ارزیابی سیاست انرژی دولت بوش

مقدمه

بوش در سخنرانی‌های متعددی در سال 2006 اعلام کرده است که ایالات متحده به نفت معتاد شده و به گونه‌ای خطرناک به عرضه انرژی توسط مناطق بی ثبات وابسته گردیده است. اگرچه در خصوص مخاطرات وابستگی آمریکا به نفت وارداتی اتفاق نظر وجود دارد، اما دموکرات‌ها و جمهوری خواهان درباره شیوه پاسخگویی به این چالش‌ها هم نظر نیستند. به نظر دموکرات‌ها دولت بوش چالش‌های انرژی برای آمریکا را شناسایی کرده است، اما نتوانسته طرح مشخصی برای مواجهه با آنها ارائه کند. مقاله حاضر به بررسی و ارزیابی سیاست انرژی دولت بوش می‌پردازد.

تبیین وضع موجود

اداره اطلاعات انرژی وزارت انرژی ایالات متحده اعلام کرده است که علی رغم پیشرفت‌های حوزه تکنولوژی، مصرف کل انرژی آمریکا از 98 کوادریلیون BTU در سال 2002 به 136 کوادریلیون BTU در سال 2025 افزایش خواهد یافت. به دلیل افزایش ناچیز تولید انرژی داخلی، خالص واردات انرژی آمریکا از یک چهارم به یک سوم انرژی مورد نیاز این کشور خواهد رسید. نفت سهم عمده‌ای در این افزایش واردات انرژی خواهد داشت و اوپک به منشأ اصلی واردات نفت آمریکا تبدیل خواهد شد. انتظار می‌رود تا سال 2025 تولید اوپک دو برابر شود. با فرض رشد تولید ناخالص داخلی سه درصد در دوره مشابه، تقاضای نفت ایالات متحده از 20 به 28 میلیون بشکه در روز ارتقا خواهد یافت. به این ترتیب سهم واردات نفت ایالات متحده از کل نفت مورد نیاز این کشور، از 53% به 70% خواهد رسید که بخش عمده این نفت از خلیج فارس تامین خواهد شد. همچنین با محدودیت‌ها و کمبودهای تصفیه، سهم محصولات تصفیه شده در این واردات نفت افزایش یافته و تا سال 2025 به 20% خواهد رسید. در حوزه گاز نیز اگرچه ایالات متحده بیشتر نیاز خود را از آمریکای شمالی تامین می‌کند، جریان امور به سوی واردات گاز از خارج نیمکره غربی می‌رود. در این شرایط حتی با وجود افزایش بهروری مصرف انرژی، ایالات متحده به شدت به واردات انرژی وابسته خواهد ماند.

سیاست انرژی بوش

جریانات فوق به وضوح نیاز به یک طرح بلند مدت برای امنیت انرژی را نشان می‌دهد. اصول سیاست انرژی آمریکا که با به قدرت رسیدن بوش اعلام شد، عبارتند از:

1- کاهش شکاف میان عرضه و تقاضای انرژی و برقراری توازن میان افزایش تولید انرژی داخلی و استفاده پاک و کارآمد از انرژی

2- گسترش و متنوع سازی منابع عرضه انرژی (هم از نظر جغرافیایی و هم انواع انرژی)

3- تقویت همکاری‌های تکنولوژیک بین المللی و ارتقای همکاری بین المللی با ملل مصرف کننده و تولید کننده

4- استراتژی‌های اضطراری برای پاسخ به اختلالات عرضه انرژی

کاهش شکاف میان عرضه و تقاضا

وجود یک سیاست انرژی جامع برای امنیت اقتصادی و ملی ایالات متحده ضروری است. افزایش تولید داخلی انرژی‌های سنتی (نفت و گاز) یکی از ابعاد مهم رهیافت آمریکا برای کاهش وابستگی به نفت وارداتی است، اما ایالات متحده همچنین ناچار است به مقوله استفاده از سایر انرژی‌ها نیز توجه ویژه داشته باشد. سرمایه گذاری بروی سوخت‌های هیدروژنی یکی از این راه حل‌ها است. در پنج سال آینده ایالات متحده مبلغ 7/1 میلیارد دلار به رفع موانع تکنیکی و اقتصادی استفاده از هیدروژن، باتری‌های سوختی و فن‌آوری‌های نوین خودروسازی اختصاص خواهد داد. اگر این سیاست‌ها موفق شوند تجاری کردن خودروهای با باتری‌های سوختی، تولید هیدروژن و زیرساخت‌های سوخت‌گیری مجدد خودروهای پیشرفته تا سال 2015 تحقق یافته و تا سال 2020 خودروهای هیدروژنی به طور گسترده در نمایشگاه‌ها ظهور خواهند شد. به این ترتیب تا سال 2040، هیدروژن معادل 11 میلیون بشکه نفت در روز را جایگزین خواهد کرد.

