05 August 2010
چکیده
مطالعه تجربیات و شیوه‌های مدیریت بحران‌های بین‌المللی توسط چهار قدرت بزرگ (آمریکا، اتحادیه اروپا، چین و روسیه) در پیش و پس از جنگ سرد، و بهره‌برداری از آن برای شناخت دوران انتقالی نظام بین‌الملل و شرایط پیچیده می‌تواند تلاش علمی مهمی باشد. تجربیات و رویکردهای هر یک از این قدرت‌های بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی از قدرت نظامی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگ استراتژیک آنها نشئت می‌گیرد، اما آنچه در این میان اهمیت اساسی دارد تحولات نظام بین‌الملل و تأثیر آن بر ساختار تصمیم‌گیری است. به همین خاطر، در این مقاله تلاش می‌شود به این پرسش مهم پرداخته شود که تحولات نوین نظام بین‌الملل چه تأثیری بر ساختار تصمیم‌گیری قدرت‌های بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی داشته است. در این مطالعه، دو ویژگی خاص این بحران‌ها یعنی تنوع دامنه آنها و افزایش تعدادشان در دوران پس از جنگ سرد نیز مورد بررسی قرار گرفته و به پیچیدگی‌های خاص مدیریت قدرت‌های بزرگ از حیث شرایط خاص رقابت و همکاری آنها در حل و فصل این بحران‌ها نیز اشاره می‌شود. در نهایت، این مقاله به اشتراکات و تفاوت‌های مدیریت بحران هر کدام از قدرت‌ها در دوران پس از جنگ سرد، با توجه به منافع و اهداف آنها می‌پردازد.
مقدمه
در دوران جنگ سرد، بحران‌های بین‌المللی عمدتاً توسط دو ابرقدرت مدیریت می‌شد و بحران‌ها عمدتاً نه به خودی خود، بلکه به واسطه تحریک یا حمایت یکی از این دو ابرقدرت یا قدرت‌های تابع بلوک آنها بروز می‌کرد و با تلاش ابرقدرت دیگر و بلوک همراهش چه از طریق مبارزه با آن و چه با دادن امتیازاتی مدیریت می‌شد و به پایان می‌رسید. بحران موشکی کوبا نمونه خوبی از این دست است. این بحران عمدتاً به واسطه استقرار موشک‌های کوتاه برد ولی هسته‌ای شوروی در کوبا آغاز شد و با امتیازاتی شامل برچیدن موشک‌های ژوپیتر آمریکا در ترکیه و قبول موجودیت سیاسی کوبا پایان یافت. در دوران جنگ سرد شرایط دو قطبی حاکم بر نظام بین‌الملل و مؤلفه‌های داخلی قدرت‌ها در تصمیم‌گیری، عوامل بسیار مؤثر و تعیین کننده‌ای در مدیریت بحران‌های بین‌المللی بودند.
پایان جنگ سرد، پایان این شیوه از مدیریت بحران بود. در این دوران، لیبرالیسم به رهبری آمریکا در برابر شوروی به یک پیروزی ایدئولوژیک دست یافت که از آن به عنوان «پیروزی بدون جنگ» یاد می‌کنند. با این پیروزی، آمریکا و غرب رسالت بیشتری در گسترش دموکراسی و هنجارهای غربی برای خود در نظر گرفته‌اند. این مسئله در کنار نظم در حال گذار کنونی، دستور کار پیچیده‌ای از مدیریت بحران پیش‌روی قدرت‌های بزرگ قرار داده است. به عبارت دیگر، دوران پس از جنگ سرد شاهد یک سلسله آزادسازیهای سیاسی بوده است که بسیار بحران‌زا می باشند و بحران‌های بالکان در قلمرو یوگسلاوی سابق و گرجستان از نمونه‌های بارز آن به شمار می‌روند. از سوی دیگر، از میان رفتن کمونیسم و به چالش طلبیدن ایدئولوژی اسلامی سبب وقوع نوع دیگری از بحران شده که به مراتب پیچیده‌تر است. تروریسم در قالب رویدادهای 11 سپتامبر 2001 و حوادث پس از آن در افغانستان و عراق با وجود آنکه انرژی قدرت‌های بزرگ را به خود مصروف داشته، همچنان لاینحل مانده است.
اکنون، با پایان جنگ سرد، نظام بین‌الملل در دوران انتقالی قرار دارد و از حیث توزیع قدرت، آمریکا به عنوان قدرت برتر در کنار قدرت‌های بزرگ دیگر نقش تعیین کننده‌ای دارد. هر چند ایالات متحده در همه زمینه‌ها برتری خود را حفظ کرده است، ولی قدرت‌های دیگر نیز کم و بیش در یک زمینه خاص از توانایی بالایی برخوردارند.
مقاله حاضر می‌کوشد به این پرسش پاسخ دهد که تحولات نوین نظام بین‌الملل چه تأثیری بر ساختار تصمیم‌گیری قدرت‌های بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی تأثیر گذاشته است. با توجه به اینکه ساختار نظام بین‌الملل و تحولات آن بر شکل‌گیری بحران‌های بین‌المللی و ماهیت آنها تأثیر دارد. فرضیه مقاله این است که تحولاتی نوین نظام بین‌الملل باعث تمرکززدایی از ساختار تصمیم‌گیری بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی شده است. از همین‌رو، مقاله ضمن بررسی رویکرد و تجربه چهار قدرت بزرگ (آمریکا، اروپا، روسیه و چین) در مدیریت بحران‌های بین‌المللی، در بحث نظری تصویری کلی از شرایط حاکم بر نظام بین‌الملل و الزامات مدیریت بحران‌های بین‌المللی ارائه میدهد. سپس تجربه و رویکرد هر یک از قدرت‌های بزرگ در زمینه مدیریت برخی از بحران‌ها مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته و در پایان نیز به دلیل شرایط در حال گذار بودن نظم بین‌المللی، به توصیف و تشریح مؤلفه‌های مهم و تأثیرگذار در رویکرد قدرت‌های بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی می‌پردازد.
رهیافت نظری
«تجربه» و نوع «مدیریت بحران» قدرت‌های بزرگ در گذشته می‌تواند چراغ راهی برای تحلیل و بررسی نظری شرایط متفاوت کنونی باشد. آنچه این بررسی نظری را ضروری می‌سازد، یافته‌هایی است که از تجارب گذشته در زمینه مدیریت بحران در دوران پس از جنگ سرد به دست آمده است.
این رهیافت نظری عموماً مبتنی بر مقایسه شرایط مدیریت بحران در دوران جنگ سرد و پس از آن حول سه متغیر تعیین کننده است:توزیع قدرت در نظام بین‌الملل، ساختار تصمیم‌گیری قدرت‌های بزرگ، و فرهنگ استراتژیک حاکم بر رفتار این قدرت‌ها. متغیر نخست در بردارنده وضعیت متفاوت نظام بین‌الملل و گذار از یک نظام دو قطبی نسبتاً منعطف به دوران انتقالی است که د ر آن علاوه بر قدرت برتر، قدرت‌های بزرگ دیگر نیز نقش آفرینی می‌کنند و بر اهمیت توانایی‌ها در عرصه‌های غیر نظامی بسیار افزوده شده است.
به دنبال تغییرات مهمی که در پی پایان جنگ سرد روی داد، ساختار تصمیم‌گیری قدرت‌ها نیز با تغییراتی مواجه شد: در این میان، ایالات متحده دستخوش کمترین تغییر شده است و همانند گذشته دارای نظام تصمیم‌گیری خاص خود می‌باشد، اما توجه به از بین رفتن «توازن وحشت»، توجه بیشتری به دیدگاه‌های قدرت‌های دیگر از خود نشان میدهد؛ ساختار تصمیم‌گیری در سایر قدرت‌ها نیز با تغییراتی مواجه بوده است و در این میان روسیه اگر چه دیگر از نظام تصمیم‌گیری پیشین خود برخوردار نیست، اما همچنان به یک گروه محدود و بازمانده از آن دوران که کمابیش به قضایا به همان صورت استراتژیک می‌نگرند، متکی است. اما ساختار تصمیم‌گیری در اتحادیه اروپا با تغییرات مهمی روبرو شده است. اتحادیه اروپا به یک مجمع دموکراتیک از دولت‌های اروپایی بدل شده که برآیند آن تأکید بر مدیریت بحران‌های بین‌المللی از طریق مسالمت‌آمیز و نیز چندجانبهگرایی است. هر چند ساختار تصمیم‌گیری در چین چندان دستخوش تغییر زیادی نشده است، اما حزب کمونیست حاکم پیروی از سیاست مبتنی بر عدم دخالت در بحران‌های بین‌المللی دور دست و توجه بیشتر به امتیازات اقتصادی را در پیش گرفته است. فرهنگ استراتژیک به عنوان متغیر سوم این بحث نیز از تحول دور نمانده است. در حالی که در دوران جنگ سرد این فرهنگ تحت تأثیر «توازن وحشت» قدرت‌های بزرگ را ملزم می‌کرد که درگیری‌های بین‌المللی را متعارف، کم دامنه و در حوزه کشورهای اقمار نگه دارند، اکنون در آن توجه به رفتارهای غیرنظامی اهمیت بیشتری یافته است. در دوران پس از جنگ سرد استراتژی رقابت و همکاری جایگزین استراتژی تقابل و رقابت میان قدرت‌ها در مدیریت بحران‌های بین‌المللی شده است.
هانتینگتون ، ساختار توزیع قدرت در دوران پس از جنگ سرد را دوران «هژمونی» ایالات متحده توصیف کرده که به سوی یک جهان «یک – چند قطبی » در گذار است. (هانتیگتون، 1383: 55-39). در صورت تحقق این شرایط، قدرت برتر به همراه چند قدرت بزرگ به حل و فصل مسائل جهان می‌پردازند. برای قدرت برتر بدون کمک قدرت‌های بزرگ دیگر، حل مسائل بین‌المللی به غایت دشوار خواهد بود. مسئله عراق به وضوح چنین چیزی را نشان داد.
علاوه بر تبیین هانتینگتون از شرایط نظم بین‌الملل، نظریه‌های دیگری نیز ارائه شده که با دیدگاه‌های حاکم بر نظریه روابط بین‌الملل تا حدود زیادی سازگار است (Waltz,2000). با وجود این، براساس برخی نظریه‌ها، دوران پس از جنگ سرد دورانی انتقالی است که ممکن است بسیار طولانی باشد. در این شرایط، بروز بحران نسبت به گذشته سهل‌تر و مدیریت بحران دشوارتر است. از دیدگاه نویسنده، نظام بین‌الملل در دوران انتقالی به سر می‌برد. در مورد شیوه مدیریت بحران قدرت‌های بزرگ نمی‌توان نظریه واحدی ارائه داد. شاید بهترین روش برای ارائه یک تبیین نظری، بهره‌گیری از شیوه مطالعات مقایسه‌ای باشد که روندهای حاکم و مؤلفه‌های خارجی و داخلی مؤثر در مدیریت بحران را شناسایی و وجوه مشترک آنها را استخراج می‌کند.(Caporaso,1997: 563-92) بر این اساس، در مورد هر یک از این قدرت‌های بزرگ می‌توان در چارچوب اهداف و منافع‌شان، رویکرد و تجارب آنها را در مدیریت بحران مورد بررسی قرار داد.
