معاهده لیسبون و پیامدهای آن برای اتحادیه اروپا

مقدمه

به دنبال رأی منفی مردم فرانسه و هلند به پیش‌نویس قانون اساسی اروپا در بهار 2005، و شکست پروژه تدوین قانون اساسی برای اتحادیه اروپا، که جایگزین کلیه معاهدات پیشین شود، در دوره ریاست آلمان بر اتحادیه اروپا در نیمه نخست 2007، کار تدوین معاهده اصلاحی یا معاهده کوچک آغاز شد و سرانجام در دسامبر 2007، هنگام ریاست پرتغال بر این اتحادیه به امضای رهبران کشورهای عضو رسید. قرار است این معاهده پس از تصویب در پارلمان کشورهای عضو، از اول ژانویه 2009، جنبه اجرایی به خود بگیرد. از این معاهده به عنوان گامی دیگر در مسیر هم‏گرایی و کارآیی بیشتر و نیز دموکراتیک‌تر کردن ساختار این اتحادیه یاد می‌شود.

نوشتار حاضر بر آن است تا ضمن بررسی اصلاحات نهادی مندرج در این معاهده، پیامدهای آن را برای آینده اتحادیه اروپا مورد بحث قرار دهد.

ویژگی‌های معاهده لیسبون

رهبران اتحادیه اروپا به دنبال شکست پروژه قانون اساسی به دنبال راه‌حلی جایگزین بودند و به همین منظور درصدد برآمدند تا با کم‏رنگ کردن موادی از قانون اساسی پیشنهادی قبلی که به ویژه دربرگیرنده واگذاری بخش‌هایی بیشتر از حاکمیت دولت‌ها و نیز عناصر هویت‌بخش به اتحادیه بود، قابلیت پذیرش آن را افزایش دهند و از سوی دیگر با تصویب آن ازطریق پارلمان‌ها بر مانع احتمال رأی منفی مردم در جریان همه‌پرسی‌ها فائق آیند. این امر به ویژه از آن جهت حائز اهمیت است که حتی اگر یک کشور از تصویب معاهده خودداری کند، معاهده به اجرا درنخواهد آمد. تاکنون نیز اکثر کشورها اعلام کرده‌اند که معاهده لیسبون را در پارلمان‌های خود به رأی خواهند گذاشت. تا اول ژانویه 2009، باید مراحل تصویب قانونی معاهده در کشورهای عضو طی شده باشد. تا این تاریخ تنها مجارستان معاهده لیسبون را از تصویب پارلمان خود گذرانده است و انتظار می‌رود اسلوونی، رئیس‌ کنونی اتحادیه اروپا، و لهستان کشورهای بعدی باشند که به این کار مبادرت خواهند ورزید.

معاهده لیسبون دارای یک مقدمه، 7 فصل و 500 ماده می‌باشد و 11 پروتکل و 50 اعلامیه ضمائم آن را تشکیل می‌دهند. طبق نظر تحلیل‌گران، معاهده لیسبون در مقایسه با پیش‌نویس قانون اساسی از پیچیدگی‌های فنی بسیار بیشتری برخوردار است و از آنجا که می‌تواند مورد تفسیرهای گوناگون واقع شود، اجماع در مورد آن آسان‌تر به دست می‌آيد. در همین رابطه، والری ژیسکاردستن، رئیس کنوانسیون تدوین قانون اساسی اتحادیه اروپا، اظهار داشته است که: «تدوین پیش‌نویس قانون اساسی کار سیاست‏مداران بود، در حالی که زبان پیچیده معاهده لیسبون کار کارشناسان و حقوقدانان می‌باشد.»

از سوی دیگر، برای القای این امر که معاهده لیسبون درخصوص کم‏رنگ کردن حاکمیت دولت‌های عضو و واگذاری آن گامی برنداشته است، عنوان «وزیر امور خارجه» از پست جدید مسئول سیاست خارجی که دارای اختیارات وسیع‌تری است برداشته شده و عنوان «نماینده عالی» جایگزین آن شده است. همچنین از اشاره به نهادهای هویت‌بخش مانند پرچم، سرود و شعار در معاهده پرهیز به عمل آمده است، هرچند که اینها در عمل همچنان وجود دارند.