همچنین، ایالات متحده منابع زغال سنگ قابل توجهی دارد که به دلیل آثار سوء زیست محیطی نمی‌تواند به صورت گسترده از آنها استفاده کند. پروژه یک میلیارد دلاری FutureGen به دنبال دستیابی به فن‌آوری‌هایی است تا استفاده از زغال سنگ را برای تولید الکتریسته و هیدروژن به همراه کنترل انتشار و آلودگی کربن فراهم کند.

افزایش تنوع عرضه

ایالات متحده برای تامین امنیت انرژی خود باید منابع انرژی را متنوع کند. اهداف آمریکا شامل تنوع در عرضه انرژی از طریق ارتقا سرمایه‌گذاری و عرضه انرژی در نیمکره غربی، روسیه، منطقه خزر و آفریقا و گفتگو با کشورهای کلیدی تولید کننده و مصرف کننده برای پیشگیری از اختلالات عرضه است. ایالات متحده، کانادا و مکزیک برای همگرایی بیشتر در بازار انرژی آمریکای شمالی همکاری می‌کنند تا موانع پیش روی تولید و انتقال بیشتر انرژی را مرتفع سازند. نیمکره غربی در حال حاضر نیمی‌از نفت مورد نیاز آمریکا را تامین می‌کند و ترینیداد و توباگو نیز بزرگرترین تامین کننده LNG ایالات متحده است.

در خارج از نیمکره غربی، ایالات متحده پیوندهای انرژی خود با روسیه را که اکنون دومین تولید کننده و صادرکننده بزرگ نفت جهان است، تقویت می‌کند. از سال 2002 دولت بوش ابتکاراتی را برای ارتقای شرایط سرمایه‌گذاری و بهبود قواعد و مقررات مورد نیاز برای افزایش تولید و توسعه زیرساخت‌ها انرژی در روسیه آغاز کرد. آمریکا همچنین یکی از حامیان قدرتمند توسعه نفت و گاز منطقه خزر است. ایالات متحده اصرار دارد که حکومت‌های این منطقه برای ایجاد فضای قانونی، مالی و مقررات لازم جهت انجام سرمایه‌گذاری‌های گسترده اقدامات سریعی به عمل آورند. تخمین منابع این منطقه، نشان می‌دهد که دریای خزر می‌تواند تا سال 2010 روزانه 5/3 الی 4 میلیون بشکه تولید نفت داشته باشد. تولید انرژی آفریقا نیز نقش مهمی ‌در امنیت انرژی آمریکا بازی می‌کند. آفریقا فراهم‌کننده 10% از نفت وارداتی ایالات متحده است که درآمد ناشی از آن نقش اساسی به عنوان موتور اقتصادی قاره آفریقا دارد.

ایالات متحده همچنین همکاری نزدیکی با سایر کشورهای صنعتی در حوزه امنیت انرژی دارد. برای مثال، در اجلاس وزرای انرژی کشورهای G8 که در سال 2002 در دیترویت برگزار شد، اهمیت حفظ و ارتقا ذخایر اضطراری نفت مد نظر قرار گرفت. در سال 2003 رهبران اَپک طرح پیشنهادی ایالات متحده مبنی بر شناسایی و کاربرد بهترین شیوه‌های تجارت LNG ، ذخایر استراتژیک نفت، تامین مالی انرژی‌های پاک و توسعه چارچوبی برای یک اقتصاد هیدروژن محور را امضا کردند. این سلسله نشست‌ها و همکاری‌ها که در سال‌های اخیر به صورت مستمر ادامه داشته، به تازگی در اجلاس اخیر سران G8 در سن پطرزبورگ و با قرار گرفتن موضوع امنیت انرژی در راس دستور کار این اجلاس به اوج رسیده است.