ایالات متحده، به عنوان تنها ابرقدرت باقی مانده از دوران جنگ سرد، همچنان در پی سیطره بر جهان است. تمایل این کشور به ویژه در دولت بوش به رهبری جهان در سایه شرایط پس از 11 سپتامبر 2001، به شدت افزایش یافت و از همین‌رو در افغانستان و عراق به اقدام نظامی یک جانبه روی آورد و در مورد اوکراین، صربستان و گرجستان تلاش نمود از قدرت نرم برای تحقق اهداف خود استفاده نماید و به گسترش ارزش‌های غربی بپردازد. در این شرایط، آمریکا هم بحران‌آفرین است و هم در پی مدیریت بحران می‌باشد. تمایل ایالات متحده به افزایش نفوذ و حضور در مناطقی مانند خاورمیانه و شرق اروپا هدف تسلط بی‌چون و چرا را دنبال می کند و در این خصوص با قدرت‌های رقیب به هیچ وجه قصد مصالحه ندارد. البته در دوره دوم ریاست جمهوری بوش و به دنبال عدم توفیق در سیاست‌های یکجانبه‌گرایانه، تغییراتی در این سیاست به وجود آمد و منافع قدرت‌های دیگر نیز تا حدودی در نظر گرفته شد. به عنوان نمونه، اینک آمریکا در مورد برنامه هسته‌ای ایران، با روسیه، چین و اروپا همکاری می‌کند؛ در مورد کشورهای مستقل مشترک‌المنافع که قبلاً اقمار روسیه بودند، تا حدودی ملاحظات امنیتی روسیه را درک می‌کند و در مورد گرجستان دست به مقابله‌جویی نزده است؛ در ارتباط با چین نیز آمریکا حاضر شده است مسئله کره شمالی را از راه گفت‌وگو و تحریم‌های اقتصادی حل و فصل نماید. در این روند پس از آمدن اوباما به کاخ سفید چندان تغییر حاصل نشده است و صرفاً با رگه‌هایی از چندجانبهگرایی و اعتمادسازی آمیخته شده است. برای مثال، اوباما در مورد ایران همچنان به گفت‌وگو و پیروی از یک سیاست مورد توافق همه قدرت‌های بزرگ تأکید دارد و در مورد دغدغه‌های امنیتی روسیه حاضر شده است سپر دفاع موشکی را از لهستان و چک برچیند.
اتحادیه اروپا پس از جنگ سرد با سرعت بخشیدن به روندهای نهایی همگرایی و وحدت، از انسجام بیشتر برخوردار شده است و در سایه قدرت نظامی، سیاسی و اقتصادی بریتانیا، فرانسه و آلمان، بلوک قدرتمندی در تحولات بین‌المللی محسوب می‌شود. این اتحادیه میراث‌دار شرایط استعماری گذشته است و معمولاً تلاش می‌نماید در تمامی سطوح با کمک ایالات متحده و ناتو مداخله و اعمال نفوذ نماید. شیوه مدیریت بحران اروپایی در مقایسه با مدیریت بحران آمریکایی، مبتنی بر تقسیم کار و کاهش خطرات اقدام یک جانبه است. در حقیقت، این اتحادیه ضمن اینکه شریک خوبی برای سیاست‌های ایالات متحده است، از توان این کشور برای حفظ و ارتقای جایگاه جهانی خود بهره می‌گیرد. منظور اروپائیان از چندجانبهگرایی تا حدود زیادی عبارت از تقسیم منافع و نفوذ با ایالات متحده است. از این‌رو، اروپائیان بیشتر در پی استفاده از قدرت نرم از طریق نهادهای بین‌المللی و بهره‌گیری از پرستیژ و اعتبار اروپایی در حل و فصل بحران‌ها هستند.
نمی‌توان اتحادیه اروپا را صرفاً یک بلوک اقتصادی و قدرتی همانند ژاپن دانست. این اتحادیه در مسائل نظامی اروپا تقریباً تلاش می‌کند به طور یک جانبه مسائل را حل و فصل نماید و ملاحظات ایالات متحده را هم از طریق ناتو بر آورده کند. در مورد مناطق دیگر مانند خاورمیانه و آسیای جنوبی شرقی، بیشتر با ایالات متحده همراه است و سعی می‌کند از این راه، منافع و نفوذ بیشتری در رقابت با چین و روسیه به دست آورد. نقشی که این اتحادیه در مدیریت بحران گرجستان داشت، نشان داد که این اتحادیه مایل است حتی در مناطقی که ایالات متحده نمی‌خواهد یا نمی‌تواند ایفای نقش نماید به نیابت از تفکرات غربی و با استفاده از قدرت نرم حضور فعال داشته باشد.
چین کشوری است که رهبران آن دریافته‌اند که اهداف بلند پروازانه‌شان صرفاً از طریق تقویت بنیه‌های اقتصادی و فرهنگی و افزایش انسجام داخلی در آینده‌ای دورتر محقق خواهد شد و از این نظر، در پی آن هستند که حتی‌الامکان در بحران‌های بین‌المللی پرخطر مداخله نکنند. اطراف چین پر از نقاط بحران‌خیزی است که اگر این کشور با دیده امنیتی به آنها بنگرد، ممکن است تمام نیرو و پیشرفت چین را زایل سازد. اولویت اصلی چین تحقق اهداف اقتصادی است و به همین جهت تلاش دارد که از خود تصویری ارائه دهد که بتواند با همه مناطق جهان همکاری اقتصادی نماید. از سوی دیگر، چین در پی هدف بسیار مهم «ظهور مسالمت‌آمیز» دریافته است که پیشرفت و قدرتمندشدنش در گرو همکاری با غرب و ایالات متحده است. چین با هدف ظهور مسالمت‌آمیز در دراز مدت، سیاست همکاری با غرب را پیشه کرده و از نوعی چندجانبهگرایی که حاوی امتیازات اقتصادی در بیرون از منطقه و امتیازات سیاسی و امنیتی در درون منطقه باشد، حمایت می‌کند.
با این حال، این کشور دو شیوه قابل توجه را در مناطق مختلف بحران‌خیز دنبال می‌کند. در بحران‌های نزدیک مانند حوزه شرق آسیا و مشخصاً در مورد کره شمالی و یا تایوان، چین در پی آن است که ایالات متحده را با اعمال فشار اقتصادی و سیاسی و یا دادن امتیاز در عرصه‌های دیگر وادار کند که به طور یک جانبه اقدام نکند و ملاحظات این کشور را در نظر بگیرد. در بحران‌های دور دست‌تر، چینی‌ها در صورتی که فرصت حضور و نفوذ داشته باشند – مانند مسائل خاورمیانه و به ویژه ایران- در پی آن هستند که در مرحله نخست، امتیازات سیاسی بگیرند و نهایتاً آن را با منافع اقتصادی که از سوی قدرت‌هایی نظیر ایالات متحده ارائه می‌شود، معاوضه کنند.
روسیه در عرصه قدرت نظامی همچنان رقیب جدی برای ایالات متحده است و زرادخانه نظامی آن نه تنها از بین نرفته بلکه تقویت هم شده است. روسیه پس از جنگ سرد از حیث مشروعیت سیاسی و نفوذ بین‌المللی افت کرده است. مشکلات اقتصادی، مسکو را تا حدود زیادی در سایه ایالات متحده و اتحادیه اروپا قرار داده است. در این تحلیل، روسیه یک قدرت بزرگ منطقه‌ای به شمار می‌رود که می‌تواند در برخی از موضوعات بین‌المللی تأثیرگذار باشد. با این اوصاف، روسها در پی احیای قدرت سابق خود همچنان از تمام ابزارهای پیشین از جمله قدرت نظامی، موازنه‌سازی، دیپلماسی انرژی، و فناوری نظامی بهره می‌گیرند.
مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی پس از جنگ سرد تا حد زیادی متأثر از تفکیک دو سطح خارج نزدیک و خارج دور است. در بحث خارج نزدیک که شامل مناطق شوروی سابق می‌شود، روسها در همسایگی خود نفوذ غرب را نمی‌پذیرند و به شدت با آن مقابله می‌کنند. مداخله نظامی این کشور در بحران گرجستان، ملاحظات انرژی آن در مورد اوکراین و مخالفت با استقرار سپر موشکی در اروپا و مقاومت آن در برابر گسترش ناتو در جمهوری‌های سابق آن کشور نشان میدهد که روسها در این مناطق چنانچه مقاومت بین‌المللی جدی نباشد از همه ابزارهای خود حتی اقدام نظامی نیز استفاده می‌کنند و در غیر این صورت، به روش‌های دیگر تمسک می‌جویند. روسها در نقاط دیگر مانند ایران، کره شمالی و یا بعضاً خاورمیانه با کسب امتیازات خاص سیاسی و اقتصادی، با دیگر بازیگران همکاری می‌کنند.
در ارتباط با وضعیت چهار قدرت بزرگ می‌توان گفت ایالات متحده قدرت برتر است و به قول هانتینگتون، برخلاف دیگر قدرت‌های بزرگ، در هر سه عرصه نظامی، سیاسی و اقتصادی قدرت برتر محسوب می‌شود و منافع آن در همه مناطق جهان پراکنده است. (هانتینگتون، 1383: 55-39) آمریکا منافع خود را در جهان به گونه‌ای تعریف کرده است که در مدیریت بحران‌های بین‌المللی با هدف تحصیل منافع و تثبیت رهبری خود حضور داشته باشد.
قدرت‌های دیگر به طور سلسله مراتبی، جغرافیایی و برحسب تنوع جنبه‌های قدرت‌شان در مدیریت بحران‌های بین‌المللی ذینفع‌اند. برای مثال، در مناطقی که درگیری نظامی جدی در آنها وجود باشد، روسیه و بریتانیا مشارکت جدی‌تری دارند. اگر این بحران تبعات اقتصادی نیز داشته باشد، آلمان در کنار چین و ژاپن در موقعیت بهتری قرار می‌گیرد. علاوه بر این، هر یک از قدرت‌های بزرگ در مناطق پیرامونی خود با جدیت بیشتری برای حضور و تأثیرگذاری بر بحران‌ها وارد می‌شوند.
نکته جالب توجه دیگر در مدیریت بحران‌های بین‌المللی آن است که هر یک از قدرت‌های بزرگ در مسائل حاد و مناطقی ویژه در پی رقابت برای کسب قدرت هستند؛ به این معنا که هم آمریکا و هم دیگر قدرت‌های بزرگ در پی زورآزمایی و به چالش کشیدن یکدیگرند تا از این رهگذر، نظم بین‌المللی را به سود خود تغییر دهند. به بیان دیگر، موازنه نرم میان قدرت‌های بزرگ با توجه به شرایط همواره وجود دارد. از این‌رو، با توجه به شرایط در حال گذار نظام بین‌الملل، مدیریت بحران در مناطق خاص می‌تواند وضعیت سلسله مراتب قدرت را دگرگون نماید.
مقوله استمرار و تغییر در متغیرهای سه‌گانه دخیل در مدیریت بحران قدرت‌های بزرگ بسیار حائز اهمیت است. باید دید تغییر در ساختار توزیع قدرت پس از جنگ سرد چه تغییراتی را در رویکرد قدرت‌های بزرگ به وجود آورده است و از سوی دیگر تا چه حد ساختار تصمیم‌گیری و فرهنگ استراتژیک هر یک از قدرت‌ها در مدیریت بحران استمرار یافته است. در ادامه، این مؤلفه‌ها در بررسی رویکرد و تجربه چهار قدرت در مدیریت بحران مورد توجه قرار خواهد گرفت.
تجربه و رویکرد آمریکا در مدیریت بحران
رویکرد آمریکایی مدیریت بحران‌های بین‌المللی از لحاظ منطق فکری و استراتژی کلان در هر دو حزب یکسان می‌باشد، اما به لحاظ روش‌های اجرایی و تاکتیک‌ها دو حزب مزبور با یکدیگر تفاوت‌هایی دارند.
