امنیت انرژی اتحادیه اروپایی پس از بحران انرژی روسیه – اوکراین

اتحادیة اروپایی مرکب از 25 عضو هم‌اکنون بزرگترین وارد کنندة انرژی در جهان محسوب می‌شود و بر اساس پیش‌بینی‌های به عمل آمده، وابستگی این اتحادیه به واردات نفت خام و گاز طبیعی به طور مداوم رویه افزایش است. افزایش وابستگی اتحادیه اروپایی به سوخت‌های فسیلی در شرایطی است که استفاده از این منبع انرژی در نظام جهانی انرژی دست کم تا سال 2030 رو به رشد می‌باشد و 90 درصد از تقاضای جهانی برای انرژی را تشکیل خواهد داد. تقویت نقش و جایگاه انرژی در اقتصاد اروپا در حالی صورت می‌پذیرد که هنوز اتحادیه اروپایی به رغم تدوین و تصویب اسناد مختلف در زمینة تأمین انرژی‌های فسیلی، فاقد یک سیاست قابل اجراء در این رابطه می‌باشد. بحران انرژی در شب‌های ژانویه 2006 به واسطه قطع موقتی صدور گاز روسیه به اوکراین هشداری برای مقامات بروکسل و دولت‌های اروپایی بود که شاید از مدت‌ها پیش انتظار آن را می‌کشیدند. پرسش مهمی که در اینجا مطرح است عبارت از این می‌باشد که آیا این بحران بر سیاست‌ امنیت انرژی اتحادیة اروپایی تأثیری گذاشته است؟

استدلال اصلی این نوشتار آن است که به رغم تلاش‌هایی که اتحادیة اروپایی پس از بحران انرژی میان روسیه – اوکراین در جهت اتخاذ سیاستی همگن در زمینة انرژی برداشته است، لیکن به دلیل عواملی همچون اهمیت استراتژیک انرژی نفت و گاز، وابستگی فزاینده دول اروپایی به سوخت‌های فسیلی و نیز موقعیت ممتاز روسیه در بازار بین‌المللی انرژی، همچنان این اتحادیه به عنوان بازیگری فراملی، سیاستی واکنشی نسبت به تحولات بین‌المللی در زمینه‌ انرژی داشته و منافع ملی دولت‌های بزرگ عضو بر منافع کلان اتحادیه متشکل از 25 عضو ترجیح دارد.

سیاست انرژی اتحادیة اروپایی

تقریباً از سال 2000 و همزمان با تصویب سند سبز (Green Paper) توسط کمیسیون اروپایی در مورد ابعاد مختلف عرضة انرژی در اروپا، تأمین امنیت انرژی به یکی از سیاست‌های مشترک دول اروپایی در چارچوب اتحادیة اروپایی تبدیل شد. از این زمان، کمیسیون اروپایی با تهیه گزارش‌های پیشرفت سالیانه، اعضا را از روند اجرای این سند آگاه کرد. علاوه بر این، اتحادیه اروپایی در تدوین و تصویب استراتژی امنیتی خود در سال 2003 بخش مهمی از این استراتژی را به مسأله امنیت انرژی اختصاص داده است. با این همه، به نظر می‌رسد که پیش از وقوع بحران انرژی در روابط روسیه – اوکراین رفتار اتحادیه در زمینة انرژی با آنچه در اسناد یاد شده در زمینة امنیت انرژی مورد تأکید قرار گرفته است، مغایرت داشته باشد. دلایلی که در زیر مطرح شده‌اند گویای این تضاد در سیاست‌های اعلامی و اعمالی اتحادیة‌اروپا در زمینه انرژی می‌باشند:

نخست، مقامات بروکسل نفت و گاز را بیشتر کالاهایی اقتصادی و نه استراتژیک می‌پنداشتند. طبق این نگرش، منابع انرژی لزوماً تابعی از سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه نیست و آنچه در این زمینه تعیین کننده است قوانین اقتصاد بازار می‌باشد.