تقویت همکاری‌های تکنولوژیک بین المللی

ایالات متحده باید با سایر کشورها برای توسعه تکنولوژی‌ها و انرژی‌های نو با هدف ارتقای امنیت انرژی همکاری کند. برای مثال، ایالات متحده تلاش‌هایی را در قالب "مشارکت بین المللی برای اقتصاد هیدروژنی" (IPHE) به منظور ایجاد هماهنگی میان برنامه‌های تحقیقات هیدروژن هدایت کرده است. IPHE به شناسایی موانع تکنولوژیکی، مالی و نهادی استفاده از هیدروژن پرداخته است و استانداردهای بین‌المللی شناخته شده‌ای را برای افزایش سرعت نفوذ در بازار این تکنولوژی‌های نوین تدوین می‌کند. ایالات متحده همچنین در زمینه استفاده از انرژی هسته‌ای به عنوان یک انرژی امن و پاک ابتکاراتی دارد. بخشی از وزارت انرژی ایالات متحده به همراه 10 شریک بین المللی دیگر در حال کار بروی نسل جدیدی از رآکتورها است که ایمن، به صرفه و قادر به تولید محصولات جدید نظیر هیدروژن باشند.

استراتژی‌های اضطراری: پاسخ به اختلالات عرضه

تمامی ‌این اقدامات برای اطمینان از عرضه انرژی قابل اعتماد و اتکا است، اما ایالات متحده همچنین باید به فکر اختلالات عرضه حاد و فوری نیز باشد. در این زمینه اهمیت ذخایر استراتژیک مطرح می‌شود. در نوامبر 2001 بوش اعلام کرد که در حال پر کردن 700 میلیون بشکه ظرفیت این ذخایر هستیم (در حال حاضر ذخیره سازی 640 میلیون بشکه از آن محقق شده است). ایالات متحده باید همچنین نقش خود را در آژانس بین المللی انرژی ارتقا بخشد تا از تعهد و پایبندی تمامی ‌26 عضو آژانس به تامین ذخایر اضطراری نفت و موثر بودن اقدامات جمعی در شرایط اختلال عرضه اطمینان حاصل شود. ذخایر مجموع اعضای آژانس بین المللی انرژی برابر با چهار میلیارد بشکه است که 4/1 میلیارد بشکه آن تحت کنترل مستقیم حکومت‌های عضو آژانس و مابقی در اختیار ذخایر بازار نفت قرار دارد.

چالش‌های امنیت انرژی

سیاست‌های انرژی ایالات متحده در پاسخ گویی به سه چالش اساسی ناتوان بوده است. اول، مخاطرات امنیت سیاسی و اقتصادی ناشی از وابستگی جهان به نفت. دوم، مخاطرات زیست محیطی ناشی از تغییرات آب و هوایی که اساساً به دلیل استفاده از سوخت‌های فسیلی پدید می‌آید. سوم، کمبود دسترسی دنیای فقیر به خدمات مدرن انرژی، فرصت‌های کشاورزی و سایر نیازهای پایه برای پیشرفت اقتصادی. هیچ یک از این سه مشکل، وابستگی به نفت، تغییرات آب و هوایی و فقر، یک شبه حل نخواهند شد. این چالش‌ها زمانی حل خواهند شد که یک ائتلاف سیاسی برای نزدیک کردن منافع در حوزه انرژی پدید آید و مفروضات سنتی بازار انرژی مبنی بر تقابل و بازی با حاصل جمع صفر کنار رود. از زمان تحریم نفتی اعراب علیه آمریکا در سال 1973، هفت رئیس جمهور ایالات متحده همواره یکی از اهداف اصلی خود را کاهش وابستگی به نفت وارداتی اعلام کرده‌اند، ولی کمتر در این حوزه توفیق داشته‌اند. این تصویر هنگامی پیچیده‌تر می‌شود که بدانیم دو سوم ذخایر نفت جهان در خلیج فارس قرار دارد و 25% نفت وارداتی آمریکا از این منطقه بی‌ثبات تامین می‌شود. میزان وابستگی اقتصاد آمریکا به نفت وارداتی به خصوص در بخش حمل و نقل بسیار بالا است (بخش حمل و نقل از نظر انرژی 95% وابستگی به نفت دارد). آزمایشگاه ملی اوک ریج هزینه‌های تحمیلی بر اقتصاد ایالات متحده ناشی از نوسانات و بی ثباتی‌ها بازار نفت در سی سال گذشته را 7000 میلیارد دلار تخمین زده است. طی چهل سال گذشته همواره پیش از وقوع هر رکود اقتصادی در ایالات متحده، یک افزایش قیمت جهانی نفت رخ داده است. کاهش وابستگی به نفت وارداتی از