پایه‌های تجربی مدیریت آمریکایی بحران‌های بین‌المللی از جنگ دوم جهانی به این سو بر اصول و چارچوبی استوار بوده است که در تحلیل و ارزیابی آنها، در ارتباط با مؤلفه خارجی، همکاری با متحدین غربی و گاه تمایل به یکجانبه‌گرایی و در ارتباط با مؤلفه داخلی، دو روش تصمیم‌گیری فردی و جمعی از یک سو و سازمانی از سوی دیگر، باید در نظر گرفته شود:
روش اول بیشتر به رویکردهای روانشناختی و جایگاه قدرت یا افراد تصمیم‌گیرنده اشاره دارد، اما روش دوم بیشتر به فرآیندهای سازمانی تصمیم‌گیری مدیریت مذکور مربوط می‌شود. دقت بیشتر در این دو روش همانا معرف سیاست یکجانبه‌گرایی و سیاست چندجانبهگرایی در این نوع مدیریت است. این دو مدل از نوع نگرش و شیوه اجرایی تصمیم‌گیری مبتنی بر قدرت، یکپارچه‌سازی قدرت، همکاری‌های درون و برون سازمانی است. اولی از هماهنگی بین دستگاه‌های داخلی آمریکا و دومی از هماهنگی بین دستگاه‌های آمریکایی و متحدین حکایت دارد.
این دو رویکرد (چند جانبه‌گرایی و یکجانبه‌گرایی) از تحقق منافع ملی، شناخت بیشتر شرایط محیطی بین‌المللی، استمداد از توانایی های سازمان‌های غیر دولتی، دیپلماسی و قابلیت‌های نظامی به اشکال و انحاء مختلف استفاده می‌کنند.
البته ذکر این نکته ضروری است که این مدیریت علی‌رغم داشتن ستون پایه‌های نامبرده شده با رویه‌ها و روش‌های دو حزب در چارچوب اصول ذیل همراه بوده است:
1. سیاست‌های حزبی همواره برفرآیند فردی و سازمانی تصمیم‌گیری در شرایط بحرانی تأثیرگذار بوده است؛
2. تفاوت در رفتار سازمانی در این مدیریت که حاکی از کارآمدی دولت‌ها نیز است، دیده شده است.
3. سطح تحلیل فردی یا سازمانی مدیریت بحران و علایق هر یک از سطوح در ارتباطات بیشتر آنها با افکار عمومی همراه بوده است. (Neack,2003:37-78)
سوابق حاکی از آن است که رؤسای جمهور آمریکا در طول بحران به برخی از افراد معتمد مأموریت‌های خاص دیپلماتیک اعطا می‌کرده‌اند و برخی را به عنوان مشاورین نزدیک برمی‌گزیده‌اند. برای مثال، هری ترومن به دنبال جنگ 1950 کره از وزیر خارجه، دین آچسن، خواست تا گروهی از مشاورین ورزیده را برای تحلیل اوضاع حساس شبه جزیره کره گرد آورد. گفته می‌شد که این گروه کاری تا هفته‌ها درباره جنگ کره به ترومن مشاوره می‌دادند. همچنین این الگو در طول جنگ ویتنام نیز تکرار شد. گروه مشاوران جانسون به گروه کاری نهار سه‌شنبه* معروف شد. ریگان نیز این رویه را در طول بحران‌های دوران ریاست جمهوری خود دنبال می‌کرد. او یک کمیته منتخب از شورای امنیت ملی به وجود آورد و آن را گروه شرایط ویژه** نامید و آن را زیر نظر معاون خود قرار داد. (Neack,2003:3)
رویکرد آمریکا به مدیریت بحران
رویکرد آمریکا به مدیریت بحران‌های بین‌المللی را اجمالاً می‌توان به شرح ذیل تشریح کرد:
1. منطق و ذهنیت این رویکرد این است که آمریکا خود را متولی مدیریت بحران‌های بین‌المللی می‌داند. شاید این اعتقاد و باور به توسعه تکنولوژیکی و برتری قدرت نظامی، اقتصادی و سیاسی آمریکا باز می‌گردد.
2. زمانی که بحرانی ایجاد می‌شود، یک احساس قوی در تیم مدیریت بحران برای مطالعه سوابق و تلاش برای طرح‌های آینده دیده می‌شود. برای مثال، به دنبال حمله کره شمالی به کره جنوبی در سال 1950، دولت ترومن با آمادگی کامل وارد این جنگ شد. همچنین در طول بحران کوبا نیز گزینه حمله نظامی در کناردیپلماسی بر روی میز جان اف کندی قرار داشت. (Dannereuther and Peterson,2006:2) رابرت کندی برادر رئیس جمهور پیشین، جان‌اف کندی، آمریکا، در این باره می‌گفت: «خروشچف می‌دانست که بالاخره آمریکایی‌ها راهی برای خروج دو کشور از بحران کوبا پیدا می‌کنند.»(Caldwell, 1989:1)
3. سخنگو یا سخنگویان مدیریت بحران سعی می‌کنند در طول بحران با افکار عمومی و نیز کشور طرف بحران ارتباط مستقیم برقرار کنند و مردم را درباره اینکه دولت در حال اتخاذ تصمیمات مهم است، اقناع کنند. برای مثال، آدلای استیونسون* نماینده آمریکا در سازمان ملل، در طول بحران موشکی کوبا سعی می‌کرد با مقامات شوروی تماس حاصل کند و این پیشنهاد را مطرح سازد که اگر ایالات متحده نیروی نظامی خود را از خلیج گوانتانامو خارج کند و همچنین 15 فروند از موشک‌های ژوپیتر خود را از ترکیه بر چیند، آن گاه انتظار دارد تا روسها نیز موشک‌های هسته‌ای خود را از خاک کوبا جمع کنند. (Caldwell,1989:4)
4. رؤسای جمهور آمریکا سعی داشته‌اند تا کنترل مستقیمی بر تاکتیک‌های نظامی در طول بحران و مناقشه داشته باشند. برای مثال، کندی در سال 1962 توانمندی خود را در به کنترل در آوردن نظامیان و نیز نظارت دقیق بر نمایش قدرت نظامی ارتش به منصه ظهور رسانید. ژنرال دیوید پورچیتال، مدیر طراحی در ستاد نیروی هوایی ارتش آمریکا، در سال 1962 در این باره می‌گفت: «ارتش تصمیم گرفت تا یک ضربه قابل توجه به روسها بزند، اما وزیر دفاع و رئیس جمهور وقت به شدت با آن مخالفت ورزیدند». همچنین این رویکرد از جانب جانسون درباره جنگ ویتنام دنبال شد. گفته می‌شود که این رویه از سوی فورد درباره بحران 1975 و 1976 لبنان، کارتر در قضیه بحران گروگانگیری ایران و ریگان در خصوص بحران 1982 لبنان نیز تعقیب شد. (Caldwell, 1989:5)
5. تیم تصمیم‌گیری مدیریت بحران از طریق ارتباطات شبکه‌ای و کانال‌های مختلف دیپلماتیک و نیز منابع انسانی و تکنولوژی اطلاعاتی در خصوص شرایط بحرانی آگاهی‌های لازم را کسب می‌کنند. برای مثال، این برتری تکنولوژیکی در طول بحران کوبا دیده شد. هنری کیسینجر در این باره می‌گوید: «مردم آمریکا انتظار دارند که هر اتفاق غیر منتظره‌ای که در جهان رخ میدهد، دولتمردان آمریکایی از طریق منابع موثق اطلاعاتی آگاهی لازم را از آن داشته باشند؛ هر چند که در پاره‌ای از مواقع مقامات کاخ سفید در خصوص برخی وقایع و بحران‌ها شوکه می‌شوند.»
گری سیک از اعضای سابق شورای امنیت ملی آمریکا در خصوص بحران گروگانگیری ایران می‌گوید: «اعضای ستاد بحران به شدت به گزارش‌های خبری و اطلاعات رسانه‌ای وابسته بودند.» (Caldwell,1989:6)
6. ایالات متحده در طول بحران‌های بین‌المللی به انحاء مختلف به تهدیدهای لازم نظامی در خصوص کاربرد نیروهای هسته‌ای متوسل شده است. (Caldwell,1989:7)
روش‌های تصمیم‌گیری آمریکا در مدیریت بحران
تجارب تاریخی در خصوص این دو رویه حزبی حاکی از آن است که دایره انتخاب اعضای تیم مدیریت بحران‌های بین‌المللی از شورای امنیت ملی آمریکا فراتر می‌رود و گاه کاخ سفید به محور یکپارچه‌سازی تصمیمات آن تبدیل می‌شود، ضمن آنکه ظرفیت نهادی مدیریت مذکور نیز با شناخت هر چه بیشتر محیط بحرانی بین‌المللی گره می‌خورد. دولت آیزنهاور سعی داشت بیشتر از طریق کانال‌های کاخ سفید به حل و فصل بحران‌های بین‌المللی بپردازد و چندان به سیستم سازمانی شورای امنیت ملی متوسل نمی‌شد. دولت کندی بالعکس سعی داشت از طریق کمیته اجرایی موسوم به اکسکام* به مدیریت بحران موشکی کوبا بپردازد. این کمیته از اعضای مختلفی از جمله شورای امنیت ملی تشکیل شده بود و وظیفه داشت تا از طریق کانال‌های دیپلماتیک و نیز غیررسمی به کنترل و مهار بحران موشکی بپردازد. دولت جانسون در اثنای جنگ ویتنام بیشتر به واکنش‌های نهادی مدیریت بحران متوسل می‌شد و سعی داشت از طریق وزارتخانه‌های دفاع و خارجه به تصمیم‌گیری در قبال بحران داخلی و خارجی ناشی از ابعاد جنگ ویتنام بپردازد. دولت نیکسون به تشکیل کمیته عالی مدیریت بحران به ریاست هنری کیسینجر پرداخت و بحران روابط چین و آمریکا از این کانال حل و فصل شد که سرانجام به تنش‌زدایی پکن و واشنگتن انجامید. دولت کارتر سعی کرد تا از طریق مشاور امنیت ملی و نیز از طریق شورای امنیت ملی بحران گروگانگیری در ایران را مدیریت کند. دولت ریگان مدیریت بحران را کاملاً متمرکز و زیر نظر ستاد کاخ سفید قرار داده بود و با تشکیل گروه‌های کاری شرایط ویژه زیر نظر معاون رئیس جمهور و مشاور امنیت ملی به چانه‌زنی با طرف‌های بحران‌های بین‌المللی می‌پرداخت. همچنین ریگان دستور داده بود که با تشکیل مرکز مدیریت بحران، کنگره نیز از طریق وزارتخارجه و شورای امنیت ملی در جریان امور بحرانی کشور قرار گیرد، اما تمرکز بیشتر وی بر تعامل با گروه‌های کاری شرایط ویژه بحرانی استوار بود.
دولت بوش پدر سعی داشت با بهره‌گیری از دیپلماسی و بیشتر از طریق وزارت خارجه و مشاور امنیت ملی به مدیریت بحران‌های بین‌المللی بپردازد. دولت کلینتون نیز سعی داشت در امتداد این سیاست به تعامل با وزارت خارجه برای مدیریت بحران‌های بین‌المللی بپردازد. دولت بوش پسر نیز بیشترین تمرکز خود را بر روی همکاری با تیم سابق مدیریت بحران در دولت‌های سابق جمهوریخواه با محوریت خانم رایس، در شورای امنیت ملی و بعد وزارت خارجه قرار داد و از همکاری وزارت دفاع نیز در این میان بهره می‌برد. در واقع، دولت اول بوش پسر بیشترین تمرکز مدیریت بحران‌های بین‌المللی را بر روی وزارت دفاع و شورای امنیت ملی قرار داده بود و در دولت دوم نیز عمده تلاش‌های خود در این خصوص را حول محور وزارت خارجه قرار داده بود. (Dannereuther and Peterson, 2006:4-5)
با توجه به شرایط انتقالی نظام بین‌الملل، ایالات متحده از یک سو در تلاش است به قدرت‌های منطقه‌ای فشار آورد و نفوذ بیشتری به هم زند تا بتواند به وضعیت «هژمون» برسد، و از سوی دیگر، قدرت‌های منطقه‌ای نیز به نوبه خود در پی آن هستند با فشار آوردن به ابرقدرت و تضعیف آن، ظرفیت‌های منطقه‌ای قدرت خود را افزایش دهند. به طور خلاصه، ایالات متحده دو دوره مدیریت بحران را پس از جنگ سرد تجربه کرده است. از یک سو متأثر از شرایط داخلی‌اش و سیاست حزب دموکرات، سیاستی نسبتاً چندجانبه‌گرایانه در قبال بحران‌های مختلف از جمله بحران بوسنی و سومالی در پیش گرفت. پس از آن، افزایش قدرت اقتصادی ایالات متحده در این دوران از یک سو، و رویدادهای 11 سپتامبر 2001 سبب شد نومحافظه‌کاران در پی آن برآیند که یک دوره یک جانبه‌گرایانه را تجربه نمایند. با تجربه نسبتاً ناکامل و ناموفق محافظه‌کاران، بحران اقتصادی 2008، و روی کارآمدن دموکرات‌ها، این سیاست دوباره به تجربه مدیریت چند جانبه بحران‌های بین‌المللی روی آورده است. تجربه کنونی در مورد افغانستان و عراق و بعضاً کره شمالی و ایران نشان داده که ایالات متحده در نظر دارد ملاحظات چند جانبه‌گرایانه در مدیریت بحران‌های بین‌المللی را رعایت کند.
