همگرایی اروپایی: روندهای نوظهور (شماره 27)

 چکیده

در میان صاحب‌نظران و اندیشمندان مسائل اروپا دو نگرش و دیدگاه متناقض بیش از دیگر دیدگاه‌ها مطرح می‌باشد. هواداران دیدگاه اول، همگرایی اتحادیه اروپا را به عنوان یک پروژه مطرح می‌کنند و معتقدند که همگرایی از ابتدا اهداف مشخص و تعیین شده‌ای را دنبال می‌کرده است. پیروان دیدگاه دوم، همگرایی اتحادیه را به عنوان یک فرایند مطرح می‌کنند که با توجه به شرایط داخلی کشورها و محیط منطقه‌ای و بین‌المللی، راه خود را پیدا خواهد کرد. این دو نگرش به اتحادیه اروپا از حیث پروژه‌ای یا پروسه‌ای بودن آن، می‌تواند اثری تعیین کننده بر انتظارات، برداشت‌ها و یافته‌های نظری آن عده از افراد داشته باشد که همگرایی اروپایی را مورد مطالعه قرار می‌دهند. بدین معنا که وقتی تحلیل‌گرانی به شکل ناخواسته ـ و یا شاید هم خواسته ـ نگرش پروژه‌ای به اتحادیة اروپا دارند، با در نظر گرفتن یک مبدأ و یک مقصد برای این همگرایی، یا خوش‌باورانه به فرجام همگرایی اروپایی در قالب یک اروپای فدرال چشم می‌دوزند و یا بدبینانه با توجه به چالش‌ها و مسائل پیش‌روی اتحادیه، آن را در تحقق اهداف خود شکست‌خورده تلقی می‌کنند. کما اینکه افرادی همچون پل نیومن با اشاره به مقدمه پیمان رم (1957) که از «اروپایی با مردمان به هم پیوسته» به عنوان رسالت همگرایی اروپایی سخن می‌گوید، یکسره به اتحادیه می‌تازد؛ از آن حیث که با وقوع خلاء مشروعیت و کسری دموکراسی در اتحادیه بعد از گذشت بیش از 50 سال از تاریخ همگرایی، اتحادیة اروپا از آرمان‌های اولیه خود فاصله گرفته است.

نگرش فرایندی به همگرایی اروپایی داشتن، می‌تواند رافع بسیاری از ابهامات در مورد همگرایی اروپایی باشد. این نگرش پذیرای نظریه‌پردازی کلان در مورد همگرایی نیست چرا که معتقد است ماهیت اتحادیه بسیار پیچیده و پر ابعادتر از آن است که به آسانی بتوان آن را در چهارچوب‌های نظریه‌های کلان موجود گنجاند. حداکثر آنکه می‌توان به موازات سطوح مختلف همگرایی، نظریات خرد را برای تحلیل به کار بست. بر این اساس، چون همگرایی در اتحادیه اروپا تابع یک دینامیسم واحد نیست، در نتیجه چهارچوب‌های تئوریک نیز قاصر از اعمال احاطه تحلیلی بر این اتحادیه می‌باشند. بدین ترتیب باید گفت که همگرایی اروپایی، فرایندی است چند وجهی و چند سرعته که در آن نهادهای ملی و اروپایی، هر کدام به میزان نسبتاً نامعینی بر فرایندهای تصمیم‌گیری در اتحادیه تأثیر می‌گذارند.

والتر هالشتاین در کتاب «اروپای متحد: چالش‌ها و فرصت‌ها» فرایند همگرایی اروپایی را به راندن یک دوچرخه تشبیه می‌نماید، همچنان که متوقف شدن یک دوچرخه در حال حرکت، سبب سرنگونی آن می‌شود توقف روند همگرایی نیز می‌تواند سرآغاز یک بحران باشد. با توجه به وجود دیدگاه‌های مختلف در خصوص آینده اتحادیه اروپا، پرسش‌هایی همواره مطرح بوده است که آیا روند همگرایی در اروپا با تصویب معاهدة لیسبون از سوی 27 عضو، به پیشروی خود ادامه خواهد داد؟ فرجام اتحادیه اروپا چیست و آیا می‌توان اساساً فرجامی برای آن متصور شد؟ اگر برای این پرسش‌ها، پاسخ‌های متفاوتی ارائه شده است، که این طور هم هست، آن موقع باید پرسید که ریشة این تفاوت در تحلیل‌ها و نگرش‌ها در چیست؟ چرا برخی اتحادیة اروپا را تا منتهای یک نهاد فدرال بالا می‌برند و برخی دیگر جایگاه آن را تا سر حد یک سازمان بین‌الدولی صرف مشابه سایر سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌الدولی تنزل می‌دهند؟ از مشاهدة این نگرش‌ها چنین برمی‌آید که اتحادیة اروپا خود را در میان دو دسته انتظارات حداکثری و نگرش‌های حداقلی گرفتار می‌بیند.

