم سه چالش اصلی فراروی دولت جدید عراق است که با عوامل متعددی در سطوح سه‌گانه در ارتباط می‌باشد.

1- متغیرهای داخلی

زمینه‌ها و عوامل داخلی عراق، اصلی‌ترین متغیرهای تأثیرگذار در چالش‌های کنونی دولت جدید عراق به شمار می‌روند که می‌توان آنها را به متغیرهای سیاسی، امنیتی و اقتصادی تقسیم کرد.

1-1- متغیرهای سیاسی

شکاف‌های قومی – فرقه‌ای موجود در عراق و در نتیجه اهداف و منافع متفاوت و حتی متناقض گروه‌های شیعی، سنی و کرد در ساختار سیاسی این کشور مانعی عمده برای ایجاد نهادهای سیاسی مشروع و مصالحه سیاسی هستند. با وجود تصویب قانون اساسی، هنوز اختلافات بسیاری در خصوص آن وجود دارد که در حدود پنجاه حوزه حساس از جمله نقش مذهب، فدرالیسم، کنترل درآمدهای نفتی و توسعه صادرات آن، اخذ مالیات‌ و کنترل درآمدها، حقوق بشر و ماهیت نظام حقوقی را در برمی‌گیرد. اختلافات تنها به شکاف‌های قومی- فرقه‌ای محدود نمی‌شود و در داخل هر یک از بلوک‌های سیاسی قومی – مذهبی نیز اختلاف‌نظرها و گرایش‌های عمده‌ای وجود دارد. برای نمونه، در میان گروه‌های شیعی در خصوص موضوعاتی چون فدرالیسم، کنترل فعالیت شبه نظامیان شیعی، نوع رابطه با آمریکا و همچنین سایر گروه‌های اجتماعی عراق تفاوت‌هایی تعیین کننده وجود دارد.

اختلافات اساسی گروه‌های عراقی به مبانی کلان و نگرش‌های بنیادین آنها در خصوص دولت – ملت‌سازی در این کشور مربوط می‌شود و این امر ایجاد مصالحه و توافق بین آنها برای ایجاد یک نظام سیاسی مشروع را با دشواری مواجه می‌کند. گروه‌های کرد اولویت اصلی خود را ایجاد منطقه‌ای فدرال و خودمختار در شمال عراق با مرکزیت کرکوک قرار داده‌اند و از سهم و نقش خود در دولت مرکزی برای دست‌یابی به این هدف استفاده می‌کنند. شیعیان با توجه به اکثریت جمعیتی خود، خواستار حفظ تمامیت ارضی عراق و قرار گرفتن در رأس هرم قدرت سیاسی هستند. این در حالی است که اعراب سنی از ایجاد نظامی دموکراتیک و کاهش شدید قدرت خود ناخشنودند و برای ایجاد تغییرات تلاش می‌کنند و مقاومت سنی‌ها در قبال ساختار سیاسی جدید همچنان تداوم دارد.

نکته قابل توجه دیگر در خصوص چالش‌های سیاسی دولت جدید در سطح داخلی، ناکارآمدی و وابستگی‌های گروه‌های کادر رهبری نوین عراق می‌باشد. یکی از مهمترین مشخصه‌های رهبری سیاسی جدید عراق، عراقی‌های تبعیدی می‌باشند که حداقل برای یک دهه و حتی برخی برای دو تا سه دهه در خارج از این کشور زندگی کرده‌اند. رهبران امروز عراق عمدتاً کسانی هستند که یا عراق را ترک کرده‌اند و یا در شمال این کشور و خارج از کنترل حکومت صدام اقامت داشتند. در مجموع در حدود 38 درصد از رهبران عراق تا سال 2003 در خارج از کشور بوده‌اند، 19 درصد کردها یا افراد ساکن در کردستان هستند و تنها 8/26 درصد افراد قبلاً در عراق ساکن بوده‌اند. مهم‌تر اینکه این رهبران دارای سابقه مدیریت سیاسی و کشورداری نیستند. در میان تبعیدی‌ها، 62 درصد رهبران در گذشته در فعالیت‌های اپوزیسیون مشغول بوده‌اند و بقیه نیز در امور دیگری چون تجارت فعالیت داشته‌اند. از این‌رو، ناکار آمدی رهبران سیاسی به دلیل سوابق کاری نامرتبط، وابستگی به کشورهای محل تبعید و نیز وابستگی به گروه‌های قومی – فرقه‌ای از موانع عمده‌ای محسوب می‌شوند که توانایی دولت مالکی را در مقابله با چالش‌ها تحت تأثیر قرار می‌دهد.

