بررسی راهبرد انرژی اروپا در مقابل تحریم ایران

سکینه ببری گنبد
20 آذر 1391

چکیده

طرح اتحادیه اروپا در ابتدای سال 2012 برای تحریم بانک مرکزی و نفت جمهوری اسلامی ایران، هم‌زمان با  بحران اقتصادی کشورهای اروپایی، روند مذاکرات 1+5 با ایران و نگرانی روبه رشد از تهدیدهای امنیت انرژی، سئوالات زیادی را پیش روی کارآمدی یاناکارآمدی این تحریم‌ها می‌گشاید. در این نوشتار سعی می‌شود به راهبرد انرژی اروپا و تحریم‌های اخیر این کشورها علیه ایران و چالش‌های پیش روی اروپایی‌ها پرداخته شود.

مقدمه

تحریم‌ها پیشینه تاریخی طولانی دارد، اما پس از جنگ جهانی دوم کاربرد بیشتری یافت. بسیاری بر این باورند که بین جنگ و تحریم رابطه‌ای معکوس وجود دارد، یعنی به همان میزان که بر شدت تحریم افزوده شود، از امکان جنگ جلوگیری می‌شود. به عبارت دیگر، تحریم جایگزین جنگ است. اما عاملی که این معادله را تغییر می‌دهد، زمان است. هرچه تحریم طولانی‌تر شود و اهداف تحریم کنندگان تامین نشود، امکان ورود به جنگ بیشتر می‌شود. چشم‌انداز تحولات یک ماه اخیر از مذاکرا ت ایران با 1+5 تا اجلاس جی 8، تحریم‌های جدید کنگره آمریکا علیه ایران، رأی دیوان عدالت اروپایی مبنی بر ابطال تصمیمات شورای اتحادیه اروپا راجع به شرکت کالای نفت و نزدیکی به موعد اجرای تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه صنعت نفت ایران، ضرورت اشاره به این موضوع را نمایان می‌سازد. اتحادیه اروپا با در پیش گرفتن سیاست دو خطی تشدید فشار و گفت‌وگو به دنبال آن است تا با اعمال تحریم‌های همه جانبه ایران را پای میز مذاکره بنشاند؛ تحریم‌هایی که این بار صنعت نفت ایران را به شدت در تیررس خود قرار داده است. نتایج حاصل از مذاکرات اخیر استانبول و بغداد و روند تدریجی درک متقابل نقاط اختلاف یکدیگر، شاید نشانی از موثر بودن سیاست گفت‌وگو با ایران باشد. در این نوشتار سعی می‌شود با توجه به تحریم نفت ایران، به راهبرد انرژی اتحادیه اروپا و نگرش آنها به امنیت انرژی و چالش‌های اتحادیه در این مسیر اشاره شود. هدف آن است که مبتنی بر رویکرد وابستگی متقابل میان تولید کنندگان و مصرف کنندگان انرژی، این روندها بررسی شود.

تحریم‌های اروپا

ردپای ورود اتحادیه اروپا به تحریم کشورها را بیش از همه می‌توان در دهه 90 یافت، هنگامی که تحریم‌های بین‌المللی علیه عراق صورت گرفت و عواقب فاجعه بار حقوق بشری (کشته شدن 500000 کودک) به همراه داشت و از این رو اتحادیه اروپا تغییر نگرشی در اتخاذ سیاست تحریم‌های هدفمند به جای تحریم‌های همه جانبه را در دستور کار خود قرار داد. اما از سال 2010، بار دیگر رفتار اتحادیه اروپا با ایران مبتنی بر رویکرد سنتی خود یعنی تحریم‌های همه جانبه شکل گرفت.ایران شاید اولین کشوری باشد که اتحادیه اروپا به بهانه نگرانی از تولید و کاربرد سلاح‌های کشتار جمعی، اقدام به تحریم آن می‌کند. پیشتر تحریم‌های اروپا به دلایلی نظیر مبارزه با دولت‌های حامی تروریسم و یا دولت‌های ناقض حقوق بشر صورت می‌گرفت. سیاست اروپا در مواجهه با ایران، از رویکرد دوخطی «تشدید فشار و ادامه گفت‌وگو» پیروی می‌کند. تصمیم شورای اروپا مبنی بر مصوبه (35/2012/CFSP) که در تاریخ 23 ژانویه 2012 به تصویب رسید، متمم تصمیم پیشین این شورا درباره تدابیر محدود کننده یا همان تحریم‌ها علیه ایران به شمار می‌رود که در قالب سیاست دفاعی و امنیتی مشترک علیه ایران اعمال شد. سیاست دفاعی و امنیتی مشترک حاصل معاهده ماستریخت است که در اوایل دهه 1990 طراحی شد و سیاست‌های تحریمی اتحادیه در این قالب دنبال می‌شود. اتحادیه اروپا در این نشست خود، تحریم‌های جدیدی را علیه ایران تصویب کرد که تحریم بانک مرکزی ایران به اتهام «مشارکت در فعالیت‌ها برای دور زدن تحریم‌ها» و بانک تجارت «به اتهام تسهیل تلاش‌های هسته‌ای ایران» و «کمک به بانک‌ها و موسسات ایرانی برای دورزدن تحریم‌های بین‌المللی» را شامل می‌شود. ۱۲۰ شرکت که در لیست تحریم‌های غرب قرار دارند، از شرکت‌های وابسته به کشتیرانی هستند که اکثر آن‌ها نیز به نقل و انتقال نفت اختصاص داشته‌اند.