یکی از مهم‌ترین مباحثی که تاکنون در خصوص اتحادیه اروپا مطرح بوده است، چگونگی تبیین روند همگرایی در این اتحادیه می‌باشد. در واقع، آنچه سبب شده است این موضوع اهمیتی دو چندان پیدا کند، ماهیت ویژه اتحادیه اروپا می‌باشد؛ از این حیث که اتحادیه اروپا شباهت بسیار اندکی با دیگر واحدها و مجموعه‌های سیاسی منطقه‌ای دارد. در گذشته، برخی مأموریت و وظایف اتحادیه اروپا را در مقیاس منطقه‌ای با دیگر سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان ملل متحد مقایسه می‌کردند، اما برخلاف سازمان ملل، اتحادیه اروپا دارای نهادها و ارگان‌هایی است که تصمیماتشان بر قوانین داخلی کشورهای عضو ارجحیت داشته و در بسیاری از موارد حاکمیت اعضا را محدود می‌سازد. برخی دیگر آن را با دیگر بلوک‌های تجاری موجود در جهان مانند آسه آن و یا نفتا مقایسه می‌کنند، در حالی که بر همگان آشکار است که اتحادیه اروپا نهادی بسیار فراتر از این تشکل‌هاست. اتحادیه اروپا برخوردار از نهادهای مشترک تصمیم‌گیری و اجرایی (شورای وزیران، کمیسیون و پارلمان)، چهارچوب‌های قانونی (معاهده لیسبون و معاهدات پیش از آن)، شهروندی مشترک و نیز بانک مرکزی و پول واحد می‌باشد. با همه این اوصاف، اتحادیه اروپا نظامی فدرال مانند آمریکا و کانادا نیست، زیرا هنوز در بسیاری از حوزه‌های سیاستگذاری به ویژه در زمینه امور سیاست خارجی و امنیتی، اعضای آن همچنان با جدیت منافع ملی خود را تعقیب می‌کنند. از این‌رو، می‌توان گفت که اتحادیه اروپا در حالی که واجد برخی از جنبه‌های نظام‌های سیاسی موجود است، با هیچ یک از آنها قابل مقایسه نیست.

گروهی از صاحب‌نظران از اتحادیه اروپا به عنوان نظامی چند لایه یاد می‌کنند که مبتنی بر واگذاری میزانی از حاکمیت توسط کشورهاست. بر این اساس، تصمیم‌گیری سیاسی در سطوح مادون ملی، ملی و فوق ملی صورت می‌گیرد، بدین معنا که برخی تصمیم‌گیری‌ها در سطوح محلی و منطقه‌ای، برخی دیگر در سطح ملی و مابقی که از اهمیت عمده‌ای برای اتحادیه برخوردارند و شامل موضوعاتی می‌شوند که همکاری در مورد آنها پایه و اساس اتحادیه را تشکیل می‌دهند، در سطح اتحادیه صورت می‌گیرند.

با وجود این، نکته مهم در اینجاست که هر چند نظام‌های فدرال نیز از ساختاری چند لایه برخوردارند، اما اتحادیه اروپا را هنوز نمی‌توان نمونه‌ای از فدرالیسم به حساب آورد. دلیل عمده این امر آن است که تصمیم‌گیری در سطح اتحادیه یا به عبارتی فوق ملی در دو عرصه موازی با یکدیگر انجام می‌شود. یک دسته از نهادهای اتحادیه اروپا مانند کمیسیون، پارلمان و دیوان دادگستری به راستی از ماهیتی فوق ملی برخوردارند، بدین معنا که تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌هایشان در کل بازتاب منافع اتحادیه اروپا می‌باشد. اما دسته‌ای دیگر نظیر شورای اروپا ماهیتی کاملاً بین‌الدولی دارند و منعکس کننده منافع دولت‌های عضو می‌باشند. در نتیجه فرایند تصمیم‌گیری در اتحادیه اروپا تابع دو مفهوم بین‌الدول‌گرایی و فوق ملی‌گرایی می‌باشد.