1-2- متغیرهای امنیتی

اصلی‌ترین و فوری‌ترین چالش پیش‌روی دولت جدید عراق تأمین امنیت است که بهبود وضعیت اقتصادی و پیشرفت روند سیاسی را نیز تحت تأثیر قرار داده است. در این حوزه، عوامل و متغیرهای داخلی که مانع بهبود شرایط امنیتی به شمار می‌روند، عبارتنداز: ناکارآمدی ارتش و نیروهای امنیتی و مستعد بودن شرایط اجتماعی و اقتصادی برای فعالیت گروه‌های شورشی و شبه نظامیان.

وزارت دفاع عراق طبق برنامه‌ریزی‌ها پیشرفت نکرده است و برای پیشرفت هنوز نیاز به اقدامات بسیاری دارد. سازماندهی ضعیف و تقسیم‌بندی شده بر مبنای مرزهای قومی - فرقه‌ای، برنامه‌ریزی و کنترل منابع مالی ضعیف و مشکلات ناشی از فساد اداری از جمله مشکلات اصلی این وزارتخانه محسوب می‌شوند. در نیروی زمینی ارتش، بسیاری از مراکز فرماندهی، کنترل، آفند، خدمات، پشتیبانی و عناصر اطلاعاتی یا وجود ندارد و یا فاقد توانایی‌های لازم هستند. ارتش دایمی عراق و نیروهای امنیتی هنوز بدون حمایت نیروهای چند ملیتی و تیم‌های مشاور ایالات متحده و دیگر نیروهای هم‌پیمان و پیاده نظام مکانیزه آمریکا، رسته رزمی، توپخانه، حمایت هوایی، گشت هوایی و حمایت لجستیکی و خدماتی آمریکا قادر به انجام عملیات نمی‌باشند. نیروی هوایی نیز در بهترین حالت، پرسنل کوچکی از نیروهای با قابلیت شناسایی و حمل و نقل هوایی ناچیز می‌باشد.

فعالیت‌ها و اقدامات خشونت‌آمیز گروه‌های شورشی و شبه نظامیان عامل اصلی تداوم ناامنی‌ها در عراق به شمار می‌روند. هر چند منازعه قدرت گروه‌های عراقی مبنای اصلی فعالیت گروه‌های شورشی و شبه نظامیان را تشکیل می‌دهد، اما عوامل عمده‌ای در تداوم فعالیت‌ آنها نقش دارند. عدم توانایی دولت در ایجاد امنیت‌ باعث گرایش مردم به سوی این گروه‌ها برای تأمین امنیت خود می‌شود، این نکته به ویژه بعد از بمب‌گذاری در سامرا توسط شورشیان سنی و تشدید خشونت‌های فرقه‌ای آشکارتر شده است. از این‌رو با توجه به زمینه اجتماعی گروه‌های شبه نظامی، تلاش دولت برای برچیدن این گروه‌ها با دشواری‌هایی همراه است. علاوه بر این، نرخ بالای بیکاری و به ویژه بیکاری افراد و نیروهای ارتش و پلیس سابق عراق، عاملی مهم در پیوستن آنها به گروه‌های شورشی و شبه نظامیان و در نتیجه تقویت آنها است.

1-3- متغیرهای اقتصادی

در حوزه اقتصادی چالش اصلی دولت جدید عراق به تخریب زیرساخت‌های اقتصادی این کشور در طول دهه‌های گذشته و سال‌های اخیر و همچنین وجود ناامنی مربوط می‌شود. وقوع سه جنگ از سال 1980 و تحریم‌های اقتصادی بخش عمده‌ای از زیرساخت‌های اقتصادی عراق را تخریب کرده است. در طول جنگ اخیر آمریکا در عراق، تخریب زیرساخت‌ها به واسطه آشوب‌ها و تاراج اموال عمومی و حملات شورشیان به تأسیسات اقتصادی به ویژه خطوط لوله نفت تشدید شده است. علاوه بر این، چرخه خشونت و ناامنی پیشبرد برنامه‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری را با دشواری‌هایی مواجه می‌کند.