کارآیی بیشتر

درخصوص کارآمدتر ساختن روند امور اتحادیه اروپا، به موجب معاهده لیسبون یک رشته اصلاحات نهادی درنظر گرفته شده است که مهم‌ترین آنها عبارت از این است که یک سیاست‏مدار به عنوان رئیس شورای اروپا به مدت دو سال و نیم انتخاب شود. در حال حاضر، کشورهای عضو به نوبت ریاست شش ماهه شورای اروپا را برعهده می‌گیرند. از سوی دیگر، در حوزه سیاست خارجی اتحادیه اروپا، پست جدید نماینده عالی سیاست خارجی و امنیتی به وجود خواهد آمد که در ضمن معاون کمیسیون نیز خواهد بود و انتخاب‏اش باید به تأیید پارلمان اروپا برسد. در حال حاضر، خاویر سولانا تنها به نمایندگی از شورا، مسئولیت سیاست خارجی و امنیتی را برعهده دارد و خانم والدنر، ریاست کمیسیون روابط خارجی را در اختیار دارد. پست جدید، این دو مسئولیت را در هم ادغام می‌کند. نکته دیگر‌ آنکه قرار است کمیسیون اروپا کوچک‌تر شود و از سال 2014، به جای آنکه هر 27 کشور یک نماینده در ‌آن داشته باشند، تنها 18 کمیسیونر از کشورهای عضو به صورت چرخشی در آن فعالیت داشته باشند. از سوی دیگر، تعداد کرسی‌های پارلمان اروپا نیز کاهش خواهد یافت و از 785 کرسی کنونی به 751 کرسی خواهد رسید.

در حوزه کارآمدتر ساختن فرآیند تصمیم‌گیری، در معاهده لیسبون بنابراین گذاشته شده است که سیستم رأی‌گیری بیشتر منعکس‌کننده تعداد جمعیت کشورهای عضو باشد. از این‌رو، قرار شده است که در شورای وزیران در صورتی که 55% کشورهایی که 65% کل جمعیت اتحادیه را دارا هستند، رأی مثبت بدهند، تصمیم‌ها به اجرا درآید. این شیوه رأی‌گیری به طور موقت از سال 2014، و به طور قطعی از سال 2017، اعمال خواهد شد.

به موجب معاهده لیسبون، در 50 حوزه رأی اکثریت جایگزین اتفاق آرا خواهد شد. این حوزه‌ها شامل مهاجرت، جرم و جنایت و نیز همکاری‌های قضایی و پلیسی خواهد بود.

علاوه بر موارد فوق، دیوان دادگستری اروپا نیز از اختیارات نظارتی بیشتری برخوردار خواهد شد. در مجموع، می‌توان اینگونه استنباط کرد که با انجام این اصلاحات نهادهای اتحادیه اروپا از قدرت بیشتری در مقایسه با دولت‌های عضو برخوردار خواهند شد.

جبران کسری دموکراتیک

از جمله مسائلی که سبب شکست پروژه قانون اساسی اروپا شد، احساس بیگانگی شهروندان اروپایی نسبت به اتحادیه اروپا و نیز این توقع بود که اتحادیه اروپا باید از شهروندان خود در برابر عوارض منفی جهانی شدن محافظت کند. درواقع، آنچه خواهد توانست به تعمیق بیشتر همگرایی اروپایی کمک کند، چیزی جز مشارکت بیشتر مردم در روند امور اتحادیه نیست. تاکنون در ساختار اتحادیه اروپا، وضعیت بدین‌گونه بوده است که کمیسیون پیشنهاد می‌کند و شورا تصویب‌ می‌کند. پارلمان توصیه می‌کند و دیوان دادگستری تفسیر می‌کند. طبیعی است که این وضعیت با اصل دموکراتیک تفکیک قوا همخوانی ندارد. در سطح ملی، دولت‌ها در حکم قوه مجریه می‌باشند، اما در سطح اروپا، دولت‌ها در شورای وزیران از حق قانون‏گذاری برخوردار می‌باشند.