با توجه به ناکامی‌ها و شکست‌ها و نیز پیچیدگی‌هایی که اتحادیه اروپا در روند همگرایی خود تجربه کرده است، تبیین این روند به مسئله‌ای بسیار دشوار تبدیل شده است. شاید بتوان موضوع را ابتدا با طرح این پرسش آغاز کرد که چرا کشورها به سازمانی می‌پیوندند که عضویت در آن مستلزم محدود کردن حاکمیت آنهاست و با تعمیق همگرایی بر میزان این محدودیت نیز افزوده می‌شود. توجیهاتی نظیر لزوم بازسازی اقتصادی در دوران پس از جنگ جهانی دوم و رقابت با آمریکا و ژاپن هر چند همکاری نزدیک‌تر میان کشورهای اروپایی را توضیح می‌دهد، اما روشن نمی‌سازد که همگرایی چرا تا این اندازه میان کشورهای اروپایی به پیش رفته است.

در میان نظریه‌هایی که برای تبیین روند همگرایی مطرح شده است، به نظر می‌رسد که نظریه نوکارکردگرایی بیش از دیگر نظریات به فهم این مسئله کمک کرده باشد، هر چند که این نظریه نیز به طور کامل توضیح دهنده نیست. استدلال اصلی این نظریه که اول بار توسط ارنست هاس بیان شد عبارت از آن است که همگرایی فرایندی است که به موجب آن بازیگران سیاسی در محیط‌های ملی متمایز از یکدیگر متقاعد می‌شوند که وفاداری‌ها، انتظارات و فعالیت‌های سیاسی خود را به سمت مرکز یا قطب جدیدی معطوف سازند که نهادهای آن بر دولت‌های ملی صلاحیت دارند. به بیان دیگر، هنگامی که کشورهای عضو جامعه‌ای را تشکیل دادند، نهادهای تازه تأسیس دیدگاه‌ها، طرز تفکر و رفتار سیاستمداران و بوروکرات‌ها را به گونه‌ای تغییر می‌دهند که پیش از الحاق تصور آن نیز ممکن نبود. افزون بر این، اقداماتی که جهت ادغام اقتصادهای ملی در یکدیگر در یک حوزه صورت می‌گیرد، تأثیراتی آبشار گونه در دیگر حوزه‌ها بر جای خواهد گذاشت. به عنوان نمونه، توافق در زمینه تردد آزادانه کالاها و افراد در بازار واحد در دیگر حوزه‌ها مانند حق اقامت و حق کار در هر نقطه‌ای در محدوده اتحادیه اروپا و یا شناسایی متقابل برخورداری از مزایای بازنشستگی و یا اعطای مدارک تحصیلی معادل، پیامدهایی به‌بار آورده است. از سوی دیگر، این اقدامات نیز مستلزم ایجاد تغییرات بیشتر در اموری است که هیچ گونه ربطی به حوزه اولیه‌ای ندارند که قرار بوده موضوع همگرایی قرار گیرد. نظریه‌پردازان نوکارکردگرایی از این پدیده به عنوان «تسری» یاد کرده‌اند و معتقدند هنگامی که تسری به اندازه کافی پیشروی کرد و بازیگران سیاسی به سرمایه‌گذاری سیاسی و اقتصادی کافی دست زدند، دیگر عقب‌نشینی از این عرصه به لحاظ سیاسی غیر ممکن و به لحاظ اقتصادی غیر عملی خواهد بود.

بدین ترتیب، نوکارکردگرایان از عهده توجیه این امر برمی‌آیند که چرا کشورها به تعقیب روند همگرایی حتی فراتر از منافع ملی فوری خود ادامه می‌دهند، در حالی که در نظریه‌های سنتی روابط بین‌الملل چنین استدلال شده بود که کشورها تنها در صورتی به سازمان‌ها و اتحادهای بین‌المللی می‌پیوندند که مزایای چنین اقدامی بر زیان‌هایش بچربد.

