اتحادیه اروپا و چالش نظام حقوقی واحد اروپایی

اتحادیه اروپا در نیمه دوم قرن بیستم به تلاش‌های گسترده‌ای در عرصه همگرایی اقتصادی دست زد و به پیشرفت‌های چشمگیری نائل شد. بعد از پایان جنگ سرد، اتحادیه اروپا در صدد برآمد تا نقش و جایگاه خود را در نظام بین‌الملل مورد بازاندیشی قرار دهد. در این دوران، اروپائیان از رهگذر فرایند هم‌گرایی اقتصادی، همواره نیم نگاهی نیز به هم‌گرایی سیاسی داشتند. در دوران جنگ سرد با توجه به حاکمیت بلامنازع ایالات متحده بر عرصه سیاست‌های ژئوپولتیک و استراتژیک جهان غرب، اروپاییان نتوانستند سرنوشت سیاسی خود را جدا از واشنگتن رقم زنند. ازاین رو، وحدت سیاسی اروپا در این دوران نوعاً هدفی بلند مدت در دورنمای تحرکات فراملی گرایانه این حوزه محسوب می‌شد. با پایان تقسیم اروپا و وحدت مجدد آلمان، کشورهای اروپایی هریک از منظری متفاوت تلاش نمودند تا برای انطباق موقعیت خود با چالش‌های بین‌المللی نوظهور، پیشبرد همگرایی سیاسی اتحادیه اروپا را به یکی از وجوه در جدایی ناپذیر از سیاست‌های خارجی خود تبدیل سازند. پیمان‌های 1992 ماستریخت و 1997 آمستردام سرفصل‌های تازه‌ای در مسیر تحقق این رهیافت گشودند.

اتحادیه اروپا در این دوره به بسیاری از اهداف اعلامی خود که بنیانگذاران آن تعیین نموده بودند ازجمله صلح‌گرایی، بازار واحد،اروپای بدون مرز، پارلمان چندملیتی، گسترش جغرافیایی و واحد پولی مشترک(یورو) عینیت بخشید و گام‌های بلندی برای ارائه دیدگاه اروپایی درزمینه توسعه و امنیت و جهت‌دهی به مقررات تجارت جهانی برداشت. اینک در مورد بخش عمده‌ای ازسیاست ملی کشورهای عضو اتحادیه خصوصاً در حوزه‌های اقتصادی در بروکسل تصمیم‌ گرفته می‌شود. بانک مرکزی اروپا کنترل سیاست‌های پولی اروپاییان را بر عهده دارد و ابعاد مهم سیاست ملی این کشورها از مهاجرت گرفته تا محیط زیست و مسائل اجتماعی و کشاورزی درنهادهای فراملی مورد رسیدگی قرارمی گیرد.

در این فضای نوظهور، اتحادیه اروپا به بازاندیشی فلسفه وجودی خود پرداخت و تلاش کرد تا با ارائه تعریفی جدید از این نهاد، اتحادیه را از هویت بین المللی متمایزی برخوردار سازد. طرح گسترش جغرافیایی اتحادیه اروپا به منظور پایان بخشیدن رسمی به تقسیم اروپا و تعمیم تجربه همگرایی اقتصادی و همکاری‌های سیاسی اروپای غربی به سراسر قاره کهن مهمترین گامی بود که اروپاییان به منظور تبدیل اتحادیه به مرکز جاذبه و خانه قدرت این حوزه درنظام بین‌الملل برداشتند. اروپاییان همچنین در صدد برآمدند تا با تهیه مقدمات سیاست خارجی مشترک و ورود به عرصه‌های ژئوپولتیک زمینه تبدیل اتحادیه به یک ابر دولت را فراهم سازند و صرفاً در عرصه‌های اقتصادی متوقف نشوند. لذا تلاش این اتحادیه در ابتدای دهه 1990 عمدتاً معطوف به وحدت سیاسی و دستیابی به سیاست خارجی مشترک بود.

اگر چه اتحادیه اروپا براساس نتایج نشست‌های ماستریخت، آمستردام و نیس تدابیر مهمی در زمینه سیاست خارجی و امنیتی مشترک در پیش گرفت، اما چالش‌های آغازین سده جدید، حرکت این اتحادیه را در این عرصه‌ها کند و کمرنگ نمود. این چالش‌ها هم ماهیتی درون اتحادیه‌ای و هم برون اتحادیه‌ای داشتند. در این مقاله تلاش شده است تا ضمن بررسی علل محقق نشدن قانون اساسی واحد اروپایی، با توجه به تحولات نوین در درون اروپا و نظام بین‌الملل، وجوه مختلف سند جایگزین آن، معاهده لیسبون را مورد تحلیل قرار داده و در پایان تصویری از آینده احتمالی اتحادیه اروپا، با توجه به وضعیت پیش آمده در پی رأی منفی ایرلندی‌ها به این معاهده، ارائه گردد.