در حال حاضر، دولت عراق قادر به تأمین نیازهای اساسی مردم و ایجاد اشتغال برای آنها نیست و این امر خود در تشدید ناامنی‌ها تأثیر به سزایی دارد. اکنون نرخ بیکاری در عراق به طور رسمی 2/37 درصد است. درعین حال وزیر بازرگانی عراق اعلام کرده است که نرخ بیکاری ملی و کم‌کاری در این کشور بین 50 تا 60 درصد می‌باشد و وزیر کار و امور اجتماعی عراق نیز این آمار را بیش از 60 درصد اعلام می‌کند.

2- متغیرهای منطقه‌ای

محیط و بازیگران منطقه‌ای می‌توانند در پیشبرد مسایل سیاسی، امنیتی و اقتصادی هر کشور نقش عمده‌ای ایفا کنند و با تأثیرگذاری بر روندهای درونی یک واحد سیاسی آنها را با پیشرفت بهتر و یا چالش مواجه نمایند. در کشورهای پیشرفته وتوسعه یافته غربی تأثیرگذاری عوامل و بازیگران خارجی بر امور و روندهای داخلی به دلیل انسجام اجتماعی – سیاسی بالا، پیوستگی بیشتر جامعه و دولت و اقتصاد توسعه یافته بسیار اندک است، اما در کشورهای توسعه نیافته‌ای چون کشورهای خاورمیانه به دلایلی نظیر عدم پیشرفت فرآیند دولت – ملت‌سازی و پایین بودن سطح انسجام اجتماعی – سیاسی، فقدان کانال‌های ارتباطی و پیوستگی لازم بین دولت و گروه‌های اجتماعی و همچنین سطح پایین توسعه یافتگی اقتصادی، قابلیت تأثیرگذاری بازیگران خارجی بر روندهای درونی کشورها افزایش می‌یابد.

کشور عراق از منظر ساختار اجتماعی و به لحاظ تاریخی دارای جامعه‌ای چند پاره و ضعف هویت ملی مشترک است و این امر همواره باعث تأثیرگذاری کشورهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای بر امور داخلی این کشور به واسطه ارتباط با گروه‌های داخلی این کشور شده است. در دوره جدید به دلیل ضعف نسبی دولت مرکزی در عراق و ناتوانی آن در اعمال کامل حاکمیت و فعال شدن نیروهای گریز از مرکز و گروه‌های مخالف دولت، تأثیرگذاری و نقش بازیگران منطقه‌ای ذی‌نفع در روندهای سیاسی – امنیتی عراق بسیار افزایش یافته است و این امر به واسطه منافع و اهداف متعارض این بازیگران در عراق، پیشبرد روند سیاسی و مصالحه گروه‌های سیاسی و همچنین امنیت‌سازی در این کشور را با چالش مواجه ساخته است.

در محیط منطقه‌ای عراق، ایران، ترکیه و کشورهای عربی به عنوان بازیگران اصلی تأثیرگذار محسوب می‌شوند که هر کدام اهداف و منافع خاص خود را دنبال می‌کنند. کشور ترکیه مخالفت با تشکیل منطقه خودمختار کردی و افزایش قدرت گروه‌های کرد در شمال عراق و به ویژه حاکمیت آنها بر کرکوک مخالف است و حمایت از ترکمن‌های عراق و همچنین حفظ تمامیت ارضی عراق را در دستور کار سیاست خارجی خود قرار داده است. ایران ضمن حمایت از تمامیت ارضی، ثبات و امنیت عراق، تقویت حضور گروه‌های شیعی در ساختار قدرت را محور اصلی استراتژی خود می‌داند. اما اغلب کشورهای عربی منطقه به حمایت از دولت جدید عراق تمایل چندانی ندارند و تلاش می‌کنند تا شرایط را در عراق به نفع خود تغییر دهند. کشورهای عربی دولت – ملت‌سازی جدید در عراق را به واسطه شاخصه‌های دموکراتیک آن و به ویژه قدرت‌یابی شیعیان تهدیدی علیه منافع و جایگاه منطقه‌ای خود قلمداد می‌کنند و آن را عاملی جهت بر هم خوردن توازن قدرت منطقه‌ای به نفع ایران می‌دانند. از این‌رو، این کشورها تلاش می‌کنند تا با افزایش سهم اعراب سنی در ساختار قدرت، از گسترش نفوذ و قدرت گروه‌های شیعی جلوگیری کنند و در این راستا عدم حمایت از دولت نوری مالکی و حتی تسهیل شرایط برای بی‌ثباتی و ناامنی بیشتر را در دستور کار سیاست خارجی خود خود قرار داده‌اند. ورود بخشی از شورشیان سنی از کشورهای عربی و همچنین حمایت مالی – تسلیحاتی از شورشیان عراق بخشی از اقدامات بی‌ثبات کننده این کشورها است که چالش‌های پیش‌روی دولت عراق را دو چندان می‌سازد.