اروپا و مدیریت بحران
اتحادیه اروپا در نتیجه بسط و گسترش صلاحیت بین‌المللی خود از سال 1957 بدین سو و نیز ایجاد و توسعه سیاست خارجی و امنیتی مشترک* از سال 1992 تاکنون توانسته است در برخی از بحران‌های بین‌المللی صلاحیت لازم را برای مدیریت بحران کسب کند. با پایان جنگ سرد و شروع جنگ در یوگسلاوی، اتحادیه اروپای طرح سازماندهی مجدد ارتش های اروپایی را بر محور سه مأموریت اصلی یعنی مأموریت‌های بشردوستانه، مأموریت‌های حفظ صلح و مأموریت‌های رزمی برای مدیریت بحران‌ها و برقراری مجدد صلح ارائه داد. این مأموریت‌ها که اصطلاحاً از آنها به عنوان مأموریت‌های پترزبورگ یاد می‌شد،در معاهده آمستردام در سال 1997 گنجانده شدند.
مأموریت‌های پترزبورگ بر حفظ یا برقراری مجدد صلح و نیز حفاظت از غیر نظامیان تأکید دارد. استراتژی امنیتی اروپا که در سال 2003 انتشار یافت برداشتی تهاجمی‌تر از سیاست اروپایی مدیریت بحران ارائه داد. این سند تأکید می‌کند که در جهانی که در آن میدان مانور سازمان‌های غیر متعهد در ایفای نقش در امور بین‌المللی افزایش یافته، امنیت اروپایی و بین‌المللی را نمی‌توان از توانایی دولت ها برای حفظ نظم در داخل مرزهای خود جدا ساخت. زوال برخی از دولت ها که سبب تضعیف نظم جهانی و دامن زدن به بی ثباتی منطقه ای می‌شود، تهدیدی جدی است. برقراری مجدد اقتدار دولت‌ها در مواردی که این اقتدار از میان رفته است از جمله اهداف سیاست اروپایی مدیریت بحران به شمار می‌رود.
عملیات مدیریت بحران هنگامی که از منظر حمایت از دولت‌ها یا دولت‌سازی مدنظر قرار گیرد شامل چندین مرحله است:
- پیشگیری یعنی تلاش برای جلوگیری از آغاز منازعات داخلی و فروپاشی قدرت مرکزی؛
- مداخله با هدف پایان دادن به منازعات داخلی؛
- ثبات‌سازی که مرحله پس از مداخله است و
- بازسازی مادی و نهادی که هدف از آن برقراری مجدد قدرت مشروع و مؤثر دولت است. (Perret,2006:1-2)
رویکرد اروپا به مدیریت بحران
کلیت رویکرد اروپا در مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی بر همکاری بین‌المللی در سطح کشورها و نیز دیپلماسی سازمان‌های بین‌المللی استوار است. البته، کشورهای بزرگ اتحادیه اروپا که در اتحادیه نیز نفوذ بالایی دارند علاوه بر اینکه از امکانات و ابزارهای سیاسی و اقتصادی خود برای مدیریت بحران‌ها استفاده می‌کنند از حمایت همه جانبه اتحادیه نیز برخوردار می‌شوند و گاه به عنوان نماینده اتحادیه ایفای نقش می‌نمایند، مانند نقش فرانسه در بحران اوت 2008 گرجستان که با حمایت اتحادیه انجام شد. کشورهای اروپایی بیشترین علاقمندی خود را در تقویت هویت مشترک اروپایی نشان می‌دهند. رویکردمدیریت بحران آنها با سیاست مشترک اروپایی آنها همخوانی دارد. این نوع مدیریت از دو لحاظ قابل تأمل است:
- اول، توجه به مفهوم و کارکردهای چند بعدی بحران‌های بین‌المللی؛
- دوم، از منظر تمایل کشورهای اروپایی به اتخاذ یک مدیریت مشترک اروپایی برای رویارویی با بحران‌های بین‌المللی. (Perret,2006:24)
روح مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی با هدف کسب اعتبار بیشتر و استفاده از قدرت نرم و به دنبال نقش آفرینی بیشتر در عرصه سیاست بین‌المللی است و سعی در ایفای یک نقش قدرتمند اما مشترک در صحنه جهانی دارد. منطق آن بر همکاری بین‌الدولی اروپایی در قالب اتحادیه اروپا استوار است. برای مثال، اتحادیه اروپا سعی داشت تا در مدیریت اروپایی بحران ناشی از نسل کشی و پاکسازی قومی در بالکان از امکانات اروپایی ناتو استفاده کند، اما فقدان این امکانات موجب شد تا ایالات متحده نقطه محوری مداخله نظام ناتو در بالکان و صلح دیتون قرار گیرد. (Houben,2005:230)
در واقع، ستون پایه‌های مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی بر همکاری‌های بین‌المللی، نهادها و سازمان‌های بین‌المللی وهویت مشترک اروپایی استوار بوده است. البته این سبک مدیریت در فرآیندهای تاریخی با موفقیت‌ها و ناکامی‌هایی مواجه بوده است و نقطه اوج ناکامی آن تلاش برای تحقق مداخله بشر دوستانه اروپایی در بحران بالکان بود که سرانجام ناتو با محوریت آمریکا وارد عمل شد.
در چارچوب این مدیریت دو مفهوم شامل اقدام جمعی اروپایی و نیز همکاری اروآتلانتیک دیده می‌شود. البته در این خصوص استثناء بریتانیا وجود دارد. سیاست بین‌المللی بریتانیا همکاری استراتژیک با ایالات متحده و نیز تداوم مناسبات اروپایی با اتحادیه است. تونی بلر در اوج بحران بالکان در سال 1999 خواستار همکاری مشترک اروپا – آمریکا در قالب ناتو برای اجرای مداخلات بشردوستانه ارو-آتلانتیک بود. (Houben, 2005: 245)
امروزه، اتحادیه اروپا با محوریت کمیسیون سیاست خارجی در بسیاری از بحران‌های حساس بین‌المللی از جمله بحران خاورمیانه و پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران مشارکت دارد. کشورهای اروپایی سعی دارند در قالب این کمیسیون سیاست مشترک خارجی، دفاعی و امنیتی اتخاذ کنند و برای هر یک نهاد خاصی از جمله کمیسیون سیاست خارجی، همکاری با ناتو و غیره را تعریف کرده‌اند. آنها مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی را یک بازی با حاصل جمع غیر صفر در قالب همکاری بین کشورهای اروپایی و نیز در قالب همکاری اتحادیه با آتلانتیک می‌نگرند. مصداق این بحث در تشکیل یگان واکنش سریع ناتو و یگان استقرار سریع اروپایی در همکاری با ناتو برای ایجاد بازوی اجرایی مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی قابل مشاهده است. مثال دیگر در این باره مشارکت کشورهای اروپایی در اعزام یگان‌های نظامی در قالب ایساف و ناتو به افغانستان پس از جنگ 2002 است. بنابراین، مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی یک پا در سیاست دفاعی و امنیتی و نیز سیاست مشترک خارجی اروپایی و یک پا در همکاری‌های اروآتلانتیکی دارد. (Cosgrove,2001; 3-9)
ضرورت مدیریت بحران‌های بین‌المللی برای اتحادیه اروپا ناشی از دو واقعیت است. یکی اینکه جهان به مکانی خطرناک‌تر از گذشته تبدیل شده است و هیچ کشوری به تنهایی نمی‌تواند با دامنه گسترده تهدیدات امنیتی موجود مقابله کند و در نتیجه جستجو برای ارزیابی تهدیدات، نحوه واکنش به آنها و تفاهم درباره تدابیر بلند مدت جهت کاهش مصائب و خطرات بیش از هر زمانی در گذشته جنبه حیاتی پیدا کرده است. از این‌رو، برای اتحادیه اروپا هیچ راه‌حل واقع بینانه‌ای جز اقدام چند جانبه وجود ندارد. دوم اینکه، همان گونه که مسئله عراق نشان داد، جامعه بین‌المللی و ساختارهای چندجانبه آن شکننده هستند. موجودیتی مانند اتحادیه اروپا که حیاتش به چند جانبه‌گرایی بستگی دارد، لازم است خود را بیشتر در امور جهانی وارد سازد، در غیر این صورت باید خطر فروپاشی را به خاطر انتظارات تحقق نیافته و باز گشت روابط بین‌الملل به بازی‌های بیشتر با حاصل جمع صفر به جان بخرد. (Crisis Group Europe,2005:2) از این‌رو، سبک اتحادیه اروپا در مدیریت بحران مبتنی بر «چندجانبهگرایی مؤثر» بوده است.
روش‌های تصمیم‌گیری اروپا در مدیریت بحران
کشورهای اروپایی بیشتر سعی دارند تصمیمات جمعی خود را مستند به تصمیمات پارلمان اروپایی و نیز قطعنامه‌های شورای امنیت سازند. برای مثال، اتحادیه اروپا در قضیه افغانستان با آمریکا مشارکت کرد، اما مداخله نظامی آمریکا در عراق را فاقد توجیه شورای امنیت ملل متحد دانست. به طور خلاصه در مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی خرده روش‌هایی به شرح ذیل دیده می‌شود:
- کشورهایی که تابع تغییر و تداوم قوانین هستند، مانند بلژیک و هلند؛
- کشورهایی که تابع امر ضروری اجماع هستند، مانند دانمارک و نروژ؛
- کشورهایی که دارنده حکومت‌های با نفوذی هستند مثال بریتانیا، فرانسه و اسپانیا؛
- کشورهایی که دارای پارلمان‌های نافذ و پر قدرت هستند مثال آلمان و ایتالیا.
در بررسی مؤلفه تصمیم‌سازی و تصمیم گیری اروپا در مدیریت بحران با این سؤال‌ها مواجه می‌شویم که چطور و چرا گاهی مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی با تناقض وفاداری‌های ملی و تمایلات فراملی مواجه است؟ آیا این نوع پارادوکس‌ها موجبات ناکامی مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی را فراهم کرده‌اند؟
در کشورهای بریتانیا، اسپانیا، ایتالیا و فرانسه حکومت‌ها از جایگاه پر نفوذی برخوردارند، در حالی که در کشورهای آلمان و دانمارک پارلمان‌ها از این جایگاه پر نفوذ برخوردارند و نتیجه آن ایجاد نوعی تناقض در این مدیریت است که در آن غلظت ناسیونالیستی تصمیم‌گیری با پتانسیل فراملی ارو-آتلانتیکی تصمیم‌گیری ناهمخوانی پیدا می‌کند. در این میان، کشورهایی کوچک چون هلند و بلژیک نیزموقعیت بینابینی پیدا می‌کنند. این نوع تناقض موجب چالش و کندی مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی می‌شود و بعضاً آمریکا محوریت آن مدیریت را به دست گرفته و کشورهای اروپایی نیز چاره‌ای جز همکاری ندارند. مثال بارز این امر جنگ بالکان است که مشخصاً سه قدرت اروپایی یعنی انگلستان، فرانسه و آلمان در قبال صرب‌ها، کروات‌ها و مسلمانان مواضع یکسانی نداشتند و هر کدام از یکی از آنها حمایت می‌کردند.