اروپای فدرال یا اروپای بین‌الدولی:

اتحادیه اروپا همواره بین دو گزینه در نوسان بوده است: اروپای فدرال و اروپای بین‌الدولی. حامیان اروپای فدرال بر این باورند که در صورت انتقال حاکمیت، صلاحیت و قدرت از نظام‌ دولت- ملت‌ها به مرکزی به نام بروکسل یا واحدی به نام اتحادیه اروپا، یک اروپای فدرال شکل خواهد گرفت. در مقابل، برخی دیگر به جای همگرایی فراملی از همگرایی بین‌الدولی پیروی می‌کنند. حامیان این رویکرد بسیار بیش از طرفداران اروپای فدرال هستند. در این رابطه می‌توان فرانسه و انگلیس را از حامیان اروپای بین‌الدولی و آلمان را طرفدار اروپای فدرال به شمار آورد. تحولات آغازین سده جدید موجب شد تا ایده اروپای فدرال دست کم در مقطع جاری از دستور کار اروپایی‌ها کنار نهاده شود. روند جهانی شدن، مخالفت اکثریت افکار عمومی اروپایی، تعمیق رقابت‌های اعضای اتحادیه، رویارویی اروپاگرایان وآتلانتیک گرایان، سیاست‌های آمریکا در جهت ایجاد شکاف در میان دول اروپایی با طرح ایده اروپای قدیم در برابر اروپای جدید، پیامدهای اقتصادی واجتماعی فرایند گسترش جغرافیایی، بروز جریان‌های ملی‌گرا و افزایش حوزه مانور احزاب راست افراطی در کشورهای مختلف اروپایی موجب شد تا با تحت الشعاع قرار گرفتن رهیافت فدرالیستی، روند جدیدی ناظر بر ملی شدن مجدد سیاست خارجی در این حوزه تقویت گردد.[1]

بدیهی است طرفداران این دو مدل از دو نظام بین‌الملل متفاوت نیز حمایت می‌کنند. براساس مدل اروپای فدرال، اتحادیه اروپا می‌کوشد تا با اتخاذ سیاست خارجی واحد، الگوی تازه‌ای به جهانیان ارائه دهد، الگویی که اتحادیه اروپا را قدرتی مدنی یا هنجاری معرفی می‌کند. که حامی چند جانبه‌گرایی در نظام بین‌الملل می‌باشد. در نتیجه، اروپای مبتنی بر قدرت مدنی از نظامی بین‌المللی حمایت می‌کند که اولاً چند جانبه‌گرایانه باشد- بدین معنا که این نظام بر حقوق و سازمان‌های بین‌المللی استوار باشد – و ثانیاً تابع دیالوگ، مذاکره و منطق اقناع‌سازی باشد. از سوی دیگر، اروپای بین الدولی برای نقش آفرینی دولت‌های ملی در عرصه‌های حیاتی اولویت قائل می‌شود و مانع تحت الشعاع قرار گرفتن حاکمیت ملی اعضای اتحادیه در مسیر همگرایی فراملی می‌گردد. اعضای آتلانتیک گرای اتحادیه اروپا به ویژه از این رهیافت جانبداری می‌کنند.[2]

با وجود این، اتحادیه در اجلاس سال2007 بروکسل پیش‌نویس پیمانی را به جای قانون اساسی اروپا تصویب نمود. این سند پایه که به پیمان اصلاحی موسوم بود در اجلاس اکتبر سال 2007 لیسبون تحت عنوان پیمان لیسبون مورد تایید مجدد قرار گرفت و مقرر شد پیمان مزبور پیش از انتخابات سال 2009 پارلمان اروپا از سوی پارلمان‌های ملی کشورهای عضو مورد تصویب قرار گیرد.

افول قانون اساسی واحد

طی چند دهه گذشته در روند هم‌گرایی اروپا همواره شاهد انعقاد پیمان‌هایی بوده‌ایم که در مقطع زمانی خاص خود نقشی تعیین‌کننده در شکل و محتوای وحدت اروپایی داشته‌اند. از آغاز شکل‌گیری جامعه اروپایی، پیمان‌های متعددی به امضا رسیدند و این روند در دهه 1990 نیز همراه با شکل‌گیری اتحادیه اروپا با سطحی بالاتر از هم‌گرایی در مقایسه با جامعه اروپایی در قالب پیمان‌های ماستریخت، آمستردام و نیس تداوم یافت. در سال 2004، مقامات اتحادیه اروپا تصمیم گرفتند تا آنچه را که تاکنون در چارچوب اتحادیه مصوب شده بود به صورت یک متن منسجم در قالب یک قانون اساسی در آورند. برای این مهم، هیأتی 105 نفره مرکب از شخصیت‌های مختلف تعیین گردید تا ظرف 20 ماه مجموعه‌ای از مصوبات گذشته و دستورالعمل‌های جدید را در قالب متن واحدی به نام قانون اساسی تدوین نماید.

به طور کلی، موضوع قانون اساسی اتحادیه اروپا از سه زاویه قابل بررسی است:

الف ) فرآیند تهیه و تدوین متن پیش‌نویس قانون اساسی و توقف آن به واسطه رأی منفی اکثریت مردم فرانسه و هلند به این متن؛

ب ) ابعاد و پیامدهای سیاسی قانون اساسی؛

ج ) مواضع کشورهای اروپایی در مورد متن و موضوع قانون اساسی.