همان گونه که گفته شد مفهوم «تسری» در نظریه نوکارکردگرایی اهمیت محوری دارد. در فرایندی چند وجهی مانند همگرایی اروپایی که در مرکز آن یک نظام سیاسی پیچیده قرار دارد، تصمیم‌گیری‌های سیاسی از یک حوزه عملیاتی به حوزه‌ای دیگر سرایت می‌کند. اقدام در یک حوزه اقدام در حوزه‌ای دیگر را می‌طلبد (تسری کارکردی) که گاه نتیجه پیامدهای ناخواسته است. علاوه بر این، تصمیم‌گیری به تدریج به سطح فوق ملی صعود پیدا می‌کند تا ظرفیت تصمیم‌گیری افزایش یابد (تسری سیاسی)، با پیوستن کشورهای جدید به اتحادیه، آنها نیز درگیر فرایندهای تصمیم‌گیری می‌شوند (تسری جغرافیایی) و حتی می‌توان از تسری فرهنگی در این مفهوم سخن به میان آورد که انتظارات و وفاداری‌های نخبگان (ملی) به سمت یک واحد سیاسی بالاتر سوق پیدا می‌کند.

به رغم تلاش‌های نظری صورت پذیرفته جهت ارائه درکی بهتر از منطق همگرایی اروپایی، به جرأت می‌توان گفت که هنوز یک چهارچوب نظری استواری که بتواند کلیت اتحادیة اروپا را مورد واکاوی و تجزیه و تحلیل قرار دهد و پاسخ در خوری به پرسش‌ها و ابهامات موجود در این رابطه ارائه دهد، وجود ندارد. اگر روند همگرایی اروپایی ابتدا با کاشت نهالی به نام جامعة ذغال سنگ و فولاد آغاز گردید، هم اینک به یک درخت تبدیل شده است. در واقع، یکی از ابهامات نظری در فهم همگرایی اروپایی، سطوح ناهمگون این فرایند در ابعاد اقتصادی، فرهنگی و سیاسی آن می‌باشد، این سطوح ناهمگون باعث شده است تا اتحادیه اروپا از یک فرایند چند وجهی، چند کنش‌گری و چند سرعتی برخوردار گردد. در نتیجه، چون دینامیسم واحدی از همگرایی اروپایی وجودندارد، به راحتی نیز نمی‌توان یک چهارچوب نظری کارآمدی را برای ادراک عمیق‌تر اتحادیه طراحی و تدوین نمود.

با وجود این، از آنجا که در تاریخ همگرایی اروپایی موارد زیادی مشاهده شده که حکایت از کند شدن و یا توقف این روند داشته است، صاحب‌نظران درصدد توضیح این مسئله برآمده و آن را در قالب «دام تصمیم‌گیری مشترک» مطرح ساخته‌اند. به باور آنان، اتحادیه اروپا نظامی سیاسی است که در آن اختیارات دولت مرکزی بسیار محدود و نسبتاً اندک است و دولت‌های عضو نه تنها در لایه پایینی همچنان از اختیارات وسیعی برخوردارند، بلکه برای قانونگذاری در سطح اتحادیه نیز جلب رضایت‌شان ضروری است. بنابراین، در نظام چند لایه اتحادیه، برخلاف نظام‌های فدرال به جای تقسیم صلاحیت‌ها با صلاحیت‌های در هم گره خورده روبرو هستیم. در نتیجه، سیاست‌گذاری در اتحادیه مستلزم انجام مصالحه‌ها و بده بستان‌های وسیعی برای راضی کردن کلیه طرف‌های دخیل در فرایند تصمیم‌گیری است. از این‌رو، بازدهی ضعیف در زمینه سیاست‌گذاری، عدم کارآیی و بن‌بست از جمله پیامدهای سیاسی ضروری یک نظام سیاسی می‌باشد که در آن ارگان‌های مختلف تصمیم‌گیری معرف منافع گوناگون هستند.