دوم، امنیت عرضة انرژی دیگر مسأله مهمی نیست و می‌توان مسئولیت این عرصه را به شرکت‌های بخش خصوصی واگذار کرد.

سوم، هرگونه اختلال و وقفه در فرآیند عرضة منطقه‌ای یا جهانی انرژی را می‌توان با واردات نفت و گاز از مناطق یا کشورهای جایگزین جبران کرد.

چهارم، نیاز روسیه به درآمد مالی حاصل از صادرات نفت و گاز به بازارهای اروپایی موجب ایجاد وابستگی متقابلی شده است که مانع از ابزاری شدن انرژی و خطوط لوله توسط روسیه و تبدیل آن به اهرم سیاست خارجی این کشور در عصر جهانی شدن گردیده است.

با این حال، به نظر می‌رسد که همزمان با آغاز مذاکرات سران روسیه و اتحادیة اروپایی در مورد انرژی در سال 2003 موسوم به ”دیالوگ انرژی“، اروپایی‌ها مسأله امنیت انرژی را در روابط خود با روسیه به شکل جدی‌تری دنبال کردند. اهمیت این مسئله از آن روست که منابع داخلی تأمین کنندة سوخت فسیلی اروپا هم در بخش نفت وهم گاز رو به کاهش می‌باشد و در آن طرف نیز وابستگی اتحادیه اروپا به مصرف نفت و گاز هماهنگ با افزایش تقاضای جهانی برای دریافت این منابع، آهنگی رو به رشد دارد. هم‌اکنون این اتحادیه بزرگترین مصرف‌کننده و وارد کنندة نفت و گاز طبیعی در سطح بین‌المللی محسوب می‌شود. در این میان، روسیه و اوکراین جایگاه ویژه‌ای در سیاست‌های انرژی اتحادیة اروپایی دارند. زیرا روسیه بزرگترین صادر کننده انرژی خصوصاً در بخش گاز به این اتحادیه به شمار می‌آید و اوکراین نیز مهمترین کشور ترانزیت این انرژی با انتقال بیش از 80 درصد گاز وارداتی بروکسل از مسکو محسوب می‌شود. هم‌اکنون اتحادیة اروپایی 2/15 درصد گاز طبیعی جهان و 3/19 درصد نفت خام جهانی را مصرف می‌نماید. در بخش گاز، اتحادیه 3/8 درصد نیاز مصرفی خود را در داخل تولید نموده و مابقی را از طریق بازارهای بین‌المللی وارد می‌کند. در این میان، روسیه همراه با جمهوری‌های سابق شوروی، 66 درصد نیاز خارجی اتحادیة اروپایی به واردات گاز طبیعی را تأمین می‌کند. در این بخش، روسیه با تأمین روزانه 133 میلیون متر مکعب گاز در بزرگترین صادر کننده انرژی گاز به اروپا می‌باشد. براساس پیش‌بینی‌های صورت پذیرفته با آغاز به کار دو خط لوله اروپای شمالی و بلواستریم 2، صادرات گاز روسیه به اتحادیة اروپایی 50 درصد افزایش خواهد یافت. اما در بخش نفت نیز روسیه و جمهوری‌های CIS با صادرات روزانه 6/214 میلیون تن نفت بزرگترین صادر کننده انرژی نفت به بازارهای اروپایی به شمار می‌روند. خاورمیانه با 1/161 میلیون تن و آفریقای شمالی با 5/122 میلیون تن در روز به ترتیب رتبه‌های دوم و سوم را در این زمینه دارا هستند.