در راستای دموکراتیک‌سازی بیشتر، معاهده لیسبون تلاش کرده است تا پارلمان اروپا را به یک قوه قانون‏گذاری واقعی تبدیل سازد. از این‌رو، پارلمان در 95 درصد موارد از حق تصمیم‌گیری کامل یا مشترک برخوردار خواهد شد؛ گرچه امور داخلی، مالیات‌ها و سیاست‌های اجتماعی، خارجی و امنیتی همچنان از حوزه اختیارات قانون‏گذاری پارلمان خارج خواهند بود.

اختیارات پارلمان برای کنترل قوه مجریه نیز اندکی افزایش خواهد یافت. در‌ آینده، پارلمان از اختیار تأیید انتصاب کمیسیونرها، رئیس و معاونان کمیسیون و نیز رئیس شورا برخوردار خواهد بود.

از سوی دیگر، شهروندان اروپایی نیز می‌توانند در صورت جمع‌آوری حداقل یک میلیون امضا از کمیسیون درخواست وضع قانون خاصی را نمایند. همچنین پارلمان کشورها مجاز خواهند بود در صورتی که یکی از قوانین اتحادیه را غیرضروری تشخیص دادند به آن اعتراض کنند. اگر نیمی از 27 پارلمان ملی چنین اعتراضی داشته باشند، آن‏گاه اکثریت دولت‌ها (یا اکثریت اعضای پارلمان اروپا) می‌توانند درخواست کنند که ترتیبات اتخاذ شده ملغی اعلام شوند.

سیاست خارجی و امنیتی مشترک

آنچه همگان بر آن معترف می‌باشند این است که نفوذ سیاسی اتحادیه اروپا با قدرت اقتصادی آن همخوانی ندارد. اتحادیه با داشتن یک چهارم ثروت زمین، نفوذ فراوان در عرصه تجارت و بازرگانی، قابلیت‌های تکنولوژیک بالا، جمعیت اندکی کم‏تر از نیم میلیارد نفر، جاذبه‌های فرهنگی، پیوندهای تاریخی با مستعمرات سابق، بودجه دفاعی بالغ بر 240 میلیارد یورو و نیز قدرت بازدارنده اتمی انگلستان و فرانسه، همچنان از ایفای نقش یک قطب سیاسی در نظام بین‌الملل بازمانده است.

اتحادیه به ویژه هنگام بحران بالکان در اوائل دهه 1990، بیش از پیش از ضعف خود در عرصه سیاست‌ بین‌الملل و ناتوانی در مدیریت بحران‌ها و نیز داشتن یک نیروی نظامی کارآمد آگاه شد. از آن زمان به بعد تلاش‌هایی برای جبران این ضعف صورت گرفته است که در قالب فعالیت بیشتر خاویر سولانا، مسئول سیاست خارجی اتحادیه و مشارکت اتحادیه در 16 عملیات غیرنظامی و نظامی در کشورهای خارجی جلوه‌گر شده است.

در همین راستا، تدوین‌کنندگان پیش‌نویس معاهده لیسبون نیز توجه بیشتری به سیاست خارجی و امنیتی مشترک (CFSP)  نشان داده‌اند. ازجمله می‌توان به اعطای اختیارات بیشتر به نماینده عالی که از این پس وظایف کمیسیونر روابط خارجی را نیز برعهده خواهد داشت و به عنوان معاون کمیسیون از یک کرسی نیز در کمیسیون اروپا برخوردار خواهد بود، اشاره کرد. این امر سبب همکاری بیشتر میان شورا و کمیسیون خواهد شد و به اتخاذ یک سیاست واحد خارجی و امنیتی کمک خواهد کرد. نماینده عالی همچنین ریاست «شورای امور خارجی»  و «سرویس فعالیت‌های خارجی»  را برعهده خواهد داشت که به وزارت امور خارجه شبیه و درواقع نهادی مرکزی برای هماهنگ‌سازی امور خارجی خواهد بود و نیز قادر به تقویت و بهبود وضعیت نمایندگی‌های دیپلماتیک در خارج خواهد بود.