اتحادیه اروپا با ادعای «ارتباط احتمالی میان درآمدهای ناشی از بخش انرژی ایران و تامین مالی فعالیت‌های هسته‌ای در ایران» و این که «تجهیزات پردازش شیمیایی و مواد مورد نیاز برای صنعت پتروشیمی، اشتراکات زیادی با تجهیزات و موادی دارد که برای فعالیت‌های حساس چرخه سوخت هسته‌ای» استفاده می‌شود، برای اولین‌بار به تحریم بخش نفتی ایران پرداخت. بنابراین تصمیم، «خرید، واردات یا انتقال نفت خام و محصولات نفتی و نیز محصولات پتروشیمی از ایران باید ممنوع شود». صنعت پتروشیمی ایران نیز تحت تحریم 27 کشور عضو اتحادیه اروپا قرار گرفت و به این ترتیب «فروش، تامین یا انتقال تجهیزات یا فن‌آوری کلیدی برای صنعت پتروشیمی به ایران یا به شرکت‌های ایرانی یا تحت مالکیت ایران که در این صنعت در خارج از ایران فعالند، توسط اتباع دولت‌های عضو اتحادیه یا از طریق قلمرو دولت‌های عضو، یا با استفاده از کشتی‌ها یا هواپیماهایی که تحت حوزه قضایی دولت‌های عضو قرار دارند، باید ممنوع شود؛ چه منشاء آن در قلمرو خود آن‌ها باشد یا نباشد. این اتحادیه باید تدابیر لازم را برای تشخیص کالاهای مرتبط که تحت این مصوبه قرار می‌گیرد، اتخاذ کند». «ممنوعیت تجارت الماس، طلا و سایر فلزات گران بها توسط ایران با کشورهای اتحادیه نیز در دستور کار است». در این دور از تحریم‌ها علاوه بر تحریم همه جانبه نسبت به بخش‌های مالی و انرژی، بانک‌های ایرانی نیز به لیست سیاه اضافه شدند. این تغییر موضع اروپا نسبت به ایران به چند عامل برمی‌گردد: فشارهای آمریکا، ترس از جنگ میان ایران و اسرائیل و نگرانی از بی‌ثباتی منطقه خاورمیانه در اثر رقابت‌های هسته‌ای.

راهبرد انرژی اروپا

«انرژی، خون حیات بخش در جامعه ماست»، این جمله آغازگر متن استراتژی انرژی 2020 کمیسیون اروپاست. امروزه نفت، گاز طبیعی و زغال سنگ، 80 درصد از انرژی مصرفی اتحادیه اروپا را تشکیل می‌دهند و در مجموع کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیمی از انرژی مورد نیاز خود را وارد می‌کنند.

رویکرد اتحادیه اروپا در امنیت انرژی، سه سیاست مجزا ولی مرتبط با هم را پیگیری می‌کند:

1. مکانیسم‌های داخلی برای اطمینان به تداوم عرضه با ثبات انرژی؛

2. اقدامات خارجی مورد نیاز جهت تلفیق انرژی با سیاست خارجی اتحادیه اروپا و سیاست‌های امنیتی آن؛

3. اقدامات داخلی و خارجی، مخصوصاً برای محافظت از زیرساخت‌های حیاتی.