بازتاب بحران انرژی در اوکراین بر سیاست امنیت انرژی اروپا

اقدام دولت روسیه در قطع موقتی صدور گاز به اوکراین و بازارهای اروپا در اوائل ژانویه 2006 به دلیل عدم توجه اوکراین به بالا بردن قیمت گاز وارداتی خود از آن کشور هشدار بزرگ و تکان‌دهنده‌ای برای مقامات بروکسل و دولت‌های اروپایی بود. خصوصاً آنکه 80 درصد گاز وارداتی اتحادیة اروپایی از روسیه از خاک اوکراین می‌گذرد. اهمیت این مسئله سبب شد تا ”امنیت انرژی“ در صدر دستور کار سیاست خارجی وامنیتی اتحادیة اروپایی و نیز نشست اخیر 8 کشور صنعتی در سن پترز بورگ قرار گیرد. تصویب دو سند مهم در زمینه انرژی، از اولین واکنش‌های رسمی اتحادیة اروپایی نسبت به این بحران بود:

1- سند سبز در مورد تأمین انرژی ایمن، رقابتی و پایدار برای اروپا (کمیسیون اروپایی)؛

2- سیاست خارجی در مورد تأمین منافع انرژی اروپا (نمایندة سیاست خارجی وامنیت مشترک اتحادیة اروپا).

سند نخست که به تصویب شورای وزیران انرژی اتحادیه اروپایی نیز رسیده است، ضمن بر شمردن پنج اولویت مهم برای اتحادیه اروپایی در زمینه انرژی، تدوین یک سیاست خارجی منسجم در مورد انرژی و نیز ایجاد همگرایی بیشتر در بازار به منظور ایمن‌سازی عرضة انرژی در دراز مدت و توسعه فناوری در این عرصه را مورد تأکید قرار می‌دهد. این اولویت‌ها عبارتنداز:

1- کاهش مصرف انرژی به میزان 20 درصد تا سال 2020 از طریق افزایش کارآیی؛

2- تأمین 25 درصد از تقاضای اولیه انرژی از طریق منابع تجدیدپذیر تا سال 2020؛

3- پایدارسازی روند رشد در بخش حمل و نقل؛

4- از دور خارج کردن انرژی هسته‌ای پرهزینه و خطرناک

5- هدایت‌ مجدد سرمایه به سمت بهره‌مندی بیشتر از انرژی‌های تجدیدپذیر و صنایع کارآمد.

به رغم آنکه این سند تلاش کرده است تا از میزان وابستگی اتحادیه اروپایی به انرژی‌های فسیلی بکاهد، اما به اعتقاد کارشناسان مسائل انرژی اروپا، سند یاد شده همچنان دارای ایرادات مهمی می‌باشد. از نظر این عده، کمیسیون اروپایی نتوانسته است تا موضوعاتی مانند جلوگیری از اتلاف انرژی و بهره‌گیری کامل از انرژی‌های تجدید شونده را در مرکز استراتژی انرژی اروپا قرار دهد. همچنین علی‌رغم آنکه 70 تا 80 درصد کل واردات نفتی اروپا از طریق بخش حمل و نقل صورت می‌پذیرد. اما این بخش به طور عمده در سند سبز مورد کم‌توجهی واقع شده است. علاوه بر این، سند سبز از نقاط مبهم بسیاری برخوردار می‌باشد و کمتر به طرح و برنامه‌‌های اتحادیه اروپایی در زمینة انرژی آن هم در مناطقی مانند دریای سیاه و دریای خزر پرداخته است.

اقدام دیگر بروکسل در زمینة امنیت عرضة‌انرژی، تصویب سند ”سیاست خارجی در مورد تأمین منافع انرژی اروپا“ می‌باشد که توسط خاویرسولانا، نماینده ارشد سیاست خارجی اتحادیة اروپا تهیه گردیده است. این سند نشان می‌دهد که پس از بحران روسیه – اوکراین، مسأله امنیت انرژی به مسأله اصلی سیاست خارجی اتحادیة اروپا تبدیل شده است. اگر چه سند مزبور کوشیده است تا صدای واحد اروپایی‌ها در زمینة انرژی ‌باشد، با این حال، نکات مهمی در این استراتژی همچنان مغفول مانده است:

1- عدم توجه به اینکه روسیه پیمان منشور انرژی را تصویب نخواهد کرد. این پیمان که در سال 1993 میان روسیه و اتحادیة اروپایی به امضاء رسید به دنبال خصوصی‌سازی در صنعت نفت و گاز روسیه و رقابتی کردن این صنعت براساس قوانین بازار آزاد تدوین شد. علی‌رغم اقدام اولیه در امضای این پیمان، مقامات روسی تاکنون از تصویب آن امتناع ورزیده و خواهان جایگزینی آن با چارچوبی دیگر و یا حداقل اعمال برخی اصلاحات و تعدیلات در خصوص برخی مفاد مهم منطبق با شرایط و نگرانی‌های آن کشور شده‌اند. از این نظر، تأکید مقامات اروپایی بر تصویب پیمان منشور انرژی در شرایطی که مسکو از انجام کامل آن دوری می‌گزیند، اجرای استراتژی یاد شده را با دشواری مواجه ساخته است. به تازگی نیز ولادیمیر پوتین، رئیس جمهور روسیه، در 24 سپتامبر سال جاری، تصویب منشور انرژی از سوی این کشور را تنها منوط به اعمال اصلاحات جدی بر آن دانسته است.

2- به رغم هشدار این سند بر شکل‌گیری انحصار روسیه بر بخش انرژی اوراسیا و تأکید بر مقوله امنیت عرضه، هنوز این اتحادیه سیاست مشخص و قابل اجرایی را در زمینه تنوع بخشی به عرضه‌کنندگان انرژی خود فراهم نکرده است و تنها از وجود برخی پروژه‌های جدید تحت بررسی برای واردات گاز از مناطق آفریقای شمالی، خاورمیانه دریای خزر و نروژ خبر داده است. به عنوان نمونه، طرح انتقال گاز آن سوی دریای خزر (ترکمنستان و قزاقستان) به اروپا تنها در چارچوب یک گزینه عنوان شده است و هنوز در یک مرحلة پیشرفته از برنامه‌ریزی قرار نگرفته است.

به بیان دیگر، اگر چه اتحادیة اروپا پس از وقوع بحران انژری میان روسیه و اوکراین به تکاپو جهت تنوع بخشی به بازارهای عرضه کنندة انرژی خود افتاد و در این راستا پیشنهاد خرید گاز از کشورهای مصر و لیبی را مطرح کرد، اما به نظر می‌رسد به چند دلیل این واکنش‌های مقطعی نتوانسته است بنیان یک استراتژی کلان را تشکیل دهد.

نخست، از نظر مقامات بروکسل، سیاست تنوع بخشی به کشورهای تأمین کننده انرژی‌های فسیلی، ممکن است با واکنش روسیه در این رابطه مواجه شود و این کشور را به تشکیل یک کارتل گاز مرکب از بزرگترین کشورهای تولید کنندة گاز در جهان بیشتر ترغیب کند؛ حرکتی که بروکسل به شدت نسبت به انجام آن بیمناک بوده است و بارها مخالفت خود را با تشکیل چنین ساز و کاری اعلام است. در نمونه‌ای اخیر، پس از آنکه اتحادیه اروپایی برای جلوگیری از وابستگی بیشتر به گاز روسیه، پیشنهاد ساخت خطوط لوله جدید از مصر و لیبی به اروپا برای خرید این منبع هیدروکربنی را مطرح کرد، پوتین در سفری به الجزایر در سال 2006 و دیدار با رئیس جمهور این کشور، از آمادگی روسیه برای تشکیل یک کارتل گازی مشابه اوپک خبر داد.

دوم، روسیه کشوری است که نزدیک به 40 درصد گاز طبیعی و ذخایر نفت جهان را دارا می‌باشد. علاوه بر این، این کشور به لحاظ جغرافیایی در مجاورت اتحادیة اروپایی قرار دارد که این خود بسیاری از هزینه‌های حمل و نقل را کاهش می‌دهد. کاهش وابستگی به گاز و نفت روسیه در شرایطی که تقاضای دولت‌های اروپایی برای این منابع هیدروکربنی رو به افزایش است، چندان امکان‌پذیر و به صرفه نیست. مضافاً آنکه خاورمیانه به دلیل شکنندگی بالای امنیت در آن و طولانی بودن مسیرهای آن، گزینة مناسب‌تری را فراروی اتحادیة اروپا قرار نمی‌دهد.