اگر چه کشورهای اروپایی خواستار عدم مشارکت نظامی با آمریکا در جنگ 2003 عراق شدند و همواره از اقدامات نظامی استقبال نمی کردند و خواهان حل و فصل مسائل عراق از طریق روش‌های مسالمت‌آمیز بودند و حتی در مقطعی جلساتی میان رؤسای جمهور سه کشور فرانسه، آلمان و روسیه تشکیل شد که در آنها عملاً با راهبردهای دولت ایالات متحد آمریکا در عراق مخالفت شد و استفاده از ساز و کارهای سازمان ملل متحد و بهره‌گیری از کشورهای با نفوذ برای مدیریت بحران عراق توصیه شد، اما با تغییر دولت‌ها در ایتالیا، آلمان و فرانسه و پس از روی کار آمدن برلوسکنی در ایتالیا، مرکل در آلمان و سارکوزی در فرانسه، هر یک نقشی لجستیکی در بحران عراق بر عهده گرفته‌اند. (Busek, 2009:13)
روشن است که کشورهای دارنده پارلمان قدرتمند با دولت‌های ائتلافی مواجه‌اند و تصمیمات مهم بر مبنای غلظت همکاری‌های بین‌المللی در مدیریت بحران‌ها می‌تواند با مخالفت جدی دیگر احزاب ائتلافی روبرو شود. برای مثال، مشارکت ایتالیا در جنگ 2003 عراق با مخالفت پارلمان تحت حاکمیت چپ‌گراها به رهبری پرودی قرار گرفت و تصمیم به خروج آن نیروها از عراق گرفته شد. همین وضعیت پس از به قدرت رسیدن سوسیالیست‌ها در اسپانیا تکرار شد. اما کشورهایی که دارای حکومت‌های پر نفوذی هستند سعی دارند بر غلظت سیاست همکاری‌جویانه در مدیریت بحران‌های بین‌المللی بیفزایند و بعضاً تداوم این سیاست‌ها به کناره‌گیری رهبران منجر شده است. برای مثال، همکاری بریتانیا با آمریکا در جنگ‌های افغانستان و عراق سرانجام به کنار رفتن تونی بلر انجامید.
واقعیت این است که هم کشورهای اروپایی دارنده حکومت مقتدر (قوه مجریه) و هم دارنده پارلمان مقتدر (قوه مقننه) به منافع ملی و مسئولیت اجتماعی در قبال افکار عمومی بیش از سیاست‌های مشترک اروپایی می‌اندیشند. با توجه به اینکه پارلمان‌های کشورهای اروپایی تا حدودی به طور مستقیم در جریان مشارکت دولت‌ها در مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی هستند و بعضاً با برگزاری اجلاس رسمی و غیررسمی به این امر مبادرت می‌ورزند، نوعی تعامل بین دولت‌ها و پارلمان‌های اروپایی در امر مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی وجود دارد. (Busek,2009:100) نکته دیگر اینکه قدرت و وزن کشورهای اروپایی در پیشبرد مدیریت اروپایی بحران‌های بین‌المللی قابل ملاحظه است. کشورهای بریتانیا و فرانسه از وزن سیاست خارجی و آلمان از وزن تجارت خارجی برخوردارند و جزو کشورهای درجه اول اروپایی محسوب می‌شوند.
در شرایط انتقالی نظام بین‌الملل، اتحادیه اروپا در پی آن است که ایالات متحده را به چندجانبهگرایی قانع نماید و در مدیریت بحران‌های بین‌المللی در مناطق مختلف جهان سهمی داشته باشد. این نگراش اتحادیه اروپا هم تلاشی برای کسب قدرت و نفوذ بیشتر در نظام بین‌الملل به شمار می‌رود و هم معرف آن است که این اتحادیه در نظر دارد همچنان خطوط نفوذ را در حوزه‌های مستعمراتی سابق حفظ کند. علاوه بر این، اتحادیه اروپا به واسطه تحولات داخلی و سیاست دموکراتیک‌تری که دنبال می‌کند، به طور کلی در پی مدیریت چند جانبه امور و ترجیح شیوه‌های مسالمت‌آمیز بر شیوه‌های خشونت‌بار است. در حقیقت، وضعیت سخت تصمیم‌گیری در اتحادیه اروپا از حیث تعداد نیاز بازیگران تصمیم گیرنده و ساز و کارهای نظارتی به راحتی فرصت حمایت از اقدام نظامی نمی‌دهد. برای فائق آمدن بر مشکلات این ساختار پیچیده، اتحادیه اروپا یک سیاست دو وجهی را به تدریج در دستور کار خود قرار داده و تجربه کرده است. این سیاست از یک سو بر تصمیم‌گیری اتحادیه در مورد ساختارهای مهم اتحادیه ونظام بین‌الملل تأکید دارد، و از سوی دیگر به سپردن امور حساس و بسیار مهم جهانی به بخشی از اعضا. این دومی که در پی حفظ نفوذ و قدرت اتحادیه اروپا در مسائل بین‌المللی است، امکان تصمیم‌گیری به ویژه در مورد سیاست‌های خشن را راحت‌تر می‌نماید و معمولاً از طریق اعضای مهم شامل بریتانیا، آلمان و فرانسه در قالب گروه هشت، گروه 20 و حتی ترویکای برنامه اتمی ایران دنبال می‌شود.
تجربه چین و مدیریت بحران
در دورانی که چین به تدریج رو به زوال می‌رفت و دستخوش استعمار از یک سو و جنگ داخلی از سوی دیگر بود و در واقع تا پیروزی انقلاب کمونیستی در سال 1949 صحبت از سبک چینی مدیریت بحران نمی‌تواند چندان محلی از اعراب داشته باشد. نظام کمونیستی اولاً پدیده‌ای وارداتی و الگویی برگرفته از شوروی بود و ثانیاً در دهه‌های اولیه پس از پیروزی و تا زمان حیات مائو، فرهنگ گذشته چین را سراسر ارتجاع می‌دانست، چنان که کمونیست‌ها کنفوسیوس را مرتجع‌ترین فرد تاریخ چین لقب داده بودند. بنابراین، سخن گفتن از مدیریت چینی بحران در دهه‌های اولیه پس از انقلاب نیز، چندان پایه‌ای در واقعیت نمی‌تواند داشته باشد. تنها پس از آغاز برنامه اصلاحات و سیاست درهای باز و پیشرفت‌های سریع چین در دهه‌های اخیر- که با بحران‌های مختلفی توأم بود و نظام سیاسی توانست آنها را با هوشمندی مدیریت کند - به تدریج ادبیاتی پیرامون سبک چینی مدیریت بحران‌های بین‌المللی به وجود آمد.
چین از آن دسته کشورهایی است که همواره با بحران‌های داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی مواجه بوده است و مدیریت بحران در چین نشئت گرفته از پیشینه تاریخی و فرهنگ و منش چینی‌ها می‌باشد. سبک و روش مدیریتی چینی تاکنون توانسته بحران‌های مختلفی را در عرصه روابط بین‌المللی و منطقه مدیریت کند. لازمه شناخت این نوع و سبک مدیریت، مطالعه سوابق تجربیات این کشور در رویارویی با این دسته بحران‌ها است. برای مثال، بحران تنگه تایوان، بحران بمباران سفارت چین در بلگراد و حادثه ورود غیرقانونی هواپیمای جاسوسی آمریکا به حریم هوایی چین را می‌توان نام برد.
مشخصه فرآیند تصمیم‌گیری در این نوع مدیریت به فرهنگ سیاسی، تعالیم حزبی، نقش بلامنازع رهبران و مهمتر از همه خصلت تصمیم‌گیری اجتماعی در کشور چین معطوف است. لازم به یادآوری است که برخلاف کشورهای غربی، اسناد و مدارک معتبری از جانب دولت چین در این زمینه منتشر نشده و سیستم بسته سیاسی آن کشور نیز مانع از انتشار کتب و مقالات مرتبط با مدیریت چینی بحران‌های بین‌المللی شده است. لذا مطالب گردآوری شده بیشتر حاصل نقطه نظرات پژوهشگران، ماحصل کنفرانس‌های خارجی و نیز برخی مقالات در این باره است.
دولت چین همواره از ابزارها و منابعی که در اختیار دارد برای هدایت و چانه‌زنی در قبال بحران‌های بین‌المللی استفاده می‌کند و مطالعه این سوابق نیز می‌تواند موجب شناخت بیشتر از روش‌ها و ابزارهایی گردد که دولت چین در روندهای تصمیم‌گیری برای مدیریت بحران‌ها بهره می‌برد.
رویکرد چین به مدیریت بحران
رهبری حزب و دولت چین همواره مسایلی چون عادی‌سازی روابط، ثبات‌سازی، سودمندی دو جانبه در مدیریت بحران‌های بین‌المللی را دنبال کرده است. این سبک از مدیریت بحران به دنبال چانه‌زنی است.
این شیوه در مدیریت بحران چینی در جنگ 1991 کویت، بحران 1997 مالی شرق آسیا، رقابت هسته‌ای 1998 جنوب غرب آسیا، حادثه 11 سپتامبر، بحران هسته‌ای کره شمالی و جنگ‌های 2002 و 2003 افغانستان و عراق پیگیری شده است. منافع در حال رشد جهانی چین ایجاب می‌کند که سیاست تنش‌زدایی و ثبات‌سازی را در مدیریت بحران‌های بین‌المللی تعقیب کند. چینی‌ها توسعه را در بستر امنیت بین‌المللی دنبال می‌کنند.
سیر تفکر استراتژیک و به تبع آن شیوه مدیریت بحران در چین تفاوت‌های آشکاری با غرب دارد. در غرب سنت تفکر استراتژیک از توسیدید در یونان باستان آغاز می‌شود و تا کلاوزویتیس در دوران مدرن تداوم می‌یابد. اما در چین تفکر استراتژیک یک نماینده شاخص دارد و آن سون تزو است. او که در قرن ششم قبل از میلاد کتاب هنر جنگ* را نوشت، بر خلاف نظریه‌پردازان غربی که تأکید بر صحنه نبرد و کسب پیروزی در آن دارند، بر عملیات روانی برای پیروزی در جنگ و تضعیف روحیه دشمن تأکید می‌کند. در واقع، او در کتاب مشهور خود بیش از آنکه بر پیروزی در جنگ تأکید کند بر کسب پیروزی بدون توسل به جنگ تمرکز دارد. اما سنت تفکر استراتژیک در چین، برخلاف غرب، نمایندگانی ندارد که راه سون تزو را تداوم بخشند و میراث او را غنا بخشند. بنابراین، هنوز چینی‌ها او را برترین متفکر خود در حوزه مباحث استراتژیک، به ویژه مدیریت بحران و منازعه، می‌دانند. تأثیرگذاری سون تزو بر تفکر استراتژیک چین هم‌سنگ تأثیرات کنفوسیوس در کلیت فرهنگ چینی است.
شاید بتوان مدیریت چینی در بحران‌های بین‌المللی را در این تعریف از مفهوم بحران خلاصه کرد که بحران یک «فرصت خطرناک» است. چینی‌ها در حل بحران‌های سه دهه اخیر از بحران سوم تایوان در 1996 تا بحران بمباران سفارت چین در بلگراد و تا بحران ورود جنگنده آمریکایی به آب‌های سرزمینی این کشور در سال 2001، با هوشمندی از این فرصت‌های خطرناک بهره برده‌اند.
ویژگی اساسی سبک چینی مدیریت بحران‌های بین‌المللی که آن را از سایر سبک‌ها تا حدی متفاوت می‌سازد، به تأثیر استراتژی کلان – به کارگیری هدفمند تمام منابع قدرت در دسترس برای نیل به اهداف – بر سیاست خارجی به طور کلی و مدیریت بحران به طور خاص باز می‌گردد.