3- متغیرهای بین‌المللی

حمله آمریکا و نیروهای ائتلاف به عراق به عنوان یک متغیر بین‌المللی باعث تغییر شرایط و ساختار سیاسی عراق شده است و اکنون نیز آمریکا به عنوان اشغالگر عراق بیشترین تأثیرگذاری سیاسی، امنیتی و اقتصادی را بر تحولات این کشور دارد. از این‌رو آمریکا با صرف منابع مالی و استفاده از نیروهای نظامی خود سعی در کنترل روند دولت – ملت‌سازی در عراق دارد و این امر محدودیت‌ها و فشارهای عمده‌ای را برای دولت عراق به منظور کنار زدن موانع و چالش‌های پیش‌روی خود ایجاد می‌کند.

3-1- حوزه سیاسی

با توجه به پیشرفت روند سیاسی عراق برخلاف اهداف و منافع آمریکا و همچنین عدم موفقیت در ایجاد امنیت در این کشور، آمریکایی‌ها ضمن اعمال فشار و محدودیت بر دولت عراق، تغییراتی را نیز در استراتژی خود ایجاد کرده‌اند. تردید آمریکا در حمایت کامل از دولت مالکی از موارد مهمی است که در کاهش توانایی دولت عراق برای پیشبرد روند سیاسی تأثیر داشته است. این تردید در قالب‌هایی نظیر چرخش نسبی آمریکایی‌ها از جنگ با شورشیان سنی به سوی تأکید بر رویارویی با شبه نظامیان شیعی در سال 2006 و وارد کردن بعثی‌های سابق در ساختارهای سیاسی و امنیتی جدید آشکار شده است. این در حالی است که اقدامات احتمالی دولت مالکی برای خلع سلاح شبه نظامیان شیعی با مقاومت توده‌های شیعی مواجه خواهد شد. از نشانه‌های دیگر تردید در حمایت قاطع از دولت عراق به رغم اعلام نظرهای رسمی، مقصر شمردن مالکی در وخامت اوضاع امنیتی و همچنین اعلام این نکته است که حمایت آمریکا از وی محدود به یک دوره زمانی خاص می‌باشد.

3-2- حوزه امنیتی

در حوزه امنیتی، دولت جدید عراق بخشی از ناتوانی خود در ایجاد امنیت را متوجه آمریکا می‌داند و بر این باور است که آمریکا از ارسال سلاح و تجهیزات کافی برای ارتش و پلیس جدید عراق و همچنین واگذاری اختیارات و مسئولیت‌های نظامی – امنیتی کافی به دولت خودداری می‌کند. انحلال ارتش و نیروهای امنیتی رژیم بعث و در نتیجه خلاء قدرت در عراق از جمله اقدامات آمریکا در ابتدای اشغال تلقی می‌شود که باعث بحرانی شدن وضعیت امنیتی این کشور شده است. این خلاء قدرت باعث شد تا آمریکا به آموزش سریع نیروهای نظامی و امنیتی جدید عراق در کوتاه مدت بپردازد که نتیجه آن ناکارآمدی این نیروها می‌باشد.

با توجه به تجهیزات اندک و روند طولانی آموزش و شکل‌گیری نیروهای نظامی وامنیتی جدید عراق، به نظر می‌رسد که این کشور تنها می‌تواند در سال‌های 2008 – 2007 از واحدهای نوپای نظامی و امنیتی برخوردار شود، همچنین نباید زودتر از سال‌های 2010-2009 شاهد یک ارتش و پلیس کارآمد در عراق بود. ایجاد واحدهای زرهی و توپخانه، سرویس‌های اطلاعاتی و واحدهای پشتیبانی و خدماتی لازم برای یک ارتش مدرن چندین سال طول خواهد کشید و برخورداری از یک نیروی هوایی کارآمد تا سال 2010 بعید خواهد بود. از این‌رو، عراق از نظر نظامی – امنیتی در سال‌های آینده به نیروهای ائتلاف وابسته خواهد بود و این امر توانایی دولت عراق را برای مقابله موفقیت‌آمیز با ناامنی‌ها کاهش می‌دهد.