خلیج فارس به وسیله جایگزین کردن آن با نفت نیمکره غربی کافی نیست، چون بازار جهانی نفت یکپارچه است و نوسانات آن در هر حال بر اقتصاد آمریکا آثار سوء خواهد داشت. به علاوه، ایالات متحده درآمدهای نفتی کشورهای ضد آمریکایی را یک تهدید جدی برای خود قلمداد می‌کند. همچنین بدون دسترسی به منابع انرژی مدرن و قابل اعتماد، توسعه اقتصادی (در جنوب) ممکن نخواهد بود و در عصر جهانی شدن، کارایی اقتصادی جهان و مشکلات جنوب بر اقتصاد آمریکا تاثیرات خود را برجای خواهد گذاشت.

ارزیابی سیاست انرژی بوش

به اعتقاد منتقدین نومحافظه‌کاران، سیاست انرژی دولت بوش، آمریکا را بیش از پیش آسیب‌پذیر می‌کند. این سیاست در کاهش وابستگی ایالات متحده به نفت وارداتی، ممانعت از گسترش تسلیحات کشتار جمعی و فعالیت‌های هسته ای، حفظ و نوسازی زیر ساختار‌های جهانی انرژی، مقابله با تغییرات آب و هوایی و ایجاد و تقویت همکاری بین‌المللی در حوزه امنیت انرژی موفق نبوده است. شاخص‌های این عدم توفیق به شرح ذیل هستند:

1- وابستگی نفتی آمریکا بیشتر شده است. از سال 2001 وابستگی آمریکا به نفت وارداتی حتی در حالی که قیمت نفت دو برابر شده، افزایش پیدا کرده است. علی رغم اینکه بوش در سال 2006 اعلام کرد که ایالات متحده به نفت معتاد شده است، اما اقدام مشخصی برای کاهش این وابستگی انجام نداده است و آمریکا پرداخت هزینه‌های هنگفت برای واردات نفت را ادامه می‌دهد.

2- تهدید فزاینده ناشی از تغییرات آب و هوایی. تغییرات آب و هوایی تهدیدهای فزاینده ای را متوجه ایالات متحده و جهان کرده است، اما دولت بوش تلاش‌های داخلی و بین المللی برای مواجهه با آن را بلوکه کرده است. دانشمندان پیش بینی کرده‌اند که اگر اقدامات لازم برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای انجام نشود، حرارت زمین در صد سال آینده به میزان 4/1 الی 8/5 درجه سانتیگراد افزایش خواهد یافت. چنین افزایش دمایی باعث بالا آمدن سطح آب دریاها شده و سواحل ایالات متحده (محل سکونت 53% از جمعیت این کشور) را تهدید خواهد کرد و افزایش تناوب و قدرت طوفان‌های ویرانگر را در پی خواهد داشت. تغییرات آب و هوایی صرفاً تهدیدی برای آینده نیست بلکه هم اینک نیز آثار تخریبی خود را برجای می‌گذارد. فقیرترین مردم دنیا که کمترین نقش را در تغییرات آب و هوایی داشته‌اند، بیشترین آسیب را خواهند دید زیرا عموماً در نواحی زندگی می‌کنند که آمادگی بیشتری برای بروز بلایای طبیعی دارند. تغییرات آب و هوایی با گسترش قحطی، خشکسالی و کمبود آب باعث مهاجرت‌های توده‌ای و بی ثباتی‌ها ناشی از آن خواهد شد و تلاش‌های جهانی برای کاهش فقر و مبارزه با بیماری‌ها را کم اثر خواهد ساخت. دولت بوش اندازه و اهمیت این تهدید را در سیاست انرژی خود نادیده گرفته است. ایالات متحده بیش از این نمی‌تواند مواجهه با چنین تهدید‌هایی را به تعویق اندازد. دانشمندان هشدار می‌دهند که جهان در حال نزدیک شدن به نقطه ای است که در آن تخریب‌های ناشی از گرم شدن زمین جدی و غیرقابل بازگشت خواهد بود.