از سوی دیگر، برخی صاحب‌نظران به نقش رویدادها در روند همگرایی اروپایی اشاره کرده‌اند و آنها را در سرعت بخشیدن و یا کند کردن روند همگرایی دخیل دانسته‌اند. به عنوان نمونه، همچنان که تهدید شوروی کمونیسم پس از جنگ جهانی دوم و حمایت آمریکا از گسترش همکاری‌هامیان دول اروپای غربی، نقشی تعیین کننده در ایجاد همگرایی داشت، فروپاشی شوروی نیز سبب گرایش اتحادیه به سیاست گسترش و توسعه مرزهای جغرافیایی اتحادیه به سمت شرق گردید. در نمونه‌ای دیگر، وقوع حملات 11 سپتامبر 2001، موجب شد تا با بروز نگرانی‌های امنیتی مشترک میان اعضای اتحادیة اروپا، جملگی سیاست‌های ضدتروریستی مشترکی در پیش گیرند. در بخش محرک‌های اقتصادی، آنان به نگرانی جدی دول عضو از رشد قدرت اقتصادی شرکت‌های آمریکایی و ژاپنی و نیز ظهور قدرت‌های جدید اقتصادی موسوم به ببرهای آسیا در جنوب شرق آسیا اشاره می‌کنند.

با این همه، نباید تصورنمود که فشارها و محرک‌های محیطی همواره نقشی تسهیل کننده در پیشبرد همگرایی اروپایی داشته‌اند، بلکه بر عکس گاهی اوقات این عوامل تأثیری باز دارنده در مسیر حرکت اتحادیه داشته‌اند. همچنان که حمله آمریکا به عراق در سال 2003 و فشار واشنگتن به متحدین اروپایی خود برای همراهی با آن کشور موجب شد تا عملاً یک شکاف سیاسی میان اعضای اصلی اتحادیة اروپا و نیز اعضای کوچک‌تر اتحادیه رخ دهد، شکافی که تحلیل‌گران از آن به عنوان نشانه‌ای جدی و آشکار از وجود ضعف‌های بنیادی در سیاست خارجی مشترک اروپایی یاد نمودند. همچنین اوج‌گیری بحران مالی جهانی و سرازیر شدن آن به شکل جدی و فراگیر در بازارها و نهادهای مالی اروپایی خصوصاً در فاصله سال‌های 2009-2008، سبب گرایش کشورهای عضو به ناسیونالیسم اقتصادی و عدم توجه به توصیه‌های بانک مرکزی اروپا گردید.

با این حال، اتحادیة اروپا تاکنون موفق‌ترین الگوی همگرایی منطقه‌ای به شمار می‌آید و رقیب منطقه‌ای دیگری نظیر آن نیز پیدا نشده است، در این میان، دیدگاه‌های بعضاً متعارضی نیز نسبت به سرشت و فرجام همگرایی اروپایی مطرح شده است. بر اساس یک دیدگاه، از ابتدا تعریف روشنی برای «اروپا» ارائه نشده است. به بیان روشن‌تر، معلوم نیست که منظور از اروپا، اروپای جغرافیایی، فرهنگی، تاریخی و یا سیاسی است. اگر اروپای جغرافیایی ملاک است، چرا افق روشنی برای عضویت ترکیه در این اتحادیه به رغم مذاکرات طولانی و تاریخی، متصور نیست و اگر منظور اروپای تاریخی و فرهنگی است، چرا اتحادیه خود را از روسیه، بلاروس و مولداوی در خصوص مباحث همگرایی و عضویت کنار می‌کشد، گویی که اتحادیه هیچ قصدی برای گسترش تا این سطح ندارد. جالب اینکه در تمامی معاهدات اروپایی طی تقریباً 60 سال گذشته نیز تعریف روشنی از مفهوم اروپا ارائه نشده است.

دوم، مقصد و فرجام همگرایی اروپایی نیز ناشناخته است. ناشناخته از آن جهت که به راستی انتظارات و خواسته‌های مشخصی از همگرایی اروپایی وجود ندارد. در پایان این بحث می‌توان گفت که اتحادیة اروپا، اصولاً نه صرفاً محصول آرمان‌ها و ایده‌هاست و نه صرفاً واقعیت‌های محیطی بلکه نتیجه هر دو این عوامل است. زایش اندیشه‌های فدرالی ژان مونه و طرفدارانش در فردای پس از جنگ جهانی دوم، در توسعة تاریخی همگرایی همان قدر اهمیت دارد که محظورات و فشارهای محیطی، فشارهایی که خود محصول واقعیت‌های ژئوپولیتیکی و ملاحظات اقتصادی در آن زمان بود.