سوم، سیاست دولت‌های بزرگ اروپایی در زمینه انرژی کمتر تابع روندهای همگرایانه و بیشتر پیرو حرکت‌های فردی و یکجانبه بوده است. در حقیقت، دولت‌هایی همچون آلمان، فرانسه، ایتالیا و اسپانیا می‌کوشند تا با برقراری روابط دو جانبه با روسیه، صادرات انرژی به کشورهای خود را تضمین کنند. در همین رابطه، در حالی که خط لوله گاز شمال اروپا قرار است گاز روسیه را به کشورهای آلمان، فرانسه و بلژیک منتقل نماید، به تازگی توافق مشابه دیگری صورت گرفته است که به موجب آن با احداث خط لوله گاز این بار در جنوب اروپا تحت عنوان بلواستریم 2، کشورهای ایتالیا، یونان و احتمالاً مجارستان و بلغارستان نیز از گاز شرکت گاز پروم روسیه بهره‌مند خواهند شد.

نتیجه‌گیری:

به رغم آنکه اتحادیة اروپایی می‌کوشد تا در خصوص موضوعات مختلف بین‌المللی، سیاست خارجی وامنیتی واحدی را تدوین واجراء نماید، به نظر می‌رسد که مسأله انرژی و چگونگی تأمین آن از جمله موضوعاتی است که دال بر ناکارآمدی اتحادیة اروپایی در نیل به هدف یاد شده می‌باشد. اگر چه این اتحادیه از سال 2000 اسناد مهمی را در زمینة ”تأمین و امنیت انرژی“ به تصویب رسانده است، لیکن رفتار بین‌المللی اتحادیة اروپایی مؤید رهنمودها و سیاست‌های مندرج در اسناد یاد شده نمی‌باشد. بحران انرژی در روابط روسیه - اوکراین، نمونة روشنی از آن مدعاست. از آنجا که اقدام روسیه در قطع موقتی صدور گاز به اوکراین، فرآیند انتقال گاز روسیه به اتحادیه اروپا را نیز به مخاطره انداخت، برخی تحلیل‌گران بین‌المللی از احتمال برخورد قاطع اتحادیة‌اروپا با این اقدام و نیز بازنگری در جهت‌گیری انرژی آن اتحادیه خبر دادند.

با این حال، رفتار اتحادیة اروپا پس از این بحران، حاکی از وابستگی هر چه بیشتر این اتحادیه به منابع انرژی روسیه خصوصاً در بخش گاز می‌باشد. بنابه پیش‌بینی کارشناسان بین‌المللی انرژی، پس از راه‌اندازی خط لوله شمال اروپا نیاز 41 درصدی فعلی آلمان به گاز طبیعی روسیه به 60 تا 70 درصد ارتقاء خواهد یافت، در حقیقت، با آغاز به کار این خط لوله نه تنها روسیه به بزرگترین تأمین کنندة انرژی برای آلمان و آلمان نیز به پایانة اصلی توزیع کنندة انرژی در اروپا مبدل خواهد شد، بلکه ظرفیت استراتژیک کشورهای ترانزیت همچون اوکراین و بلاروس نیز، تضعیف خواهد گردید. بهرة سخن آنکه، وابستگی اتحادیة اروپا به انرژی روسیه در شرایطی که این اتحادیه با کشور یاد شده در خصوص طیف مختلفی از مسائل اروپای شرقی دارای اختلاف‌نظر می‌باشد، یکی از عمده‌ترین چالش‌های فراروی سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیة اروپایی می‌باشد. در حقیقت، اهمیت استراتژیک انرژی برای دول بزرگ اروپایی خصوصاً آلمان، ایتالیا و فرانسه سبب شده است تا سیاست‌های ملی دول یاد شده بر سیاست خارجی شرقی اتحادیة اروپایی مقدم گردد.