شکست قانون اساسی دوران تازه‌ای را در حیات سیاسی اروپا رقم زد و با تحت الشعاع قرار گرفتن انسجام و یکپارچگی اتحادیه که در قانون اساسی هدف‌گذاری شده بود، اروپاییان به سیاست‌های ملی‌گرایانه توجهی دوباره نشان دادند. دراین فضای نو ظهور، بدگمانی افکارعمومی اروپاییان نسبت به کارایی اتحادیه و قدرت نمایی جریان‌های دست راستی نیز آثارمنفی و زیان باری برای آینده فرایند همگرایی فراملی اروپایی به دنبال داشت.

در این دوره، وحدت سیاسی اروپا با چالش‌های متعددی روبرو شد و اروپا بین رهیافت‌های متعدد دچار نوسان شد. همچنین گزینه فدرالی که مهم‌ترین مدل راهنمای همگرایی سیاسی اروپا بود با مخالفت اکثریت اروپاییان روبرو شد. در همان حال رهیافت مبتنی بر ایده اروپای دولت- ملت‌ها که خواهان حفظ هویت ملی کشورهای عضو در سطح اتحادیه اروپا می باشد از فضای مساعدتری برخوردار گردید. از سوی دیگر، در این دوره همه مفاهیمی که به اتحادیه اروپا در نظام بین‌الملل شکل می‌دادند، مورد تردید واقع شدند.

به طور کلی، سه نکته مهم در متن قانون اساسی وجود داشت که برخی از اعضای اتحادیه نسبت به آن مقاومت نشان می‌دادند. نخست آنکه انگلیس مخالف تشکیل سمت جدیدی تحت عنوان وزیر خارجه برای اتحادیه اروپا بود.[3] دوم، مخالفت برخی از کشورهای عضو با حذف نشانه‌های وحدت ملی شامل پرچم و سرود که در متن اصلاحی جدید حذف گردید. سوم، پول واحد اروپایی (یورو) که هم‌اکنون تقریباً نیمی از اعضای اتحادیه به آن پیوسته‌اند، بدون هیچ‌گونه تغییر و تحولی براساس شرایط بازار روند خود را طی خواهد نمود؛ بدین معنا که در معاهده جدید، هیچ‌گونه تصمیم‌گیری جدید و مهمی در خصوص یورو اتخاذ نشده است.

علاوه بر این، نباید از کنار عوامل اقتصادی در عدم تصویب قانون اساسی واحد اروپا گذشت. یکی از ویژگی‌های اقتصادی اتحادیه آن است که اعضای آن از نظام‌های اقتصادی یک دستی برخوردار نیستند. به بیان دیگر، علی‌رغم اینکه همه اعضا دارای اقتصاد بازار آزاد هستند، ولی کشورهای واقع در شمال اروپا و یا فرانسه عمدتاً سوسیال دموکرات می‌باشند و حامی مداخله بیشتر و مؤثرتر دولت در نظام اقتصادی هستند، حال آنکه قانون اساسی واحد، تجلی دهنده نوعی اقتصاد لیبرالی بود. عامل اقتصادی دیگر، نگرانی افکار عمومی اروپا از افزایش بیکاری و تورم در صورت تصویب متن قانون اساسی واحد بود. گفته می‌شد اگر این قانون اساسی تصویب شود، سیل کارگران اروپای شرقی وارد اتحادیه خواهند شد و اقتصاد ملی کشورهای اروپای غربی تضعیف خواهد گردید.

رأی منفی مردم هلند و فرانسه به پیش‌نویس قانون اساسی اروپا در سال 2005 و نهایتاً عدم تصویب این متن، موجب شد تا تلاش فدرالیست‌ها در دستیابی به اروپای فدرال با شکست مواجه شود. در پی این تحولات، اتحادیه اروپا دچار بحران هویت و رهبری گردید. بحران مزبور نمایانگر این نکته بود که نهادهای اروپایی کماکان فاقد مشروعیت سیاسی لازم هستند و مظهر وفاداری تمام عیار ملتهای اروپا به شمار نمی‌آیند. مفهوم شهروندی اروپایی هنوز شکل نگرفته و اروپا درفضای حاکمیت دولت ملی و قواعد و ارزشهای رفتاری ملهم ازآن به سرمی برد. به سخن دیگر، دولت‌های ملی همچنان عالی‌ترین مراکز تصمیم‌گیری کشورهای عضو اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهند و بازیگران محوری درعرصه‌های راهبردی به شمارمی روند.