3- دولت بوش در جلوگیری از تکثیر ناشی از فناوری‌های انرژی هسته ای موفق نبوده است. انرژی هسته‌ای نقش مهمی ‌در تامین انرژی برای کشورهایی که در صدد کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای هستند دارد. دولت بوش نتوانسته است تهدیدهای تکثیر سلاح‌های هسته‌ای ملازم با برنامه‌های انرژی هسته‌ای را کاهش دهد. دولت بوش در شش سال گذشته با این ناکامی‌ها مواجه بوده است:

الف) جلوگیری از برنامه‌های هسته‌ای ایران و کره شمالی.

ب) ترتیب دادن نوعی بده بستان هسته ای با هند برای محدود کردن برنامه‌های هسته ای این کشور و ترغیب هند برای پیوستن به پیمان ان.پی.تی.

ج) عدم توفیق در اجرای پیشنهاد یازدهم فوریه 2004 بوش مبنی بر توقف و جلوگیری از هرگونه فروش تجهیزات و فن آوری‌های غنی سازی و بازفرآوری به هر دولتی که قبلاً مجتمع‌های غنی سازی و بازفرآوری کامل را نداشته است.

4- عدم توفیق در حفظ و نوسازی زیرساخت‌ها و شبکه‌های توزیع جهانی انرژی. زیرساخت‌ها و کانال‌های انرژی که توسط ایالات متحده و جهان استفاده می‌شوند به نحو خطرناکی آسیب‌پذیر هستند و هیچ استراتژی جامعی برای حفظ و نوسازی آنها ارائه و اجرا نشده است. این زیرساخت‌ها و کانال‌ها در ایالات متحده شامل 160 هزار مایل خطوط انتقال نفت خام، 4000 سکوی دریایی، 10400 نیروگاه و 160 هزار مایل خطوط انتقال نیرو است که تامین امنیت آنها را دشوار می‌سازد. قطعی برق سال 2003 نشان داد که بررسی دقیقی درخصوص آسیب پذیری‌های ایالات متحده در این حوزه به عمل نیامده است.

به طور اخص، حملات تروریستی تهدیدهای مرگ‌آوری برای زیرساخت‌های انرژی آمریکا هستند. در نواری که در دسامبر 2005 توسط القاعده منتشر شد، ایمن الظواهری، فرد شماره دو القاعده اعلام کرد که حمله به زیرساخت‌های انرژی از جمله اهداف کلیدی آنها است. درست دو ماه بعد، مراکز نفتی عربستان سعودی، جایی که دو سوم (8/6 میلیون بشکه در روز) خروجی نفت این کشور در آن فرآوری می‌شود مورد حمله قرار گرفت. به علاوه، کمبود مسیرهای جایگزین صادرات نفت از خاورمیانه باعث می‌شود حمله، احتمالی به تانکرها در تنگه هرمز انتقال روزانه هفده میلیون بشکه نفت را در معرض تهدید جدی قرار دهد. سلسله حملات گروه‌های محلی در نیجریه به شبکه خطوط انتقال نفت و کارکنان شرکت‌های نفتی بین‌المللی که باعث کاهش تولید نفت نیجریه شد، آسیب پذیری زیر ساخت‌های انرژی نه تنها در خاورمیانه بلکه در سراسر جهان را نشان داد.

5- عدم توفیق در ایجاد یک فضای همکارانه در حوزه امنیت انرژی با متحدان سنتی و شرکای بالقوه. رهیافت یکجانبه گرایانه دولت بوش در قبال دسترسی به نفت، جلوگیری از تکثیر سلاح‌های هسته‌ای، حفاظت از زیرساخت‌ها انرژی و تغییرات آب و هوایی باعث ناکامی ‌ایالات متحده در حوزه امنیت انرژی شده است. در شرایط عدم اتخاذ یک رهیافت همکارانه و چندجانبه گرایانه، رقابت انرژی، شرکای بالقوه را از هم دور کرده و تنش‌های سیاسی بین رقبا را تقویت نموده و در نتیجه یک بازار انرژی بی ثبات به وجود آورده است. امری که همکاری در سایر مسائل مورد علاقه را نیز دشوار خواهد کرد. ایالات متحده درصدد است نقش فعال‌تری در حل و فصل اختلافات انرژی داشته و سیاست‌های انرژی متحدان را هماهنگ کند و فرصت‌های همکاری استراتژیک در حوزه انرژی را با کشورهای به سرعت در حال توسعه (چین و هند) فراهم سازد؛ موضوعی که تا کنون در آن توفیق چندانی نداشته است.