روابط ایران و اتحادیه اروپایی؛ قابلیت‌ها و محدودیت‌ها

خلاصه

دوران پس از جنگ سرد محیط مساعدی برای نقش‌آفرینی بیشتر اتحادیه اروپایی در صحنه بین‌المللی فراهم آورده است. این اتحادیه که برخی از کشورهای صاحب نفوذ و قدرت را در خود جای داده است، یکی از بلوک‌های قدرتمند اقتصادی در نظام بین‌المللی محسوب می‌شود که در صورت دستیابی به انسجام سیاسی بیشتر، می‌تواند به‌عنوان یک قطب مؤثر در عرصه سیاست بین‌الملل به ایفای نقش بپردازد و عاملی توازن بخش محسوب شود. آنچه اتحادیه اروپایی را در نظام بین‌الملل به‌عنوان یک بازیگر عمده مطرح می‌کند، ویژگی‌ها و کارکردهای آن است. دستاوردهایی نظیر ایجاد بازار واحد و پول واحد، این اتحادیه را به یک بلوک اقتصادی قدرتمند تبدیل ساخته است. از سوی دیگر، پروژة همگرایی اروپایی که اتحادیه تجلی بارز آن به شمار می‌آید، از دهة 1950 تا پایان دهة 1980، سبب برقراری صلح و ثبات در اروپای غربی گردید و با گسترش آن به اروپای مرکزی و شرقی، این مناطق نیز آینده‌ای با ثبات‌تر را پیش‌روی خود تجسم می‌کنند. امروزه اتحادیه اروپایی با تکیه بر ظرفیت‌های خود در حوزة اقتصاد، در مجامع اقتصادی جهانی یکی از طرف‌های عمده محسوب می‌شود که در ایجاد نظم نوین اقتصادی جهانی و وضع ترتیبات جدید تجاری، از قدرت چانه‌زنی بالا و نقش تعیین‌کننده‌ای برخوردارست.

سرانجام اینکه اتحادیه اروپایی در میان نهادهای جهانی از جایگاهی منحصر به فرد برخوردارست. این اتحادیه نه یک سازمان بین‌الدولی و نه یک نهاد فوق ملی است، بلکه مجموعه‌ای پیچیده از ارگان‌های بین‌المللی و فراملیتی به حساب می‌آید که هدف وحدت اروپایی را دنبال می‌کند.

با این حال، اتحادیه اروپایی هنوز در حوزه سیاست خارجی و امنیتی نتوانسته است به صورت یک بلوک یکپارچه عمل کند. این مسئله خود ناشی از وجود دو عارضه بنیادی در سیاست خارجی اتحادیة اروپا می‌باشد، عدم وجود یک دیدگاه سیاسی واحد در سطح اتحادیه، و عدم وجود سیاست مستقل نظامی و امنیتی در اتحادیه. در واقع، می‌توان گفت که سیاست خارجی اتحادیه اروپایی بازتابی از منافع قدرت‌های اصلی عضو آن، با نیم نگاهی به سیاست‌های ایالات متحده امریکا می‌باشد.

به‌طور کلی در حوزه سیاست خارجی، اتحادیه اروپا از نقش منسجم و روشنی برخوردار نیست. در ادبیات روابط بین‌الملل، گفته می‌شود که اتحادیه اروپا از قدرت نرم و هنجاری برخوردار است و در واقع قدرتی غیرنظامی است. آنچه امروزه تحت عنوان سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه اروپایی (CESP) از آن یاد می‌شود، در واقع، کوچک‌ترین مضرب مشترک سیاست‌های خارجی ملی 27 کشور عضو می‌باشد. اما به هر حال، سیاست خارجی و امنیتی مشترک، چهارچوبی فراهم کرده است که کشورهای عضو بتوانند گام‌های بعدی را در راه انسجام بیشتر بردارند؛ از جمله معاهده لیسبون در صورت تصویب نهایی، اتحادیه را در حوزه سیاست خارجی و امنیتی یک گام به جلو خواهد برد. آنچه امروزه در سیاست خارجی اتحادیه اروپا بیش از هر چیز دیگری جلوه می‌کند، وجود دو گرایش آتلانتیکی و اروپایی در میان اعضای اتحادیه است. با این همه، اتحادیه اروپایی به دلیل فقدان یک ارتش مستقل و قدرتمند و غلبة منافع ملی اعضا، هنوز نتوانسته است پتانسیل‌های اقتصادی خود را به پتانسیل‌های سیاسی در نظام بین‌الملل تبدیل سازد. به‌گونه‌ای که در اکثر مسائل بین‌المللی، مواضع آن تحت‌الشعاع موضع‌گیری‌های ایالات متحده قرار دارد.