حاصل سخن آنکه قدر مسلم دست کم تا آینده‌ای قابل پیش‌بینی، بحثی از قانون اساسی واحد اروپایی به میان نخواهد آمد و روندهای مبتنی بر معاهده لیسبون که به امضای سران اروپا در سال 2007 رسید، تداوم خواهند یافت. در دورانی که بحث وحدت اروپایی از طریق پیمان‌های مقطعی مطرح بود، اعضای اتحادیه اروپا در هر مرحله میزانی از منافع و حاکمیت ملی خود را به سمت منافع و حاکمیت اروپایی هدایت می‌نمودند. اگر چه متن پیشنهادی قانون اساسی واحد اروپا پس از تدوین نهایی به تصویب 18 کشور رسید، اما رأی منفی به این قانون در دو کشور فرانسه و هلند، شوک بزرگی بر ادامه همگرایی اروپایی وارد نمود. از آنجا که فرانسه خود موتور وحدت در اتحادیه اروپا به شمار می‌آید، این مخالفت بسیار معنی‌دار بود. در واکنش به این پیامد، طی اولین نشست سران اتحادیه اروپا پس از رفراندوم فرانسه، تصمیم گرفته شد تا فرصتی دو ساله برای بررسی مجدد به دول اروپایی عضو داده شود و اقدامی فوری در ارتباط با پیش‌نویس قانون اساسی صورت نگیرد. این فرصت دو ساله با ریاست آلمان بر اتحادیه اروپا پایان گرفت. در حقیقت، آلمان از ابتدای ریاست دوره‌ای خود بر اتحادیه اروپا، اصلاح و تجدیدنظر پیش‌نویس قانون اساسی با هدف دستیابی به یک معاهده جدید را آغاز نمود.[4]

معاهده لیسبون در مسیر سنگلاخ

تدوین و تصویب یک سند واحد که مشتمل بر حد اعلای هم‌گرایی اروپایی باشد و بتواند جایگزین کلیه معاهدات اروپایی شود، به یکی از مهمترین رسالت‌های نخبگان و سران دولت‌های اروپایی تبدیل شده است. تلاش نافرجام دول اروپایی در کسب موافقت شهروندان خود نسبت به پیش‌نویس قانون اساسی واحد، آنها را به ناچار مجبور به تنظیم سند ملایم‌تر و بالنسبه هماهنگ‌تر با نظرات اعضای کوچک‌تر اتحادیه موسوم به معاهده لیسبون نمود. با این حال، پس از آنکه 3 سال از عمر شکست Plan A (قانون اساسی واحد) می‌گذرد چنین به نظر می‌رسد که ممکن است آهنگ شکست Plan B (معاهده لیسبون) نیز به تدریج نواخته شود، آهنگی که ضرب اول آن را شهروندان ایرلند با رأی منفی‌خود به معاهده لیسبون در 12 ژوئن 2008 وارد نمودند. با توجه به اینکه فرجام معاهده لیسبون تأثیرات عمده‌ای بر سیاست‌های داخلی و جایگاه بین‌المللی اتحادیه اروپایی دارد، واکاوی اجزاء و عناصر اصلی این معاهده و نیز تحلیل وضعیت پیش آمده در پی رأی منفی ایرلندی‌ها به سند یاد شده ضرورت و اهمیتی دو چندان می‌یابد.

معاهده لیسبون

با آغاز ریاست دوره‌ای آلمان بر اتحادیه اروپا، شورای اروپا مقرر کرد تا یک کنفرانس بین‌الدولی با هدف تنظیم سند اصلاحی جدیدی تا پایان سال 2007 با هدف لحاظ نمودن نگرانی‌های افکار عمومی و مورد توجه قرار دادن موارد مخالفت برخی از کشورهای عضو تشکیل گردد. در حقیقت، آلمان در دوره ریاست خود بر اتحادیه موفق شد تا طی نشست سران رم – که به مناسبت پنجاهمین سالگرد پیمان رم بر پا شده بود – خطوط کلی معاهده جدید را که از آن به عنوان «نقشه راه» نام برده می‌شود، به تصویب رسانده و براساس آن، موافقت اعضاء را با معاهده جدید در تاریخ 20 و 21 ژوئیه در بروکسل به دست آورد. معاهده جدید بسیار مختصر و حاوی خطوط کلی اصلاحات بود.
بدین منظور مقرر شد تا پایان سال 2007 متن نهایی تنظیم و پس از انتخابات پارلمانی اتحادیه اروپا در سال 2009، جهت تصویب در اختیار نمایندگان این پارلمان قرار گیرد. این اصلاحات قرار است از سال 2017 به مورد اجرا گذاشته شود. براساس قوانین و معاهدات جاری، تعداد نمایندگان پارلمان اروپا و سهمیه هر یک از کشورهای عضو در آن مشخص است، لیکن چون قانون اساسی به تصویب نهایی نرسیده وضعیت و شرایط بعدی حاکم بر این پارلمان نامعین است.

معاهده اصلاحی جدید که پس از نهایی شدن و امضای آن توسط سران اروپا، به عنوان معاهده لیسبون نامگذاری شد، بخش عمده‌ای از مفاد و مفاهیم معاهده قانون اساسی گذشته را حفظ کرده است، اما با تغییرات نسبتاً ظاهری انجام شده واژه قانون اساسی در آن حذف شد، چون در نظر بود که تصویب معاهده جدید نیازمند برگزاری همه‌پرسی نباشد و بتوان در پارلمان‌های اعضای اتحادیه اروپا این معاهده را به تصویب رساند. در این دور از مذاکرات و تصمیم‌گیری نیز اصلاح در ساز و کارهای اتحادیه اروپا به دو دلیل عمده ضروری تشخیص داده شد. اول اینکه ساز و کارهای گذشته که برگرفته از تعاملات تعداد کمتری از کشورهای همگون بود، در اتحادیه 27 عضوی با شرایط سیاسی و اقتصادی اعضای جدید دیگر کارآیی لازم را ندارد. دوم اینکه تحولات نظام بین‌الملل به گونه‌ای در حال شکل‌گیری است که اتحادیه اروپا فقط با انسجام بیشتر قادر به ایفای نقش بیشتر خواهد بود. لذا معاهده لیسبون به این موارد توجه بیشتری نموده و برای تصمیم‌گیری کارآمد و تأثیرگذار بر تحولات اتحادیه اروپا حاوی سازوکار‌های نوین و پویاتری می‌باشد:[5]