استراتژی کلان چین از دوره اصلاحات و سیاست درهای باز تاکنون با فراز و فرودهایی «توسعه اقتصادی و ثبات سیاسی» بوده است. این استراتژی کلان، سیاست خارجی چین را در مسیر ثبات‌سازی در محیط امنیتی و ارتقای روابط با کانون‌های ثروت و قدرت قرار داده است. در این نوع سیاست خارجی، همکاری انتخاب استراتژیک برای مدیریت بحران به شمار می‌آید. بر همین مبناست که چینی‌ها از یک سو نوعی دیپلماسی پیشگیرانه را اتخاذ کرده‌اند(Gudgel,2004:1-4)
تا کانون‌های بالقوه بحران‌خیز را در محیط امنیتی خود غیر فعال سازند و از دیگر سو با مطرح کردن «مفهوم نوین امنیت» (در قالب یک سند ملی) که بر چهار پایه همکاری، اعتماد متقابل، منافع مشترک و برابری قرار دارد سعی دارند با بسط همکاری با دیگران به مدیریت بحران‌های بین‌المللی که بر منافع چین تأثیر می‌گذارد، مبادرت ورزند. در همین چارچوب است که حل و فصل اختلافات مرزی چین با اغلب همسایگان (چین از 23 اختلاف مرزی خود با همسایگان، 17 اختلاف را تاکنون حل و فصل کرده است) و نیز نقش آن در شکل‌دهی سازمان همکاری شانگهای و همکاری هایی که با کشورهای عضو آسه‌آن صورت داده است، قابل تحلیل می‌گردد.
همچنین در بازشناسی کلیت مدیریت چینی بحران‌های بین‌المللی می‌توان به ایدئولوژی و سلسله مراتبی که از دیگر ستون پایه‌های این مدیریت است، اشاره کرد. ایدئولوژی ناسیونالیستی و مارکسیستی چینی و سلسله مراتب تصمیم‌گیری اجتماعی در مدیریت مذکور به همراه مباحث فرهنگی و سیاسی، این نوع مدیریت را از دیگر سبک‌های مدیریت در روابط بین‌الملل متمایز کرده است. انقلاب فرهنگی در چین نیز موجب شد که رهبران چین تصور کنند که ایدئولوژی و سلسله مراتب حزبی می‌تواند دولت را بیش از گذشته در مدیریت بحران‌های بین‌المللی کمک نماید.(Kaibin,2007:97-8)
بنابراین، امنیتی نگریستن نگاه غالب در کسب اقتدار در فرآیندمدیریت بحران‌های بین‌المللی است. دو نوع کلیت امنیتی در مطالعه امنیت ملی دیده می‌شود؛ مکتبی که منشأ تهدیدات و بحران‌ها را درون مرزی می‌بیند و مکتبی که سر منشأ آنها را تهدیدات و خطرات خارجی تصور می‌کند. فصل مشترک آن دو امنیتی نگریستن به آنها است. امنیتی نگریستن حزب به مدیریت چینی بحران‌های بین‌المللی از مکتب دوم پیروی می‌کند. بحران تنگه تایوان، بحران هسته‌ای کره شمالی، بحران رقابت تسلیحاتی چین با هندوستان و نیز هند و پاکستان – پاکستان متحد چین است – بحران انرژی و وابستگی شدید توسعه اقتصادی چین به آن و از این قبیل با غلظت امنیتی در مدیریت چینی بحران‌های بین‌المللی نگریسته و محاسبه می‌شود.(Kaibin,2007:97-8)
بنابراین، مدیریت مذکور واکنش و عکس‌العملی به تئوری تهدید از درون و برون مرزها از سوی اقتدار حزب و رهبری آن تعبیر و تفیسر می‌شود. این تئوری یک نگرش دو سویه امنیتی و اقتصادی است و مدیریت بحران‌ها را برای مقابله با این دو دسته از تهدیدات و بحران‌ها بسیج می‌کند. آسیب‌شناسی این نوع مدیریت نیز در ساختار و منابع آن دیده می‌شود. عمده تمرکز این نگرش دو سویه نیز ایالات متحده را هدف قرار میدهد و آنگاه کشورهایی چون ژاپن، کره جنوبی، تایوان وهندوستان را حلقه‌های اتصالی به آمریکا محسوب می‌دارد. مدیریت مذکور بیشتر پاسخ امنیتی اقتصادی به این دو دسته از تهدیدات است. (Wuxinbo,2007)
ساختار تصمیم‌گیری چین در مدیریت بحران
حزب کمونیست چین نقش بلامنازعی در فرآیند تصمیم‌گیری مدیریت بحران‌های بین‌المللی دارد. فقدان خبررسانی و عدم انتشار واقعیت‌های بحران به مردم و پیامدهای ضد و نقیض به طرف یا طرف‌های خارجی بحران‌های بین‌المللی یکی از مختصات خاص این سبک از مدیریت است.(Budgle,2004:1-3)
ساختار مدیریت بحران‌های بین‌المللی در چین با مفهوم کارکردی رهبری در فرآیند تصمیم‌گیری از سوی ارگان حزبی همراه است. فرآیند سازمانی تصمیم‌گیری حزب نیز بر اجماع در درون صدر هیئت رئیسه استوار است. این نوع مدیریت مدعی است که این فرآیند مانع از تصمیم‌گیری عجولانه و واکنش غیرعقلایی نسبت به بحران‌های بین‌المللی می‌شود.(Christensen,2006:14)
واقعیت این است که چین پس از جنگ سرد چندان با خطر تهدیدات خارجی روبرو نبوده است بلکه عمدتاً مسائل داخلی، حوادث طبیعی، فجایع صنعتی و معدنی و مهمتر از همه شورش‌های داخلی و بحران‌های اقتصادی و سیاسی این کشور را تهدید می‌کند. کالبد شکافی رهبری در این نوع مدیریت بدین معنا است که سیستم بسته سیاسی به دنبال نیروهایی وفادار سیاسی است که فاقد شفاف‌سازی و پاسخگویی به مردم بوده و فقط به هرم قدرت پاسخگو باشد. طبیعی است که این سبک از مدیریت فاقد رویه‌های استاندارد حکومت‌داری خوب است.
آسیب‌شناسی این سبک از مدیریت ظرفیت محدود حکومتی را همراه با نواقص و کمبودها در امر توانمندی‌های لازم برای مواجهه با بحران‌های بین‌المللی نشان میدهد. محدودیت‌های ساختاری و منابع از علایم بیمارگونه مدیریت مذکور است. این علایم مانع از توسعه همه‌جانبه سیستم مدیریت مؤثر بحران‌های بین‌المللی در چین شده و ریشه و منشأ آن نیز تمرکز قدرت در رأس حزب می‌باشد. از همین‌رو، افکار عمومی بر روی تصمیمات تأثیر زیادی ندارد. معمولاً زمانی که چین با بحران مواجه می‌شود، رهبری حزب در اولین واکنش علنی خود در قبال بحران‌های بین‌المللی مواضع حزبی خود را اعلام می‌کند و تلاش می‌کند با استفاده از ابزارهای خاص خود افکار عمومی از آن حمایت نماید. مقامات زیر دست نیز برای انتقال پیام و پیامدهای حساس به مقامات بالا برای تصمیم‌گیری در شرایط بحرانی نیز جانب احتیاط را رعایت می‌کنند که مبادا اخباری خلاف سیاست‌ها به بالا منعکس شود. معیارها و روش‌های متضادی برای این نوع مدیریت اتخاذ می‌شود که نتایج معکوس و زیانباری داشته است.(Deng,2006:186-9) برای مثال، دولت چین در مواجهه با بحران سارس به شدت آن را انکار و مانع از رسوخ و نفوذ اخبار این پدیده خطرناک به افکار عمومی شد، اما با فشار افکار عمومی در پی انتشار اخباری از آن توسط رسانه‌های خارجی، دولت چین مجبور به واکنش در قبال آن شد. در واقع، رهبری حزب نیز در این مورد سیاست عدم پاسخگویی و عدم شفافیت را در پیش گرفته بود.
ابتکار جدید رهبری حزب در تقویت نهادی مدیریت چینی بحران‌های بین‌المللی توسعه طرح یکپارچه‌سازی پاسخ‌های اضطراری به بحران‌ها است. شورای دولتی چین در سال‌های 2005 – 2004 طرح ملی برای پاسخ‌های اضطراری را با هدف پیشگیری از حوادث غیر منتظره تهیه کرد. منظور از این طرح ارائه مکانیسم پیش‌بینی و پاسخگویی به شکل یکپارچه و ملی به بحران‌های بین‌المللی و نیز بحران‌های داخلی است. این طرح از سوی رهبری حزب برای برطرف‌سازی موانع ساختاری و منابع در امر مدیریت مذکور ارائه شده است. این طرح کلیه وزارتخانه‌ها را به همکاری در این زمینه موظف می‌کند و وزارت امور داخلی سرپرستی این طرح و مدیریت بحران را بر عهده دارد. در صورت وقوع بحران‌های بین‌المللی ابعاد داخلی آن بر عهده وزارت امور داخلی است و نیز وزارتخانه‌های امور خارجه، امنیت و غیره نیز از بعد خارجی در این طرح و مدیریت بحران‌های بین‌المللی شرکت می‌کنند. اداره مدیریت ملی امور اضطراری به طور رسمی در سال 2005 برای مواجهه با بحران‌های بین‌المللی تأسیس شد. همکاری‌های درون سازمانی و هماهنگی‌های لازم با شورای دولتی و نمایندگان حزب از جمله وظایف این اداره است. قانون اساسی چین نیز شرایط فوق‌العاده‌ای را در قبال بحران‌های حساس بین‌المللی از جمله بحران مالی و حمله نظامی پیش‌بینی کرده است.(Deng,2006:186-9)
بنابراین، پیش‌بینی آنکه اداره مذکور در رویارویی با بحران‌های بین‌المللی چگونه عمل خواهد کرد بسیار مشکل است و لازمه این کار نیز درک و شناخت بیشتر از واکنش حزب و رهبری حاکم بر دولت است. از منظر فرهنگی و سیاسی، ملت چین از سنت تصمیم‌گیری جمعی و اجماعی پیروی می‌کند و اطاعت سلسله مراتبی از خانواده تا عالی‌ترین سطوح اجتماعی ریشه در تربیت و تعالیم چینی دارد.
به طور خلاصه، ویژگی متمایز کننده روش چینی در مدیریت بحران‌های بین‌المللی را می‌توان از یک سو در تأثیر استراتژی کلان این کشور بر رویکرد آن در مدیریت بحران‌ها و از دیگر سو در ثبات سیاست‌گذاری‌های کلان بیان کرد.
در ارتباط با مؤلفه تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در مدیریت بحران، در چین برخلاف لیبرال دموکراسی‌ها فرایند تصمیم‌گیری استراتژیک اولاً متمرکز است و ثانیاً رسانه‌ها و افکار عمومی تأثیر چندانی بر آن ندارند و روندها و شرایط پس از دوران جنگ سرد برفراینده تصمیم‌گیری تأثیر زیادی نداشته است و روند قبلی استمرار یافته است. از این‌رو، رهبران یا نخبگان حاکم که تجلی آن حزب کمونیست است، قادر به سیاستگذاری کلان و دراز مدت بوده و بحران‌ها را نیز در چارچوب این سیاستگذاری مدیریت می‌کنند.