در استراتژی اروپا برای اطمینان به امنیت انرژی در آینده کشورهای عضو موافقت شد به منابع انرژی تنوع ببخشند، برای مدیریت شرایط بحرانی رویکرد مشترکی داشته باشند، بازارهای انرژی منطقه‌ای برای گاز و برق در اتحادیه اروپا را توسعه بخشند و به افزایش سهم انرژی‌های تجدیدپذیر تا سقف 15 درصد تا سال 2015، توجه نمایند. در بحث امنیت انرژی اروپا، شمال آفریقا نقش کلیدی دارد. تولید دریای شمال رو به افول است و روسیه هم در جریان بحران سه سال قبل، نشان داد که شریک مطمئنی نیست. به این خاطر نگاه‌ها به سمت الجزایر (منبع اصلی) و نیجریه برای تامین بلندمدت گاز مایع و لوله‌کشی مورد نیاز اروپا دوخته شده است. در این میان، به خاطر تمایل اتحادیه اروپا برای کاهش تولید گازهای گلخانه‌ای، پروژه بزرگی مطرح شده است که یک شرکت آلمانی به نام دیزرتک، بنیانگذار آن است. این شرکت به دنبال آن است که با استفاده از نیروگاه‌های خورشیدی در قلب بیابان‌های مرکزی کشورهای شمال آفریقا انرژی مورد نیاز اروپا را تامین نماید. این پروژه در صورت عملی شدن، امیدهای زیادی را در دو سو ایجاد می‌کند؛ از یک طرف منبع اقتصادی عظیم و بلندمدت و بدون عوارض برای آفریقا و برخی کشورهای خاورمیانه (مثل اردن، سوریه و فلسطین) خواهد بود و می‌تواند کل وضعیت اقتصادی این کشورها را دگرگون کند و از طرف دیگر، یک منبع پاک، مطمئن و در بلندمدت ارزان برای اروپا است. کشورهای حوزه بالتیک برای تامین نیازهای انرژی خود، به شدت به روسیه وابسته‌اند. تقویت بازار داخلی انرژی و برق اتحادیه اروپا گام مهمی برای کاهش آسیب‌پذیری اعضا است. 30 درصد واردات گاز طبیعی اتحادیه اروپا از روسیه و سپس از الجزایر و نروژ تامین می‌شود. پیش‌بینی می‌شود تا سال 2030، میزان واردات گاز اروپا به اندکی بیش از 80 درصد برسد که 85 درصد از این میزان از روسیه تامین می‌شود.

وابستگی کشورهای اروپایی به خطوط لوله روسیه باعث نگرانی مداوم آنهاست. بحران‌های روسیه با اوکراین و بلاروس، نشان دهنده تمایل مسکو برای استفاده از انرژی به عنوان اسلحه سیاسی است. پروژه ناباکو به رهبری شرکت او. ام. وی اتریش، به دنبال دستیابی به گاز ایران، ترکمنستان، آذربایجان و عراق برای کاهش وابستگی اروپا به واردات این ماده از روسیه است. هزینه ساخت خط لوله ناباکو که بیش از 12 میلیارد دلار برآورد شده است، بسیار بالاست و کنسرسیوم ساخت این خط لوله تلاش خواهد کرد تا گاز کافی برای پر کردن آن پیدا کند.

در کنسرسیوم ناباکو، شرکت‌های او. ام. وی اتریش، ام. او. ال مجارستان، بلغارگاز بلغارستان، ترانسگاز رومانی، بوتاش ترکیه و شرکت آر. دبلیو. یی آلمان، هر یک با 16.67 درصد سهم مشارکت دارند. سهامداران خط لوله گازی ناباکو در حال مذاکره درباره دو مسیر هستند که عباتند از: طرح اولیه خط لوله‌ای به طول 3 هزار و 900 کیلومتر که از مسیر ترکیه به سمت اتریش امتداد دارد و هزینه آن 8 میلیارد یورو (10 میلیارد دلار) برآورد شده است و خط لوله گازی موسوم به ناباکو غربی که از مرز ترکیه - بلغارستان آغاز و به سمت اروپا امتداد خواهد داشت. رویکرد اروپا به امنیت انرژی و تاکید بر امنیت عرضه، رقابتی بودن و تغییرات آب و هوایی، بسیار حائز اهمیت است اما با توجه به وقایع اخیر در توانمندی اروپا برای موفقیت در این موارد، تردیدهای زیادی وجود دارد.