- در مورد برخی زمینه‌های جدید سیاست‌گذاری، با اکثریت کیفی تصمیم‌گیری خواهد شد. زمینه‌های مورد نظر عبارتنداز: حمل و نقل، انرژی، فضا، علوم، ورزش، بودجه و برخی جنبه‌های جنایات فرامرزی و واکنش‌ پلیس نسبت به آن. اگر دولت‌ها بخواهند در برخی زمینه‌های بسیار حساس از منافع خاص خود دفاع نمایند، می‌بایست از سیستم مشهور به «ترمز اضطراری» استفاده کنند. در فرآیند تصمیم‌گیری در مورد اینکه آیا موضوعی نیازمند رأی اکثریت کیفی است، هر یک از کشورهای عضو دارای حق وتو هستند.

- نظام رأی گیری «اکثریت مضاعف» نیز جایگزین نظام رأی‌گیری برآمده از معاهده «نیس» خواهد شد. مطابق این نظام، تصمیمی در شورای اروپا تصویب خواهد شد که 55 درصد اعضا که نمایندگی دست کم 65 درصد کل جمعیت اتحادیه اروپا را در اختیار داشته باشند، آن را مورد حمایت قرار دهند.

- اتحادیه اروپا به «شخصیت حقوقی واحدی» دست خواهد یافت و می‌تواند معاهدات بین‌المللی را امضا کرده و در سازمان‌های بین‌المللی نظیر بانک جهانی عملکرد بهتری داشته باشد. در وضعیت جدید، اتحادیه اروپا نمی‌تواند ورای صلاحیت‌های اعطا شده به آن از طرف کشورهای عضو به قانون‌گذاری یا اقدام بپردازد.

- سیستم ریاست دوره‌ای 6 ماهه اتحادیه اروپا نیز جای خود را به ریاست دوره‌ای 18 ماهه مرکب از سه عضو خواهد داد. همچنین پستی جدید تحت عنوان «رئیس شورا» ایجاد خواهد شد که برای مدت دو سال و نیم انتخاب می‌گردد و دوره فعالیتش یک بار قابل تمدید است.[6]

با ادغام مسئولیت‌های کمیسر روابط خارجی و مسئول سیاست خارجی، نهاد جدیدی تحت عنوان «سرویس فعالیت‌های خارجی اروپایی»* عهده‌دار مدیریت روابط خارجی اتحادیه خواهد شد. البته این نهاد نه سیاستگذار بلکه مجری سیاست‌های اعلامی شورای اروپا یعنی نهاد بین‌الدول‌گرا خواهد بود.

در نتیجه اصلاحات در معاهده جدید می‌توان به سه نکته زیر توجه نمود:

الف ) تصمیم‌گیری در عرصه‌هایی همچون: سیاست خارجی و دفاعی، مالیات، سیاست فرهنگی وامنیت اجتماعی همچنان براساس رأی گیری به روش اجماع خواهد بود، هر چند که در پنجاه حوزه اجتماعی دیگر نظیر: همکاری‌های قضایی و پلیسی، آموزش و سیاست‌های اقتصادی، تصمیم‌گیری‌ها به روش اکثریت کیفی صورت خواهد پذیرفت.

ب ) اتحادیه اروپا در عرصه نظام بین‌الملل همچنان براساس سیاست خارجی و امنیتی مشترک و نه واحد عمل خواهد نمود. این بدین معناست که اولاً سیاست خارجی و امنیتی اروپایی تابع اولویت‌های ملی اعضای اتحادیه باقی خواهد ماند و ثانیاً پست جدیدی به نام وزیر خارجه اتحادیه اروپا وجود نخواهد داشت. در عوض، سرویس فعالیت‌های خارجی اروپایی که مسئول آن معاون رئیس کمیسیون خواهد بود کنترل بیشتری بر بودجه‌های ویژه کمک‌های بین‌المللی و نیز شبکه دیپلمات‌ها و پرسنل ویژه روابط خارجی اتحادیه اروپا اعمال خواهد کرد.