با این همه، اتحادیه اروپایی به واسطه بهره‌مندی از مؤلفه‌های تعیین‌کننده‌ای نظیر: برخورداری از فناوری‌های پیشرفته، حضور مؤثر، در سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی، ظرفیت مناسب برای میانجی‌گری و قرار گرفتن در مقام شریک نخست قدرت‌های بزرگ و میانی، توانسته است از یک نقش فعال در نظام بین‌الملل برخوردار شود. به همین واسطه، برقراری رابطه با این اتحادیه که هم توان تأثیرگذاری بر افکار عمومی بین‌المللی و هم نقش مناسب در میانجی‌گری منازعات را دارد، از اهداف اصلی بیشتر دولت‌ها می‌باشد.

روابط ایران و اروپا از سابقه طولانی برخوردار می‌باشد و در مقاطعی قبل از انقلاب اسلامی همکاری در ابعاد مختلف به‌ویژه همکاری‌های اقتصادی و صنعتی گسترش زیادی پیدا نمود، به‌طوری‌که اروپا و به‌خصوص آلمان در پایه‌گذاری بخش‌هایی از صنعت کشور نقش مهمی ایفا نمود. پس از انقلاب اسلامی روابط ایران و اروپا با فراز و نشیب‌هایی مواجه بوده است. اختلاف‌نظرهای سیاسی در پاره‌ای موضوعات همواره وجود داشته است، ولی آنچه به‌عنوان پیوند دائمی میان ایران و کشورهای اروپایی که موجب شد روابط استمرار پیدا کند، همکاری‌های اقتصادی می‌باشد. ایران و اروپا به دلیل پیشینه تاریخی و مزیت‌هایی که در روابط وجود دارد، دو طرف به استمرار روابط اقتصادی تمایل دارند و به همین جهت به‌رغم برخی اختلاف‌نظرها، بیشترین مناسبات اقتصادی و تجاری کشورمان با اعضای قدرتمند این قاره رقم خورده است.

روابط ایران و اروپا در دو سطح دوجانبه با اعضا و در سطح کلان با مسئولین اتحادیه وجود داشته است، ولی روابط دوجانبه با توجه به‌وجود پیوندهای گذشته در روابط ایران با کشورهای عضو اتحادیه، همواره در اولویت بوده است. همکاری‌های دوجانبه از سوی کشورهای اروپایی از یک سیاست یکنواخت و هماهنگ تبعیت نمی‌کرده است. در برخی از کشورها اختلاف‌نظرهای اقتصادی با نوسان مواجه بوده ولی با توجه به تمایل دو طرف همواره استمرار داشته است. روابط اتحادیه اروپا با کشورها پس از پیمان ماستریخت، وارد مرحله جدیدی شد. ایران نیز تلاش نمود با توجه به شرایط جدید، روابط با اتحادیه را مدیریت کند. شروع مذاکرات با تروئیکای اتحادیه در راستای این سیاست تلقی می‌شود. بروز حوادث مختلف در روابط با اروپا و اختلاف‌نظرها تا به حال مانع از شکل‌گیری یک چهارچوب حقوقی و نهادینه شدة همکاری میان ایران و اتحادیة اروپا شده است، لیکن این مسائل به دلیل ویژگی‌های ممتاز که دو طرف برای یکدیگر قائل هستند، امید را برای آینده جهت گسترش و تعمیق روابط زنده نگه داشته است. ذخایر غنی نفت و گاز ایران، نقش مؤثر و محوری این کشور در تحولات منطقه‌ای و بالاخره بازار داخلی ایران، جملگی محرک‌هایی تعیین‌کننده برای تمایل اتحادیه اروپا به هکاری بیشتر با ایران می‌باشد.

در مقابل، ایران نیز برای اتحادیة اروپا جهت جذب سرمایه و تکنولوژی پیشرفته و استفاده از توان میانجی‌گری آن در مسائل بین‌المللی، اهمیت قائل است. به‌ویژه آن که به دلیل پیشینه تاریخی، در مجموع، ذهنیت منفی در ایران نسبت به اروپا در مقایسه با امریکا کمتر بوده است.