چالش‌های اروپا

بسیاری از تحلیل‌گران معتقدند اگر ایران از بازار جهانی نفت خارج شود، قیمت نفت افزایش می‌یابد. هرچند عربستان سعودی اعلام کرده است که نفت تحریم شده ایران را جبران می‌کند، اما همچنان این نگرانی‌ها بر جای خود باقی است. نفت عربستان ممکن است سرعت افزایش قیمت‌ها را کاهش دهد، اما اگر بازده آن کم‌تر از میزانی باشد که جایگزین می‌کند، این روند افزایش قیمت‌ها متوقف نخواهد شد. در این صورت آمریکایی‌ها اعلام کرده‌اند بخشی از ذخایر استراتژیک نفت خود را برای حمایت از تحریم‌های شدیدتر علیه ایران، به فروش خواهند رساند تا به تعدیل قیمت‌ها کمک کند. اما درباره توانمندی اروپا در این زمینه تردیدهای زیادی وجود دارد. بسته شدن پالایشگاه‌های اروپا و افزایش تولید لیبی که طی انقلاب تعطیل شده بود، تنها امیدهای اروپایی‌ها برای جبران نفت ایران به شمار می‌آیند. حتی اگر نفت لیبی بتواند به حد تولید پیش از آغاز بحران خود برسد، بسیار پرهزینه است. نفت خام این کشور سبک و شیرین است، در حالی که نفت صادراتی ایران به اروپا سنگین بوده و نیازی به صرف هزینه مضاعف برای ایجاد تغییرات در پالایشگاه‌های اروپایی ندارد.

تجارت نفت ایران با اروپا، شش ماه اول سال 2011

با توجه به ناامنی‌های منطقه خاورمیانه و رقابت‌های منطقه‌ای میان ایران و عربستان و با توجه به حجم تجارت نفت ایران با این کشورهای اروپایی، تخمین دقیق کارآیی جایگزین‌ها بسیار دشوار است. بر اثر تحریم‌های اخیر، فشارهای مضاعفی بر برخی کشورهای اروپایی از جمله یونان، اسپانیا و ایتالیا خواهد آمد. باوجود اینکه رم در سال 2011، واردات خود را از ایران نسبتاً کم کرد، اما صنایع مهم ایتالیایی مانندDanieli, Ansaldo ,Fiat , FATA، هنوز در ایران حضور دارند. غول بزرگ انرژی ایتالیا یعنی شرکت انی (ENI)، بیش از 3 میلیارد دلار در ایران سرمایه‌گذاری کرده است و هنوز تا نیمه سال 2014، باید به تعهدات خود در ایران ادامه دهد. حتی اروپایی‌ها نیز با درک مشکلات حادی که قطع ارتباطات این شرکت با ایران خواهد داشت، آن را در تحریم‌های اخیر خود استثنا کرده‌اند.

علاوه بر این، بدون حضور ایران در خط لوله ناباکو، امکان تامین درازمدت انرژی ازکشورهای حوزه خزر وجود ندارد. از طرفی دیگر، روسیه همواره با متنوع‌سازی مبادی عرضه انرژی برای کشورهای اروپایی مخالف بوده است.

تحریم نفت اروپا فرصت مضاعفی برای کشورهای آسیایی فراهم می‌کند. در حال حاضر 3/2 نفت ایران به آسیا (5/1 درصد به چین، 10 تا 15 درصد به هند و کره جنوبی) صادر می‌شود.واکنش این کشورها به تحریم‌های اروپا چندان مشخص نیست. معافیت چند ماهه اخیر برخی از این کشورها از تحریم‌های ایران توسط ایالات متحده نشانگر وابستگی متقابل در عرصه انرژی است. بسته به اینکه این تحریم‌ها به چه میزان افزایش یابد، این کشورها منافع اقتصادی خود را پیگیری کرده یا از اروپا و غرب پیروی می‌کنند. یعنی این منافع آنهاست که تعیین کننده است. اگر این کشورها بخواهند تحریم‌ها را دور بزنند، به ویژه در حوزه تحریم مالی بانک مرکزی ایران، به راحتی خواهند توانست با پول رایج خود، حتی بیش از دلار بهای نفت ایران را بپردازند.