تجربه گذشته به چین آموخته که در قالب یک فرهنگ استراتژیک موفقیت در حفظ سهم بیشتر در مدیریت بحران‌های منطقه‌ای را از رهگذر چانه‌زنی زمینی بیشتر دنبال کند. علاوه بر این، تجربه ناموفق چین در خارج از منطقه، به این کشور آموخته که حتی الامکان در بحران‌های فرامنطقه‌ای حضور نداشته باشد. این انزواگرایی و منطقه‌گرایی چین عمدتاً متأثر از یک تصمیم استراتژیک چینی هم است: ظهور مسالمت‌آمیز. در راه این هدف، چین نفوذ بیشتر را به دو طریق دنبال می‌کند: توازن نرم با ابرقدرت در جهت قانع کردن ایالات متحده به رعایت ملاحظات سیاسی و نظامی چین، و بهره‌گیری از فرصت‌های اقتصادی نفوذ به ویژه از این حیث که اقتصاد چین بسیار کم آسیب‌پذیر‌تر نشان داده و همچنان ظرفیت‌های رشد را حفظ کرده است.
تجربه روسیه و مدیریت بحران
روسها در دوران جنگ سرد بحران موشکی کوبا را تا آستانه یک جنگ اتمی پیش بردند. شاید به قول توماس شلینگ از جمله علل مهم در ریشه‌یابی این مسئله یعنی توسل روسها به قوه قهریه، ترس آنها از شکست و ناکامی در حل و فصل صلح‌آمیز آن بحران باشد. در واقع، عدم امنیت روانی و برداشت ذهنی تصمیم‌گیرندگان آنها را به سوی اتخاذ این روش پیش می‌برد. روسها با نگاه حاصل جمع صفر و بازی برد – باخت به مدیریت بحران‌های بین‌المللی نگاه می‌کنند. استراتژی رفتار بین‌المللی روسها از دیر باز تاکنون این بوده است که می‌توان با داشتن کارت‌های برنده با قدرت در پشت میز مذاکره نشست. مصداق جدید این امر حمله نظامی روسیه به گرجستان در سال 2008 بر سر اوستیای جنوبی است که از جمله بحران‌های سرزمینی و قومی است. از جمله مثال‌های تاریخی از این دست، می‌توان به مداخله مشترک نظامی شوروی و کوبا در سال 78- 1977 در اتیوپی، مداخله نظامی شوروی در آنگولا، تلاش شوروی برای استقرار تأسیسات موشکی در سال 1962 در خاک کوبا، و تهاجم نظامی آن کشور در سال 1978 به خاک افغانستان با هدف در دست داشتن کارت برنده برای مذاکره و چانه‌زنی با آمریکا اشاره کرد.
در بحران 1961 دیوار برلین، آمریکا و شوروی تا سر حد یک اولیتماتوم نظامی و بسیج نیروها پیش رفتند. در بحران 1945 آذربایجان ایران، ایالات متحده برای تحت فشار قرار دادن شوروی برای خروج از اراضی اشغالی ایران، به اولتیماتوم اتمی دست زد. روسها در نظر داشتند تا با در دست داشتن نواحی تحت اشغال خود در دوران جنگ جهانی دوم در روند مذاکره با غرب به ویژه با آمریکا از وضعیت متوازنی برخوردار شوند.
جرج مارشال وزیر خارجه وقت آمریکا در این باره می‌گوید: «رهبران شوروی تصور کردند که با در دست داشتن قدرت نظامی و تا سر حد خطر رفتن می‌توانند پیش‌شرط‌های مذاکره و گفت‌وگو را تعیین کرده و حریف را غافلگیر کنند.» ریچارد پایپز در این باره می‌گوید: «ادراک رهبران شوروی در سیاست خارجی، امنیت ملی و مدیریت بحران‌های بین‌المللی متشکل از عناصر اغراق‌آمیز قدرت نظامی اتحاد جماهیر شوروی بود. آنها هنر دیپلماتیک را فراموش کرده و هنر جنگ را در گفت‌وگوهای بین‌المللی به رخ آمریکا و غرب می‌کشیدند و بیشتر به نظامی کردن سیاست می‌پرداختند.»(Adomeit, 1982:9)
برژینسکی و هانتینگتون علاوه بر مسائل فوق، به ویژه عنصر اغراق‌آمیز نظامی، از عنصر ایدئولوژی در طرز تفکر رهبران شوروی در مواجهه با بحران‌های بین‌المللی نام برده‌اند. از منظر این دو، رفتار ایدئولوژیک بر سیاست امنیت ملی اتحاد شوروی سیطره کامل داشت. در دوران اتحاد جماهیر شوروی، ایدئولوژی، خط قرمز در رفتار خارجی روسها بود و عدول از آن جرم تلقی می‌شد و خیانت به آرمان پرولتاریا تعبیر می‌گردید و عبور دشمن از آن به منزله تجاوز به ارزش‌های ایدئولوژیک تعبیر می‌شد و فقط جنگ می‌توانست آن را متوقف سازد. (Herman,1985:21)
رویکرد روسیه به مدیریت بحران
مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی متأثر از سنت تاریخی رفتار روسها در سطح بین‌المللی است. این نوع مدیریت قدمت تاریخی و سرزمینی از روس‌های تزاری، روس‌های شوروی و روسیه فعلی دارد و برآیند آنها بروز یک رفتار مشترک سیاسی از زمان تزارها تاکنون است. می‌توان این رفتار مشترک سیاسی را استراتژی رفتار بین‌المللی روسها نیز نامید.
این رویکرد و لایه‌های این استراتژی که در سطح ملی بر رفتار مخاطره‌آمیز روسها و بر ستون پایه‌های ایدئولوژیکی، قدرت نظامی و ژئوپولیتیک سیطره دارد، قابل شناسایی است. (Adomeit, 1982: 16-19) این استراتژی خطرناک و تهاجمی بوده و حافظه تاریخی مالا مال از این خطرات را در خود ثبت کرده است. انگیزه تهاجمی در اتخاذ این نوع استراتژی گسترش‌طلبی ارضی، مرزی، سرزمینی و مداخلات نظامی است.
روس‌های تزاری به توسعه‌طلبی سرزمینی در آن سوی قفقاز و آسیای مرکزی پرداختند و حتی تیرترکش آنها هرات و بخش‌هایی از سرزمین ایران را در عصر قاجار گرفت. روس‌های شوروی نیز به مداخله نظامی در بحران بهار پراگ، آلمان شرقی و لهستان در دهه 1960 میلادی متوسل شدند. روس‌های عصر شوروی در واکنش به بحران افغانستان در سال 1978به حمله نظامی مبادرت ورزیدند.
مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی به محض مشاهده ضعف طرف بحران در امر چانه‌زنی به زور برای کسب امتیازات بیشتر متوسل می‌شود. هر چه کشور طرف بحران به مرزهای روسیه نزدیک‌تر باشد، امکان حمله نظامی به آن نیز بیشتر می‌شود. مصادیق تاریخی این امر افغانستان دهه 1970، چکسلواکی، لهستان و آلمان شرقی دهه 1960 و گرجستان در سال 2008 است. امروزه، دیپلماسی تسلیحاتی و انرژی و در گذشته دیپلماسی تسلیحاتی و اقتصادی از ستون پایه‌های این مدیریت به شمار می‌روند. (Adomeit, 1982: 55)
به طور کلی، چه پیش از فروپاشی شوروی و چه پس از آن، پاسخ به بحران‌هایی که کمترین تهدید را برای امنیت ملی روسیه و یا منافع استراتژیک این کشور به دنبال داشته‌اند، در وهله نخست از طریق به کارگیری قدرت نظامی و یا تهدید به آن صورت گرفته است. به عبارت دیگر، واکنش اولیه روسها به بحران همواره سخت‌افزاری و مقابله‌جویانه بوده است
آخرین نمونه از این دست رفتارها، واکنش‌های مختلفی است که روسیه در فاصله سال‌های 2007 تا 2009 به طرح استقرار سپر دفاع موشکی آمریکا در اروپای شرقی و همچنین رفتارهای تحریک‌آمیز گرجستان نشان داد. پاسخ روسها به این دو موضوع طیف وسیعی از اقدامات نظامی تا تهدید به اقدام نظامی را شامل می‌شد. خروج یکجانبه از پیمان نیروهای متعارف اروپا نشانه‌روی موشک‌ها به سمت اروپای شرقی، تهدید به استقرار موشک‌های اسکندر در شهر کالینینگراد و نهایتاً حمله نظامی به خاک گرجستان در اوت 2008 نمونه‌هایی از پاسخ روسها به تهدیدات و بحران‌ها تلقی می‌شود.
البته می‌توان رفتار روسها در مواجهه با بحران‌ها را در فضای فرهنگی و هنجاری نیز مورد مطالعه قرار داد. مؤید این امر عدم عقب‌نشینی روسها بر سر مسایل استراتژیک است. این امر در دوران شوروی سابق و روسیه فعلی به نحو یکسانی جریان داشته است. در فضای جنگ سرد، نظام حاکم بر روابط بین‌الملل و سیستم بین‌المللی، هنجاری، فرهنگی و ایدئولوژیکی بود و مسائلی چون جنگ، صلح، امنیت، عدالت و منافع ملی براساس این بستر فرهنگی توضیح و تشریح می‌شد. این همان تعریفی بود که اتحاد شوروی از دشمن، دوست، متحد و رقیب ارائه می‌کرد. اکنون نیز در روسیه تعریف مشابهی از مفاهیم مذکور ارائه می‌شود، با این تفاوت که غلظت ایدئولوژیک و تعابیر و تفاسیر این دسته مفاهیم اندک است اما هدف احیای قدرت روسیه را دنبال می‌کند. تصویر هنجاری آن دوران تصوری اغراق‌آمیز از قدرت نظامی با هدف مرعوب ساختن دیگران است. از درونمایه رابطه سیاست و فرهنگ، اسطوره و سیاست ظاهر می‌شود. اسطوره احیای قدرت تاریخی روسیه و احیای قدرت بلامنازع اتحاد شوروی، مقولات مشترک فرهنگی و هنجاری در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی آن دوران و دوران فعلی روسیه است. یک شباهت دیگر در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی مقولات متحد‌المرکزی به نام ایدئولوژی و تکنولوژی است. در آن دوران و در حال حاضر نیز تکنولوژی نظامی و برآورد استراتژیک از ذهنیت ایدئولوژی‌گرای کمونیستی روس‌های اتحاد شوروی و ذهنیت ایدئولوژی‌گرای ناسیونالیسم روسی، روسیه فعلی را فرا گرفته است. همواره نوعی پیوند تاریخی بین تکنولوژی نظامی، انرژی و ایدئولوژی در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی وجود داشته است. تکنولوژی تسلیحاتی و انرژی از ابرازهای قدرت روسها به شمار می‌روند. توسعه روابط استراتژیک با برخی کشورهای آمریکای لاتین، همکاری‌های استراتژیک با چین و هندوستان، دیپلماسی تسلیحاتی و انرژی با برخی کشورهای خاورمیانه و مهمتر از همه سیاست تلافی‌جویانه انرژی در قبال اروپا از ستون پایه‌های نامبرده شده در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی است. (Alexander, 2005: 14-16)
ساختار تصمیم‌گیری روسیه در مدیریت بحران
در گونه‌شناسی فرآیند تصمیم‌گیری در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی در دوران جنگ سرد عناصر سازمانی و بوروکراتیک مانند ارتش سرخ و حزب کمونیست اتحاد شوروی و سرویس اطلاعاتی شوروی* نقش اساسی داشتند و امروزه نیز دولتمردان روسیه از سرویس‌های امنیتی و ارتش در امور دولتی بهره می‌برند. در دوران جنگ سرد منظومه تصمیم‌گیری سیاست‌های داخلی و خارجی زیر نظر حزب بود. سیاست امنیت ملی با نظر پولیت بورو تدوین می‌شد و پرسنل تعیین شده در مدیریت بحران‌های بین‌المللی بیشتر نقش نیابتی ایفا می‌کردند و طبق دستورالعمل رفتار می‌کردند و از خود اختیار و اراده‌ای نداشتند. تصمیم‌گیری در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی تابع سلسله مراتب اداری بود و افراد منتصب تصمیم‌گیری می‌کردند. امروزه، در دوران روسیه جدید، مکانیزم تصمیم‌گیری نسبت به گذشته تغییر کرده است و رئیس جمهور و شورای عالی امنیت ملی کشور در این امور دخالت دارند. البته از زمانی که پوتین بعد از ریاست جمهوری پست نخست‌وزیری را در اختیار گرفت، او نیز یکی از مهره‌های کلیدی تصمیم‌گیری محسوب می‌شود. البته ذهنیت گذشته، پیشینه تاریخی و روش‌های دوران کمونیستی در تصمیمات دوران پس از جنگ سرد تأثیرگذار است. از این‌رو، برخی از تحلیل‌گران معتقدند که ایدئولوژی کمونیسم و ساختار حزبی در مدیریت روسی بحران‌های بین‌المللی به شکل جدید تبلور یافته است. مهمترین نکته مشترک آن دو تصور اغراق آمیز از قدرت نظامی و پیش بردن بحران‌ها تا سر حد خطر جنگ می‌باشد. در گذشته مبارزه با امپریالیسم تعقیب می‌شد و امروز احیای قدرت روسیه دنبال می‌شود. (Herman, 1985)
در مجموع، روسیه پس از جنگ سرد پذیرفته که یک قدرت منزوی است و حداکثر در سطح منطقه‌ای یک قدرت بزرگ به شمار می‌رود. روسیه یک قدرت بینابین چین و اتحادیه اروپا محسوب می‌شود. از یک سو، قدرت اقتصادی چین را ندارد و از این رهگذر نمی‌تواند نفود درخوری به دست آورد، و از سوی دیگر، از سطح گسترده روابطی که اتحادیه اروپا با بسیاری از نقاط جهان و به ویژه با ایالات متحده دارد، برخوردار نیست. با این حال، روسیه نشان داده که سیاست سخت‌گیرانه‌ای در مدیریت بحران‌های بین‌المللی دنبال می کند. در سطح منطقه‌ای، این کشور به راحتی حضور و نفوذ قدرت‌های فرامنطقه‌ای را نمی‌پذیرد و در سطح فرامنطقه‌ای هم تا حد زیادی ابزارهای کافی برای متوازن کردن ایالات متحده دارد و از نتایج بازیگری‌اش در این زمینه توقع دارد که ایالات متحده را وادار نماید موقعیت بیشتری در عرصه بین‌المللی برای مسکو در نظر بگیرد و یا دست کم سیاست‌های چندجانبه‌گرایانه‌ای در پیش بگیرد که حداقل نفوذ و قدرت روسیه را تضمین نماید. این تجربه و نگرش روسیه تا حد زیادی متأثر از سیاست هویتی است که به ساختار تصمیم‌گیری روسیه موقعیت اندیشیدن به جایگاه «ابرقدرتی» و یا «قدرت بزرگ بودن» می‌بخشد. در نتیجه، روسیه برخلاف چین چندان به یک نگرش نرم در مدیریت بحران ها اعتقاد ندارد و سخت‌گیرانه تلاش می‌کند به جایگاه یاد شده است یابد.