ج ) در نتیجه اعمال تغییرات پیشنهادی، پارلمان‌های ملی و پارلمان اروپا نیز شاهد افزایش برخی اختیارات خود خواهند بود. پارلمان اروپا انتخاب رئیس کمیسیون اروپا را بر عهده خواهد داشت. کمیسیون اروپا نهادی است که اجرای سیاست‌های اتحادیه اروپا را مدیریت می‌کند.[7]

این تحول اهمیتی نمادین برای احیای اتحادیه اروپا دارد. این اتحادیه توانست با خروج از بحران موجود گامی به پیش رود و به بن بست سیاسی و نهادی همگرایی اروپایی پایان بخشد. مهمترین پیامد این تحول از منظر سیاسی، استراتژیک و بین‌المللی، استمرار نقش و کارویژه دولت ملی و عدم شکل‌گیری ابر دولت اروپایی و کاهش احتمال تبدیل اروپا به بازیگر ژئوپولتیک واحد در نظام بین‌الملل در کوتاه‌مدت خواهد بود. بنابراین، درحال حاضر روایت پان اروپایی و فدرالی از همگرایی و یکپارچگی اروپا دست کم در مقطع جاری در حاشیه قرار گرفته است.

به رغم آن که اتحادیه درسال‌های اخیر در عرصه اقتصادی به طور فزاینده ای به بازیگر مهم جهانی تبدیل شده است، اما در زمینه سیاسی از وحدت کمتری برخوردار شده است و در حوزه موضوعات حساس امنیتی و دفاعی نیز از سیاست‌های ملی پیروی می‌‌کند.[8] تصویر اروپا به عنوان وزنه ژئوپولیتیک همچنان در‌هاله‌ای از ابهام باقی مانده و این حوزه درپیگیری ایده نظام چند قطبی بین‌المللی نیز با موانع جدی مواجه شده است. به نظر می رسد چشم‌انداز اروپای دهه آینده بی شباهت به وضعیت جاری یعنی آمیزه‌ای از حاکمیت‌های ملی و فراملی نخواهد بود

در پی تغییر محیط ژئوپولیتیک، جابجایی قدرت‌ها و افزایش واگرایی پاریس و برلین در دوره ما بعد جنگ سرد به ویژه پس از اجلاس سال 2000 نیس، محور پاریس و برلین بعنوان نقطه ارجاع سیاست اروپایی در شرایط فعلی اهمیت پیشین خود را ازدست داده و دچار فرسایش شده است. این محور با توجه به جایگاه فعلی دو کشور در معادلات اروپایی نامتوازن و ناکارآمد بوده و با واقعیات اروپا چندان سازگار نمی‌باشد. گرچه همکاری‌های متعارف آلمان و فرانسه استمرار دارد، اما دوطرف دیگر درقبال موضوعات مهم اروپایی مانند گذشته نظرات یکسانی ندارند. وانگهی با ضعف اقتصادی دوطرف در سالهای گذشته و تخطی آنها از مقررات پیمان ثبات اروپایی، سایر اعضای اتحادیه اروپا نیز نسبت به کارآمدی این محور دچار تردید شده‌اند. به هر روی، محورآلمان و فرانسه همچنان درآینده اروپا حائز اهمیت می‌باشد، اما دیگر رهبری بلامنازع اتحادیه را بر عهده نخواهد داشت.[9]

معاهده لیسبون و شوک ایرلندی

در حالی که 18 کشور عضو اتحادیه اروپا معاهده لیسبون را در پارلمان‌های خود به تصویب رساندند، این معاهده نیز همچون پیش‌‌نویس قانون اساسی واحد روی عدد 18 متوقف شد. نتیجه همه‌پرسی برگزار شده در ایرلند در 12 ژوئن 2008 برای تصویب این معاهده منجر به آن شد که 6/53 درصد ایرلندی‌ها به معاهده رأی منفی، 4/46 درصد رأی مثبت و 7 درصد رأی ممتنع بدهند. در حالی که سران بیشتر کشورهای اروپایی و نیز دیپلمات‌های ارشد اتحادیه اروپا خوش‌بینانه منتظر اجراء شدن معاهده از اول ژانویه 2009 بودند، رأی منفی ایرلندی‌‍‌ها، شوک دوباره‌ای (پس از شوک نخست که در پی بحران قانون اساسی اروپا رخ داد) به آنها وارد کرد. نشست بلافاصله سران اروپا در 19 و 20 ژوئن 2008 تقریباً تمام دستور کار این نشست را تحت‌الشعاع رأی منفی ایرلندی‌ها به معاهده لیسبون قرار داد. در این نشست مقرر شد تا اولاً 8 کشور باقیمانده به تصویب معاهده ادامه دهند و ثانیاً سران اروپا در نشست اکتبر سال جاری، تدبیری جهت برون رفت از این بحران بیاندیشند. در حقیقت، سران اروپا خصوصاً کشورهای آلمان، فرانسه و ایتالیا دو نگرانی بزرگ در این رابطه دارند: یکی اینکه با رأی منفی ایرلندی‌ها چه کنند و دیگر (و مهمتر آنکه) این رأی منفی عزم 8 کشور باقیمانده را برای تصویب معاهده سست نکند.