3-3- حوزه اقتصادی

در حوزه اقتصادی، آمریکا به عنوان دولت اشغالگر تلاش‌های جدی برای بازسازی عراق و بهبود وضعیت اقتصادی آن انجام نداده است. آمریکا هنگام حمله به عراق فاقد یک برنامه‌ریزی واقعی برای بازسازی بعد از جنگ بود و اغلب طرح‌های آن پراکنده، نامناسب و غیرواقع‌گرایانه بوده است. برای نمونه، آمریکایی‌ها به منظور جلوگیری از تخریب تأسیسات اقتصادی عراق، بی‌قانونی و تاراج اموال عمومی برنامه‌ای نداشتند و این مسئله به تخریب زیرساخت‌ها منجر شد. نکته دیگر به نحوه مدیریت آمریکا در بازسازی عراق و تأکید آن بر رهبری خود در این فرآیند به رغم علاقه برخی کشورها برای مشارکت در بازسازی مربوط می‌شود. نحوه مدیریت آمریکا و در نتیجه عدم تمایل سازمان ملل و سازمان‌های غیردولتی در شرایط امنیتی نامناسب، به مشارکت اندک جامعه بین‌الملل در بازسازی منجر شد؛ عاملی که در ناکامی در بازسازی عراق بسیار مهم محسوب می‌شود.

در مجموع به نظر می‌رسد که در کنار عوامل ساختاری و داخلی عراق و متغیرهای منطقه‌ای، محدودیت‌ها، تردیدها و عدم مشارکت، حمایت و برنامه‌ریزی واقعی آمریکا در حوزه‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی از متغیرهای تأثیرگذار در چالش‌های کنونی فراروی دولت جدید عراق است که تلاش‌های دولت را به شدت تحت تأثیر خود قرار داده است.

نتیجه‌گیری:

دولت کنونی عراق با چالش‌ها و موانع عمده‌ای روبرو است که آن را به دولتی ضعیف تبدیل کرده است. این چالش‌ها در حوزه سیاسی شامل ایجاد نهادهای سیاسی مشروع و مصالحه بین گروه‌های سیاسی – اجتماعی، در حوزه امنیتی شامل کنترل گروه‌های شورشی و شبه نظامیان و ایجاد امنیت و در حوزه اقتصادی در برگیرنده تقویت زیرساخت‌های اقتصادی، کاهش نرخ بیکاری و تأمین خدمات اساسی برای مردم عراق است.

عوامل و متغیرهای متعددی در ایجاد و تداوم این چالش‌ها در سطوح داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی تأثیرگذارند و بدون توجه به این متغیرها در هر سه سطح، چالش‌های کنونی تداوم یافته و عراق همچنان به عنوان دولتی ضعیف در محیط منطقه‌ای باقی خواهد ماند. با توجه به تعدد متغیرهای دخیل، ساختاری بودن برخی از عوامل و زمینه‌ها و تأثیرگذاری بازیگرانی با منافع و اهداف عمدتاً ناسازگار در سطوح مختلف، احتمال حل و فصل و برطرف ساختن موانع و چالش‌های موجود در کوتاه مدت امر دور از ذهن به نظر می‌رسد. تنها عاملی که می‌تواند به پیشرفت در حل و فصل این چالش‌ها کمک کند، درک و آینده‌نگری عمیق بازیگران و عوامل دخیل از پیامدهای امنیتی، سیاسی و اقتصادی عراق ضعیف و ورشکسته برای مردم عراق، منطقه ونظام بین‌الملل است و می‌تواند در افزایش همکاری‌ها و تلاش‌ها برای بهبود شرایط مؤثر باشد.

هر چند توجه به چالش‌ها در هر سه سطح امنیتی، سیاسی واقتصادی لازمه استقرار دولتی قوی و پیشرفت شرایط است، اما به نظر می‌رسد ایجاد امنیت‌ با مشارکت و همکاری گروه‌های داخلی، کشورهای منطقه و تصمیم قاطع نیروهای ائتلاف اولویت اول و اساسی باشد که با کنترل و کاهش امید گروه‌های معارض خشونت‌گرا می‌تواند به آماده شدن زمینه‌های مصالحه سیاسی و توافق و همچنین بازسازی اقتصادی کمک کند.