مجموعه مقالات حاضر می‌کوشند تا از زوایای مختلف فرایند همگرایی اروپایی را مورد تحلیل و واکاوی قرار دهند. شاید نقطه مشترک عمده این مقالات، ارائه نگرشی آسیب‌شناسانه به این فرایند می‌باشد.

در فصل نخست با عنوان «هویت جمعی و همگرایی اروپایی»، نگارنده بر آن است تا یا بهره‌گیری از نظریات هویتی توضیح دهد که چرا اتحادیه هنوز نتوانسته است به یک نهاد فوق ملی مستقل از اراده سیاسی اعضای خود تبدیل شود. در حقیقت، طبق این دیدگاه، توسعه جغرافیایی، نهادی و کارکردی اتحادیه اروپا منجر به شکل‌گیری یک هویت جمعی برای این اتحادیه نشده است.

فصل دوم، به موضوع نظریه‌پردازی در مورد فرایند همگرایی اروپایی می‌پردازد. با اینکه اکثر این نظریات در مراحل شکل‌گیری خود متأثر از تجربه همگرایی اروپایی و به نوعی نیز خود بازتاب دهنده این فرایند می‌باشند، اما هنوز نتوانسته‌اند آئینة تمام نمایی برای درک و فهم پیچیدگی‌ها و حتی تناقضات همگرایی در اتحادیه اروپا باشند. نویسنده با تکیه بر این موضوع سعی دارد تا وضعیت نظریه‌پردازی را در خصوص فرایند همگرایی اروپایی مورد ارزیابی قرار دهد.

«چرخش‌های ایدئولوژیک در سیاست اروپایی» موضوعی است که در فصل سوم به آن پرداخته می‌شود. نگارنده در این فصل می‌کوشد تا به بحران هویت احزاب سیاسی، ریشه‌ها و عوامل آن و نیز تأثیر این پدیده بر سپهر سیاست در اروپا بپردازد. نگارنده پس از بررسی تحول سیاست اروپایی در دوران جدید، به تحلیل مباحثی همچون چرخش‌های چپ‌گرایانه در دهة پایان سدة بیستم و چرخش‌های راست‌گرایانه در دهة آغازین سدة بیست و یک در قالب نظریه راه سوم می‌پردازد.

در فصل چهارم موضوع «جدایی‌طلبی در اتحادیة اروپا از منظر اقتصاد سیاسی» مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد. در حالی که توجه همگان به موضوع همگرایی اروپایی جلب شده است، به نظر می‌رسد که برخی تمایلات سنتی ناسیونالیسم و جدایی‌طلبی در اروپا هنوز وجود دارد، موضوعی که اگر تقویت شود، می‌تواند مانعی جدی در مسیر توسعه و تعمیق همگرایی به شمار آید.

«معمای مشروعیت در اتحادیة اروپا»، موضوعی است که در فصل پنجم، به آن پرداخته می‌شود. گرچه کسری دموکراسی و خلاء مشروعیت در اتحادیة اروپا، مسئله‌ای است که طی تقریباً یک دهة اخیر مورد تأکید صاحب‌نظران قرار گرفته است، اما تأثیر آن بر کند شدن فرایند همگرایی اروپایی، آشکار می‌باشد. نگارنده در این فصل به بررسی ریشه‌ها و تبعات این مسئله در اتحادیه اروپا می‌پردازد.

فصل ششم و پایانی، اختصاص به موضوعی با عنوان «ضد اروپایی‌ها» دارد. اهتمام نگارنده در این فصل با بررسی کاهش چشمگیر میزان حمایت‌های عمومی خصوصاً در کشورهای انگلیس، فرانسه و آلمان نسبت به اروپایی‌تر شدن سیاست‌های اجتماعی در اتحادیه اروپا و تقویت گرایش‌های ضد اتحادیه‌ای در اروپا می‌باشد.