در ارتباط با فرجام معاهده لیسبون پس از رأی منفی ایرلندی‌ها سه دیدگاه مطرح است. بر اساس دیدگاه نخست، اتحادیه اروپا بهتر است تا معاهده لیسبون را همچون پیش‌نویس قانون اساسی به کنار بگذارد و مبنای حقوقی اتحادیه را همان معاهده نیس مصوب سال 2001 قرار دهد.
واکلاو کلاوس، رئیس جمهور چک، که جزء 8 کشور عضو باقیمانده برای تصویب معاهده است، بلافاصله پس از رأی منفی مردم ایرلند اعلام نمود که «زمان خاکسپاری معاهده لیسبون فرا رسیده است».[10] در انگلیس نیز که هنوز به طور کامل معاهده را تصویب نکرده است، حزب محافظه‌کار مخالف دولت اعلام نموده است که در صورت پیروزی در انتخابات سال 2010، معاهده را به رفراندوم خواهد گذاشت. این حزب و دادگاه قانون اساسی انگلیس از اینکه حزب کارگر به رهبر گوردون براون به شعار انتخاباتی خود مبنی بر به رأی گذاشتن معاهده در قالب همه‌پرسی عمل نکرده است، معترض هستند. اگر چه تحولات موجود در چک و انگلیس مایه نگرانی رهبران اروپا شده است اما دلایلی همچون عدم محبوبیت بالای رئیس جمهور چک و نیز حمایت کامل براون از معاهده لیسبون، نقاط امیدی را برای سران اتحادیه اروپا در زمینه عدم تحقق احتمالی این نگرش روشن نموده است.

نگرش دوم، رویکرد اعلام شده از سوی رهبران اروپایی طی نشست بروکسل در 19 و 20 ژوئن می‌باشد. براساس این نگرش، فرآیند تصویب معاهده در 8 عضو باقیمانده ادامه خواهند یافت لیکن اجرای معاهده تا زمانی که دوباره و در قالب همه‌پرسی، ایرلندی‌ها به معاهده رأی مثبت نداده‌اند، به حالت «تعلیق» درخواهد آمد. این رویکرد با دو مانع بر سر اجراء مواجه است: نخست آنکه، معلوم نیست تمامی 8 عضو باقیمانده به جرگه 18 کشور تصویب کننده بپیوندند و در حقیقت خطر «تسری» بحران به آنها وجود دارد. به عنوان نمونه، چنانچه دادگاه قانون اساسی انگلیس رأی به همه‌پرسی برای تصویب معاهده دهد، آن وقت، انگلیس بعد از ایرلند دومین کشور مخالف معاهده خواهد بود. دوم، برگزاری همه‌پرسی دوباره برای شهروندان ایرلندی از وجاهت حقوقی و قانونی لازم برخوردار نیست. نگرش سوم که به رویکرد «اتحادیه اروپا دو سرعته» موسوم است خواستار آن است که یک هسته مرکزی از پایبندان به معاهدات اروپایی و مدافعان معاهده لیسبون، خود فارغ از اعضای مردد و مخالف به اجرای قوانین و مقررات مندرج در این معاهده بپردازند. جورجیو ناپولیتانو، رئیس جمهور ایتالیا به تازگی این پیشنهاد را دوباره تکرار نموده است. اگر چه معاهده نیس نیز محملی حقوقی برای این پیشنهاد تدارک دیده است اما این شرط را نیز گذاشته است که هیچ یک از اعضای خارج از این هسته مرکزی متعرض شکل‌گیری آن نشوند.

به هر صورت، قطع نظر از اینکه نگرش دوم تا چه اندازه، پتانسیل اجرایی داشته باشد، یا در نشست سران در اکتبر 2008 چه پیشنهادی ارائه گردد و یا اینکه از ابتدای ژولای 2008 و هم‌زمان با آغاز ریاست دوره‌ای فرانسه بر اتحادیه اروپا، این کشور چه اندازه بتواند کار نیمه تمام آلمان را (این کشور نقش تعیین کننده‌ای در بیرون کشیدن معاهد لیسبون از درون پیش‌نویس قانون اساسی واحد داشت) کامل نماید، از هم اکنون تأثیرات رأی منفی ایرلندی‌ها بر سیاست‌های اتحادیه اروپا هویدا شده است. خارج شدن موقت موضوع گسترش اتحادیه اروپا از دستور کار (مشخصاً در مورد کشورهای کرواسی، مقدونیه و ترکیه)، ضعیف شدن ارزش پولی یورو، در معرض خطر قرار گرفتن بازارهای خارجی اروپایی (تاکنون برخی شرکت‌های انرژی همچون شرکت OMV از اتریش و نیز شرکت‌های زیمنس، آدیداس نسبت به تأثیر منفی بحران کنونی بر موقعیت اروپا در رقابت با شرکت‌های آمریکایی و آسیایی ابراز نگرانی نموده‌اند) و بالاخره کم‌رنگ شدن موقعیت بین‌المللی اتحادیه اروپا چندین نمونه مهم از تبعات بحران معاهده لیسبون می‌باشد که در صورت تداوم این بحران بر عمق و دامنه آنها افزوده خواهد شد. [11]

آینده اتحادیه اروپا

پیمان لیسبون عمدتاً حاصل مصالحه و اجماع طیف‌های مختلف و ائتلاف‌های مقطعی می‌باشد و همچنان که در رأی منفی ایرلندی‌ها به این معاهده نشان داده شد، احتمال شکنندگی این معاهده نیز وجود دارد. لذا با توجه به عدم روشن شدن وضعیت 8 کشور باقیمانده برای تصویب معاهده لیسبون نمی‌توان نسبت به آینده این پیمان با قاطعیت اظهارنظر نمود، هر چند که نشست سران اروپا در اکتبر 2008 آن هم در شرایطی که فرانسه ریاست دوره‌ای اتحادیه اروپا را بر عهده دارد، ممکن است در این رابطه تعیین کننده باشد.