اما در کنار این عوامل تسهیل‌گر، طی سی سال گذشته و به‌ویژه در چند سال اخیر، عوامل بازدارنده و محدودیت‌زا مانع از گسترش روابط میان ایران و اتحادیه اروپایی شده‌اند. فشارهای امریکا، برنامه هسته‌ای ایران، اختلاف‌نظرهای اتحادیه اروپا، و ایران درخصوص موضوعاتی مانند تروریسم، رویکرد غرب در تحولات خاورمیانه به‌ویژه فلسطین و حقوق بشر و نیز عدم تمایل کشورهای عربی و اسرائیل به نزدیکی بیشتر میان ایران و اتحادیه اروپا از جمله موانع بسط و گسترش روابط بین دو طرف بوده است. برخی موانع موجود در روابط ایران با اتحادیه اروپا واقعی نیست و بیشتر بر حدس و گمان استوار است. اگر پیش‌داوری‌ها برداشته شود و روی مشترکات که منافع دو طرف را تأمین می‌کند کار شده و اعتماد‌سازی شود، زمینه همکاری‌های بیشتر فراهم می‌شود.

با این حال، برای رفع این موانع می‌توان تمهیدات و راهکارهایی اندیشید؛ از جمله می‌توان از طریق گسترش ارتباطات در حوزه‌های مختلف به‌ویژه حوزه‌هایی که کمتر اختلاف برانگیزند، مانند حوزه‌های اقتصادی و فرهنگی، زمینه مناسبی برای درک متقابل و اعتمادسازی بیشتر فراهم آورد. در حقیقت عدم درک متقابل، نقش تعیین‌کننده‌ای در عدم نهادینه‌مند شدن روابط میان ایران واتحادیة اروپا دارد. به بیان دیگر، توجه به اهمیت بهسازی تصویرها و برداشت‌ها در روابط ایران و اروپا که تحت تأثیر موضوعات سنتی موجود در دستور کار گفت‌وگوهای فیمابین قرار دارد، برای فضاسازی مجدد و اعتمادسازی متقابل بین دو طرف از اهمیت تعیین‌کننده‌ای برخوردار می‌باشد.

این نکته از آن‌رو اهمیت دارد که در گذشته به دلیل روابط تاریخی و فرهنگی ایران با اروپا این تصویر مثبت بوده اما امروزه این تصویر و برداشت تحت تأثیر مقاصد سیاسی اروپا به تدریج از گفتمان امریکایی الهام پذیرفته و وجه و معنای امنیتی می‌یابد. بنابراین، ممانعت از امریکایی‌شدن گفتمان سیاسی اروپا، استمرار اجماع فراآتلانتیکی در برابر جمهوری اسلامی ایران و سوق دادن اروپایی‌ها به سمت تصویر واقع‌بینانه از کشورمان ضروری است.

اگر به روابط میان ایران و اتحادیه اروپایی و یا روابط ایران با هریک از کشورهای مهم اروپایی در سه سطح دوجانبه، منطقه‌ای و بین‌المللی نگاه کنیم، متوجه خواهیم شد که بیشترین امکان همکاری در سطح دوجانبه و تا حدودی منطقه‌ای وجود دارد، چرا که در سطح بین‌المللی با توجه به تضاد بیشتر منافع، فرصت برای همکاری محدودتر می‌شود؛ با این حال، این بدان‌معنا نیست که نتوان در این سطوح روزنه‌هایی را برای همکاری بیشتر گشود. پژوهش حاضر تلاش می‌کند تا نشان دهد که اولاً با گسترش هرچه بیشتر روابط در سطح دوجانبه فضای مساعدتری برای بسط همکاری‌ها در سطوح منطقه‌ای و بین‌المللی ایجاد خواهد شد، ثانیاً روابط با قدرت‌های اروپایی تنها نباید به سه کشور آلمان، انگلیس و فرانسه متمرکز شود.

می‌توان چنین ارزیابی کرد که اعضای اتحادیه اروپایی در سه گروه قابل تقسیم‌بندی می‌باشند:

الف ـ اعضای تعیین‌کننده (انگلیس، فرانسه و آلمان)؛

ب ـ اعضای مؤثر (اسپانیا، ایتالیا، یونان و کشورهای اسکاندیناوی)؛

ج ـ اعضای تابع (بقیه اعضا).

در این رابطه لازم است به دیگر کشورهای عضو نیز برای همکاری اهمیت بیشتری داده شود؛ از جمله ضروری است روابط ایران با دو کشور ایتالیا و اسپانیا که مایل به توسعة همکاری‌ها با ایران می‌باشند و از جایگاه مؤثر و رو به رشدی در اتحادیه برخوردار می‌باشند، در سطحی هدفمند و معنی‌دار تعریف شود.