از سوی دیگر، در معاهده لیسبون، بندی درخصوص دفاع متقابل آمده است که کلیه دولت‌های عضو را ملزم می‌سازد تا تعهد بسپارند که در صورت مورد حمله قرار گرفتن یکی از دولت‌ها، اعم از اینکه حمله از جانب یک قدرت خارجی صورت گرفته باشد یا یک گروه تروریستی، به حمایت از آن برخیزند. نکته بسیار مهم دیگر این است که براساس معاهده لیسبون، اتحادیه اروپا از شخصیت حقوقی کامل برخوردار خواهد شد و این سبب خواهد گردید که در مذاکره با سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌ها از موضع قوی‌تری برخوردار باشد.

با این حال، سیاست خارجی همچنان در حوزه اختیارات دولت‌های عضو قرار خواهد داشت و مشمول حق وتو خواهد بود. همچنین کنترل سیاست دفاعی نیز در دست دولت‌ها خواهد بود و نماینده عالی نقش هماهنگ‌کننده را خواهد داشت.

با این حال، آنچه در حوزه سیاست خارجی و امنیتی بیش از ترتیبات نهادی اهمیت دارد، اراده سیاسی دولت‌هاست. منافع متفاوت دولت‌های عضو گاه آنها را به تعقیب سیاست‌‌های خاص خود ترغیب می‌کند و نیز اولویت‌ها در پرداختن به مسائل خارجی برای کلیه کشورهای عضو یکسان نیست.

دیدگاه‌های متفاوت

دیدگاه‌های متفاوتی درخصوص معاهده لیسبون در قالب نظرات ابراز شده است که می‏توان آنها را به دیدگاه خوش‌بینانه و بدبینانه نسبت به اتحادیه اروپا بیان نمود. دیدگاه بدبینانه بر این باور است که معاهده لیسبون درواقع همان قانون اساسی پیشین است که با نامی دیگر ارائه شده و تلاش شده است تا مفاد اصلی همان قانون اساسی با حذف نهادها و پنهان‌سازی از طریق به کارگیری زبانی پیچیده و ارجاعات فراوان حفظ شود. از نظر این گروه از تحلیل‌گران، معاهده اصلاحی گامی دیگر در جهت کاستن از صلاحیت دولت‌ها و اعطای اختیارات بیشتر به بروکسل است، به ویژه آنکه اعطای شخصیت حقوقی واحد و ایجاد پست وزیر امور خارجه به صورت دو فاکتور، ویژگی‌های یک دولت فراملی را به اتحادیه اروپا می‌بخشد. از سوی دیگر، دیدگاه خوش‌بینانه به اتحادیه، معاهده اصلاحی را از منظر بنای اروپای واحد به صورت گام به گام نگاه می‌کند و معتقد است این معاهده حاصل نوعی مصالحه میان نیروهای مخالف می‌باشد.

نتیجه‌گیری

آنچه می‌توان درباره وضعیت کنونی اتحادیه اروپا و معاهده لیسبون گفت عبارت از این است که تجربه شکست پروژه قانون اساسی نشان داد که در حوزه نهادسازی تنها پیشرفت تدریجی می‌تواند کارساز باشد و توافقات در اتحادیه تنها از طریق پایین‌ترین مخرج مشترک قابل حصول است. معاهده لیسبون، درواقع، زمینه‌هایی را برای دموکراسی بیشتر در درون اتحادیه و نیز در مواردی کارآمدی بیشتر فراهم می‌سازد. اما درخصوص تحقق اهداف سیاسی و بنای اروپای واحد گامی به عقب محسوب می‌شود. در تحلیل نهایی، معاهده لیسبون بازتاب وضعیت کنونی اتحادیه است، بدین معنا که نه سبب تشکیل یک دولت فدرال می‌شود و نه ترتیباتی مناسب برای کنفدراسیونی از دولت‏هاست بلکه به وجود ‌آورنده ساختاری منحصر به فرد و ناقص است.

با این همه، دست‌اندرکاران سیاست خارجی ایران باید با در نظر گرفتن این تحول مهم در ساختار اتحادیه اروپا به ویژه در دستگاه سیاست خارجی آ‌ن خط مشی‌هایشان را براساس واقعیات موجود شکل دهند. طبیعی است که از سال 2009 به بعد، اتحادیه اروپا درخصوص سیاست‌های خارجی خود با هماهنگی و انسجام بیشتری حرکت خواهد کرد و این نکته‌ای است که نباید از نگاه مسئولان سیاست خارجی کشور دور بماند.