از سوی دیگر، تحولات نظام بین‌الملل و شرایط داخلی اتحادیه اروپا به ویژه در چند سال اخیر فرایند گسترش جغرافیایی اتحادیه را نیز تاحدودی تحت‌الشعاع قرار داده است و اروپاییان برای ممانعت از بروز بحران‌های دیگر، سیاست‌های پراگماتیستی را به وجه غالب نظام مدیریتی این اتحادیه تبدیل خواهند نمود. همچنین رقابت بر سر رهبری بین سه کشور مهم اروپایی یعنی آلمان، فرانسه و انگلیس برای برقراری موازنه قوا و افزایش وزن و نقش خود در باز توزیع قدرت در اتحادیه تداوم خواهد داشت.

براساس آنچه که در ارتباط با بحران قانون اساسی و تحولات پس از آن در مورد اتحادیه اروپا ذکر شد، پیرامون نقش و جایگاه احتمالی این اتحادیه در نظام بین‌الملل دو دیدگاه مطرح می‌باشد. دیدگاه نخست بر این باور است با توجه به عدم تصویب قانون اساسی و تنظیم شدن سندی که همچنان موضوعات مهمی همچون سیاست خارجی و دفاعی اروپایی، مالیات و امنیت اجتماعی را در رده اولویت‌های ملی اعضای اتحادیه اروپا قرار می‌دهد، همگرایی سیاسی فراملی در دهه آتی از محدوده کنونی فراتر نخواهد رفت. براین اساس، از آنجا که اتحادیه اروپا در حال حاضر فاقد یک رویکرد ژئوپولیتیک در سیاست خارجی و امنیتی مشترک خود می‌باشد، لذا این اتحادیه تا آینده ای پیش بینی پذیر همچنان در حوزه‌های سیاسی و امنیتی پرنوسان و وابسته عمل خواهد نمود.

این نگرش معتقد است که مشکلات درونی اجتماعی و اقتصادی اتحادیه اروپا بر سیاست‌های آتی آن اثر خواهد نهاد. گذشته از ملاحظات پیشین، کهنسالی و کاهش جمعیت اروپا موجب خواهد شد تا این قاره تا 2025، تنها از 6 درصد جمعیت جهان برخوردار شود. این روند منفی جمعیتی موجب خواهد شد تا اتحادیه اروپا ناگزیر از پذیرش میلیون‌ها مهاجر جدید و نیز سنت چند فرهنگی گردد. این تحول در انسجام داخلی اتحادیه و به تبع آن در روابط خارجی آن تأثیرگذار خواهد بود.

دیدگاه مقابل بر این باور است که عدم تصویب قانون اساسی واحد به معنای توقف روند همگرایی در اتحادیه اروپا نیست. علت بروز بحران قانون اساسی نیز آن است که روند وحدت هنوز به آن مرحله از فهم عمومی مردم اروپا نرسیده است که همه امور اجتماعی تحت‌الشعاع حکومت فدرالی در برخورداری از قانون اساسی واحد، پرچم واحد، پول واحد، سرود واحد، و دیگر نشانه‌های وحدت ملی قرار گیرد. از منظر این رویکرد، روند همگرایی اروپایی دچار ایستایی نشده و حرکتی رو به جلو دارد اگر چه در آینده قابل پیش‌بینی ممکن است اروپای واحد قابل تصور نباشد ولی قدر مسلم منافع ملی کشورهای عضو اتحادیه اروپا به تدریج کم‌رنگ‌تر می‌شود و انسجام و قدرت اتحادیه افزایش می‌یابد.

اگر چه در بعد همگرایی اقتصادی، اتحادیه اروپا با پیشرفت‌های بیشتری مواجه خواهد بود لیکن همگرایی سیاسی نیز ولو با سرعتی کمتر به مسیر خود ادامه خواهد داد. در این رابطه باید اضافه کرد که اتحادیه اروپا هیچ گاه مدعی دستیابی به یک سیاست خارجی واحد نبوده و تنها از یک سیاست خارجی مشترک حمایت نموده است. همچنین اتحادیه در رابطه با سیاست دفاعی و امنیتی مشترک نیز به پیشرفت‌هایی نایل آمده است که نباید آن را از نظر دور داشت. تشکیل نیروی واکنش سریع و انجام عملیات‌های مختلف صلح‌بانی در نقاطی همچون سومالی، کنگو و بوسنی نمونه‌هایی هستند که می‌توانند به تدریج زمینه‌ساز شکل‌گیری هویت نظامی این اتحادیه در یک افق زمانی دراز مدت گردد.[12]