نتیجه‌گیری

تنها دو روز مانده به مذاکرات بغداد، مجلس سنای ایالات متحده بسته تازه‌ای از تحریم‌های اقتصادی را علیه جمهوری اسلامی تصویب کرد. براساس این بسته تحریمی، کمپانی‌های خارجی از معامله با شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفت‌کش ایران منع شده‌اند. هدف از تصویب این تحریم‌های تازه را «رفع گیرهای قانونی بالقوه‌ای» عنوان کرده است که هنوز به ایران این امکان را می‌دهد تا بخشی از نفت خود را در بازارهای جهانی به فروش برساند. از طرفی دیگر، در آستانه مذاکرات مسکو وزارت خارجه آمریکا در تازه‌ترین تصمیم‌گیری‌های خود اعلام کرد که هفت کشور هند، مالزی، آفریقای جنوبی، کره جنوبی، سریلانکا، ترکیه و تایوان از تحریم‌های آمریکا علیه ایران معاف شده‌اند. شرکت بریتیش پترولیوم از ابتدای تصویب تحریم‌های اتحادیه علیه ایران، با همکاری مقام‌های دولتی انگلستان، سعی کرد آمریکا را متقاعد کند تا این شرکت از تحریم‌های اعمال شده آمریکا علیه صنایع نفت و گاز ایران معاف شود. این شرکت در حال حاضر پروژه 20 میلیارد دلاری توسعة میدان گازی شاه دنیز را در دریای خزر و در مرزهای آبی جمهوری آذربایجان اجرا می‌کند که هدف اصلی از اجرای آن کاهش وابستگی اروپا به منابع نفت و گاز روسیه است و شرکت ملی نفت ایران نیز بیش از ده درصد سهام آن را در اختیار دارد. دولت انگلستان در مواردی با تسامح اجازه داده برخی از شرکت‌های بیمه بتوانند کشتی‌های جهموری اسلامی را و یا کشتی‌هایی که از مقصد ایران به مقاصد مورد نظر نفت حمل می‌کنند، تحریم بیمه‌ای را نادیده بگیرند. این شیوه افتان و خیزان در اعمال تحریم، به خوبی نشان می‌دهد اروپایی‌ها از عواقب تحریم‌ها آگاه هستند. گاندر اوتينگر (Gunther Oettinger)، کمیسر انرژي اتحادیه اروپا در نشست اخیر سران اوپک، سیاست اعلامی اروپا را  جدیت در اجرای تحریم‌ها علیه ایران معرفی کرد و حل و فصل مسالمت‌آمیز پرونده هسته‌ای ایران را راهگشای لغو تحریم‌ها دانست.

بنابرگزارش 11 می 2012 آژانس بین‌المللی انرژی، تولید نفت ایران در آوریل گذشته 3 میلیون و 300 هزار بشکه در روز بود که نسبت به مدت مشابه در سال 2011، 200 هزار بشکه کاهش داشته است.در این میان شکی نیست که ایران به عنوان تولید کننده نیز با فشارهایی مواجه است که پرداختن به چالش‌های جمهوری اسلامی ایران در بستر اجرایی شدن تحریم‌های اروپا، می‌تواند در چهارچوب گزارش دیگری بررسی شود.

ثبات سیاسی کشورهای تولید کننده و انتقال دهنده نقشی کلیدی در امنیت انرژی اروپا دارد. بنابراین ضروری است سیاست اتحادیه اروپا بیش از آنکه بر رویکرد تشدید فشارها باشد، بر نتایج متقابل حاصل از گفت‌وگوها تاکید کند. با توجه به مشکلات اقتصادی اروپا که منجر به تحولات سیاسی جدی در کشوری مانند فرانسه و یا پیش از آن در ایتالیا شد و با توجه به بحران منطقه یورو می‌توان گفت که امروز وضعیت اقتصادی اروپا چندان مناسب نیست. گسترش بیکاری به ویژه در بین جوانان اروپا مشکلات جدی سیاسی، اجتماعی و اقتصادی را در پی داشته و خواهد داشت. از همین رو آغاز تحریم‌های مصوب اروپا علیه ایران در چنین شرایطی، با تردیدهای زیادی مواجه است. علاوه بر این، تحریم نفت ایران در دراز مدت مانع از سرمایه‌گذاری در بخش نفت ایران می‌شود و تاثیرات منفی در آینده بازارهای بین‌المللی نفت خواهد داشت.

نتایج اجلاس اخیر اوپک، چناچه در شش ماهه باقیمانده تا اجلاس بعدی توسط اعضا جامه عمل بپوشد و سقف تولید توافقی حفظ شود، نقش‌آفرینی عربستان سعودی در بدیل سازی عرضه کمی محوتر شده و زمان عملیاتی‌سازی واقعی تحریم‌ها در تمامی سطوح مطرح شده دورتر خواهد شد. به نظر می‌رسد نتیجه نهایی دور مذاکرات اخیر ایران و قدرت‌های بزرگ در پرونده هسته‌ای و نتیجه برد-برد برای طرفین، بهترین حالتی خواهد بود که جمهوری اسلامی ایران را از درگیری بازاریابی‌های جدید و کشف مسیرهای پرداختی جایگزین و اروپا را از بحران عرضه در شرایط کسادی اقتصادی، رها خواهد کرد.