حاصل بحث
قدرت‌های بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی پس از جنگ سرد شرایط خاصی دارند. از یک سو، در حال گذار از یک نظم بین‌المللی نامطمئن هستند و در این راه، در رقابتی سخت گرفتارند. در این رقابت، آنها هم در پی بحران آفرینی‌اند و هم در پی حل و فصل آن که قضیه را بیشتر به یک بازی شبیه می‌سازد. این رقابت سخت و بازی گونه برخلاف دوران جنگ سرد، عمدتاً نه بر سر کسب امتیاز و منافع، بلکه بر سر تغییر یا حفظ نظم بین‌المللی و یافتن جایگاهی بهتر یا حفظ جایگاه کنونی است.
از سوی دیگر، به واسطه آزادسازیهای سیاسی و امنیتی که در فضای پس از جنگ سرد صورت گرفته است، دستور کار امنیتی قدرت‌های بزرگ سنگین‌تر شده است و در بسیاری از موارد، بحران‌ها بیش از حد توان این قدرت‌ها بروز می‌کند و گاه همکاری همه آنها با یکدیگر نیز نمی‌تواند به حل این بحران‌ها بینجامد. بحران‌های مربوط به تروریسم ( به ویژه در مورد القاعده و در افغانستان)،گسترش سلاح‌های هسته‌ای، و این اواخر، بحران اقتصاد جهانی در زمره این موارد می‌باشند.
بنابراین، در دوران بعد از جنگ سرد، روندهای پیچیده‌ای از مدیریت بحران حاکم شده است که طی آن، قدرت‌های بزرگ یکدیگر باید با هم رقابت کنند و هم در چارچوب یک دغدغه جهانی برای رفع مشکلاتی نظیر تروریسم با یکدیگر همکاری نمایند. در این روندهای پیچیده، مدیریت بحران‌های بین‌المللی تا حدود زیادی تابع میزان قدرت و نفوذ هر یک از این قدرت‌های بزرگ است. مهمترین متغیر آن است که چه منافعی از قدرت بر سر مدیریت هر بحران مطرح می‌باشد. پس از آن، در مجاورت یا عدم مجاورت بحران‌ها بودن، و تنوع قدرت مرتبط با نوع بحران از حیث اینکه بحران امنیتی باشد یا اقتصادی و سیاسی، از جمله عوامل مهم و تعیین کننده در مسیر بحران‌های بین‌المللی در دوران اخیر است. در چنین شرایطی، بررسی اهداف و رویکرد چهار قدرت بزرگ در مدیریت بحران‌های بین‌المللی می‌تواند چراغ راهی بر تحلیل اهداف قدرت‌ها برای مدیریت بحران در شرایط انتقالی نظام بین‌الملل باشد.
مدیریت بحران‌های بین‌المللی در رویکرد آمریکایی تلفیقی از یکجانبه‌گرایی و چندجانبهگرایی است که با هدف تحقق منافع ملی، امنیت بین‌الملل ونفوذ بیشتر در عرصه بین‌الملل صورت می‌گیرد و این مهم با استمداد از توانایی‌های سازمان‌های غیردولتی، دیپلماسی دو و چندجانبه و قابلیت‌های نظامی به اشکال و انحاء مختلف تحقق می‌پذیرد. فرهنگ استراتژیک و ساختار تصمیم‌گیری آمریکا در مداخله در بحران‌های بین‌المللی همچنان استمرار یافته است، اما در دوران پس از جنگ سرد همواره هدف تثبیت رهبری آمریکا در جهان را دنبال کرده است.
شیوه مدیریت بحران اروپایی در مقایسه با مدیریت بحران آمریکایی، عبارت از تقسیم کار و کاهش خطرات معطوف به یک کشور است. اقدام جمعی در مدیریت بحران، ریسک‌های ناشی از آن را میان کشورهای دخیل توزیع می‌کند. البته نمی‌توان مؤلفه‌هایی مانند توان اقتصادی، حوزه نفوذ سیاسی و استفاده از امکانات مشترک را در اتخاذ این سبک از مدیریت بحران نادیده گرفت. مدیریت بحران اروپایی هدف کسب اعتبار بیشتر و استفاده از قدرت نرم به منظور نقش‌آفرینی بیشتر در عرصه بین‌المللی را تعقیب می‌کند و مبتنی بر همکاری‌های بین‌المللی، نهادها و سازمان‌های بین‌المللی و هویت مشترک اروپایی می‌باشد. در دوران پس از جنگ سرد، فرهنگ استراتژیک اروپا بر استفاده از قدرت نرم و ساختار تصمیم‌گیری دموکراتیک‌تر استوار شده است و ضمن همکاری با آمریکا به دنبال چندجانبهگرایی به منظور ارتقای جایگاه بین‌المللی خود می‌باشد.
ایدئولوژی ناسیونالیستی و مارکسیستی چینی و سلسله مراتب تصمیم‌گیری به همراه پیشینه فرهنگی، وجه تمایز مدیریت بحران چینی با سبک‌های دیگر در مدیریت بحران است. ساز و کارهای مدیریت بحران چینی با مفهوم کارکردی رهبری در فرآیند تصمیم‌گیری از سوی ارکان حزب همراه است. تصمیم‌گیری متمرکز و رسانه‌ها و افکار عمومی تأثیر چندانی بر آن ندارد. دولت چین با هدف تحقق اهداف اقتصادی در مدیریت بحران همواره امنیت و ثبات را مدنظر قرار داده و به دنبال چانه‌زنی در جهت تحصیل منافع بیشتر می‌باشد. در این سبک از مدیریت بحران، استراتژی کلان بر سایر سیاست‌ها مقدم است و برای نیل به آن از تمامی منابع قدرت نرم استفاده می‌شود. پس از دوران جنگ سرد، فرهنگ استراتژیک چین بر مبنای پرهیز از جنگ و ساختار تصمیم‌گیری متمرکز استمرار یافته است. چند جانبه‌گرایی و ارتقای جایگاه بین‌المللی حول محور همکاری‌های اقتصادی از رویکردهای جدید چین محسوب می‌شود.
در مدیریت بحران بین‌المللی با رویکرد روسی استفاده از قدرت نظامی، ایدئولوژی، اقتصاد و تکنولوژی نظامی همواره نقشی تأثیرگذار داشته است و در دوران جدید در مدیریت بحران بین‌المللی از قدرت نظامی و دیپلماسی انرژی با هدف احیای قدرت روسیه استفاده می‌شود. احیای قدرت تاریخی روسیه و گسترش نفوذ در حوزه نفوذ شوروی سابق به ویژه در مناطق پیرامونی از اهداف اساسی در مدیریت بحران روسی می‌باشد. فرهنگ استراتژیک روسیه مبتنی بر استفاده از قدرت نظامی و ساختار تصمیم‌گیری متمرکز همچنان استمرار یافته است، اما چند جانبه‌گرایی با هدف احیای قدرت روسیه، رویکرد جدید روسیه را تشکیل میدهد.
به طور کلی، تحول ساختار نظام بین‌الملل دو نوع چالش را در زمینه مدیریت بحران‌های بین‌المللی پیش‌روی قدرت‌های بزرگ قرار داده است. از یک سو، نظم سابق به هم خورده و قدرت‌های بزرگ در پی حفظ موقعیت پیشین و سپس ارتقای آن هستند و در این راه، هم دیگر را تحت فشار قرار می‌دهند. در سوی دیگر، نظام بین‌الملل با تحولی که یافته، میزانی از آزادی از دو قطب پیشین را تجربه می‌کند که خود به نوعی بی‌نظمی منطقه‌ای انجامیده و دستور کار امنیتی این قدرت‌ها را در محیط منطقه‌ای افزایش داده است. به عبارت دیگر، هر یک از قدرت‌ها با بحران‌های متعددی در محیط خود مواجه‌اند که از جنس بحران های پیشین نیست. آزادسازیهای گسترده سیاسی که در این زمینه صورت گرفته، حجم زیادی از کشورهای نوظهور را در پی داشته و تلاش‌های گسترده برای دموکراسی در داخل این کشورها، سیاست‌های خارجی بسیار رقیبی پدید آورد که حاصل آن تاکنون حجم زیادی از بحران‌های مختلف سیاسی، نظامی، اقتصادی و حتی اجتماعی بوده است.
در نتیجه این تأثیر قوی ساختار نظام بین‌الملل بر قدرت‌های بزرگ، این قدرت‌ها یک رقابت بسیار منعطف را تجربه می‌کنند. این رقابت هم در چالش ابرقدرت در فرصت‌های مناسب است و هم در کمک گرفتن از قدرت‌های فرامنطقه‌ای و نهادهای بین‌المللی در حل و فصل فهرست بی‌شماری از بحران‌های مختلف. بحران افغانستان و عراق، و حتی فلسطین، نشان داده که این بحران‌ها بسیار پیچیده‌اند و به راحتی با تمرکز قدرت در یک یا دو قطب پایان نمی‌یابند. بنابراین، دورنمای بسیار پیچیده‌ای از رقابت و همکاری برای این قدرت‌ها می‌توان ترسیم کرد.