نکته مهم دیگری که در رابطه با اروپا در میان سیاست‌گذاران و صاحب‌نظران ایران اختلاف‌نظر وجود دارد، عبارت از این است که آیا ایران باید با اتحادیه اروپایی وارد تعامل شود و یا به دلیل آنکه اتحادیه هنوز به وحدت سیاسی کامل دست نیافته است، باید به‌طور جداگانه با هریک از کشورهای اروپایی به تعامل بپردازد. نگرشی که در این پژوهش دنبال شده مبتنی‌بر نوعی توازن در این زمینه است؛ بدین‌معنا که ضمن اینکه لازم است به برقراری روابط دوجانبه با قدرت‌های اصلی اروپایی اقدام شود، نباید تعامل با اتحادیه اروپایی به‌عنوان یک بازیگر بین‌المللی جدید و بالقوه تأثیرگذار را از نظر دور داشت. زیرا روند همگرایی در اروپا، هرچند به کندی و با فراز و نشیب‌های فراوان، به سمت تعمیق بیشتر پیش می‌رود و اروپا برای حفظ خود به‌عنوان یک بلوک سیاسی مؤثر، چاره‌ای جز همگرایی بیشتر ندارد.

با توجه به آنچه گفته شد، پژوهش حاضر در سه بخش سامان یافته است. در بخش اول «کلیات»، جایگاه اتحادیه اروپایی در نظام بین‌الملل مورد تبیین قرار می‌گیرد. در این بخش به این موضوع پرداخته می‌شود که با وجود آنکه اتحادیه اروپایی پس از معاهده ماستریخت گام‌های مهمی درخصوص افزایش وزن سیاسی بین‌المللی خود برداشته است، اما هنوز با تنگناها و موانعی روبه‌روست که آن را از دستیابی به یک هویت بین‌المللی مستقل، مقتدر و مؤثر باز می‌دارد. عدم برخورداری از سیاست خارجی مستقل و نیز عدم بهره‌مندی از یک نیروی واکنش سریع کارآمد، دو تنگنای اصلی اتحادیه اروپا در راه رسیدن به هویت یاد شده می‌باشند. در این میان، وجود برخی موانع اداری و اجرایی نظیر لزوم تصمیم‌گیری مبتنی‌بر اصل اجماع درخصوص مسائل بین‌المللی و نیز عدم تمرکزیافتگی مکانیسم مدیریت بر اجرای سیاست‌های خارجی اروپایی، در زمره مهم‌ترین عوامل بازدارنده‌ای هستند که مانع از شتاب و سرعت عمل اتحادیه اروپایی درخصوص موضوعات بین‌المللی و نیز پر رنگ شدن نقش این اتحادیه در محیط ژئوپولیتیکی بین‌المللی می‌باشد.

بخش دوم اختصاص به بررسی روابط میان ایران و کشورهای بزرگ اتحادیه اروپایی، مشخصاً فرانسه، آلمان، بریتانیا، ایتالیا و اسپانیا دارد. در این بخش با توجه به اهمیت کشورهای یاد شده، مبانی سیاست خارجی و سیاست خاورمیانه‌ای آنها و نیز روابط ایران با این کشورها در ابعاد مختلف مورد بررسی قرار می‌گیرد و فرصت‌ها و موانع گسترش روابط ایران با کشورهای مزبور مورد تحلیل قرار خواهد گرفت. طبیعی است که هریک از این کشورها از ویژگی‌ها و ظرفیت‌های خاص خود و سوابق متفاوت در رابطه با ایران برخوردارند. در بررسی روابط ایران با هرکدام از آنها، تلاش شده است تا چگونگی بهره‌برداری از این عوامل برای ارتقای روابط مورد کنکاش قرار گیرد.

در نهایت، در بخش سوم، تمهیدات گسترش روابط با اتحادیه اروپایی مورد بحث قرار می‌گیرد. در این بخش ابتدا پیشینه روابط ایران با اتحادیه اروپایی مورد بحث قرار خواهد گرفت، سپس به آسیب‌شناسی روابط ایران و اتحادیه اروپایی، که در طی آن به سنخ‌شناسی متغیرهای حاکم بر روابط ایران و اتحادیه اروپایی در قالب دو دسته عوامل ایجابی و سلبی است، پرداخته خواهد شد. در اینجا منظور از عوامل ایجابی زمینه‌ها و شرایط اجتماعی و اقتصادی‌ای است که در صورت تحقق یا توسعه آنها می‌توان شاهد تحکیم روابط ایران و اتحادیه اروپایی بود و مراد از عوامل سلبی موانع و عوامل بازدارنده‌ای هستند که اجازه نمی‌دهند مناسبات بین این دو بازیگر از وضعیت ناپایدار کنونی به مرحله‌ای تثبیت یافته، پایدار، شفاف و پیش‌بینی‌پذیر ارتقا یابد. سرانجام، به راهکارهای اقتصادی، فرهنگی، امنیتی و سیاسی که می‌توانند روابط ایران با اتحادیه اروپایی را گسترش بخشند، پرداخته خواهد شد.