18 August 2011
چکیده
درخصوص آینده سازمان همکاری شانگهای و گسترش فعالیت‌های آن دیدگاه‌های متفاوتی وجود دارد. در حالی که برخی از تحلیل‌گران به دلیل تمایلات و انگیزه‌های متفاوت اعضا، نابرابری چشمگیر اقتصادی، عدم امکان توسعة کارکردی و ظرفیت‌های محدود سازمان برای تأثیرگذاری بر مسائل منطقه‌ای و بین‌المللی، توسعه کمی و کیفی آن را چندان محتمل نمی‌دانند، برخی دیگر از تحلیل‌گران به دلیل وجود برخی از ظرفیت‌های بالقوه مانند منابع انرژی، حضور قدرت‌های هسته‌ای، وسعت سرزمینی و جمعیت تحت پوشش، این سازمان را دارای ظرفیت‌هایی می‌دانند که می‌تواند در آینده نقش مهم‌تری به آن بدهد. مقاله حاضر ضمن ارائه معیارهایی برای ارزیابی سازمان‌های منطقه‌ای، به تحلیل شرایط موجود و چشم‌انداز آینده سازمان همکاری شانگهای می‌پردازد.
واژگان کلیدی: شانگهای، روسیه، چین، منطقه‌گرایی، همکاری، امنیت منطقه‌ای.
مقدمه
به لحاظ نظری تداوم، گسترش و تقویت سازمان‌های همکاری بین‌دولتی رابطه مستقیمی با اهمیت دستاوردهایی دارد که هریک از اعضا از این همکاری‌ها به دست می‌آورند. توسعه، امنیت و یا حتی اعتبار، مهم‌ترین سرفصل این دستاوردها در اغلب کوشش‌های همکاری‌جویانه به شمار می‌آیند. از این لحاظ مهم‌ترین معیار برای تحلیل میزان مطلوبیت و یا موفقیت و همچنین چشم‌انداز تداوم یک سازمان، تحلیل فرصت‌ها و دستاوردهایی است که سازمان برای اعضا فراهم نموده و یا می‌تواند فراهم نماید.
سازمان همکاری شانگهای به عنوان سازمانی که در آغاز برای تضمین امنیت مرزهای مشترک کشورهای عضو تأسیس شد و با گسترش اهداف خود در سال‌های بعد، به سازمانی تبدیل شد که حداقل در موافقتنامه‌های رسمی موضوعات متعددی را مورد توجه قرار داده است، مانند هر سازمان منطقه‌ای دیگری در خصوص شرایط آتی خود در برابر پرسش‌های متعددی قرار دارد. در این راستا مهم‌ترین پرسش قابل بحث این است که با توجه به شرایط داخلی کشورهای عضو و همچنین شرایط منطقه‌ای و بین‌المللی، چه چشم‌اندازی برای نقش‌آفرینی سازمان همکاری شانگهای در فرایند توسعه، امنیت و ارتقای جایگاه بین‌المللی کشورهای عضو سازمان قابل ترسیم است؟ یا سازمان می‌تواند در آینده نقش مؤثری در فرایند توسعه و امنیت کشورهای عضو ایفا کرده و به اهدافی که برای خود ترسیم کرده است دست یابد؟
پاسخ به این پرسش‌ها در وهله نخست مستلزم ارائه تصویر شفاف‌تری از عملکرد سازمان در یک دهه گذشته و همچنین ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل آن است. برخی از تحلیل‌گران با توجه به ظرفیت‌های بالقوه کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای، چشم‌انداز روشنی را پیش‌روی این سازمان ترسیم می‌کنند. اما در عین حال، برخی دیگر از تحلیل‌گران با توجه موانعی که در برابر این سازمان قرار دارد، فضای گسترش و توسعه کارکردی آن را محدود می‌دانند. در این مقاله تلاش خواهد شد تا از طریق بررسی شرایط موجود و موانع پیش‌روی سازمان، ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل اعضا برای گسترش همکاری در زمینه‌های مختلف و همچنین بررسی بسترهای منطقه‌ای و بین‌المللی تداوم، گسترش و توسعه کارکردی سازمان همکاری شانگهای، به پرسش‌های مطرح شده پاسخ گفته شود.
طرح مسئله
از زمان پایان جنگ جهانی دوم به این سو، تلاش‌های جمعی کشورها برای رسیدن به برخی اهداف مشخص و از پیش تعیین شده که اغلب متضمن ارتقای سطح پیشرفت اقتصادی و یا افزایش امنیت آنها بوده است، به عنوان یک راه حل مورد توجه کشورهای زیادی قرار گرفته است. طی این مدت، دولت‌های متعددی از "منطقه‌گرایی" به عنوان ابزاری برای بهبود جایگاه اقتصادی، سیاسی و امنیتی خود بهره برده‌اند.
پس از فروپاشی شوروی، سر بر آوردن پانزده دولت جدید از ویرانه‌های اتحاد جماهیر شوروی، نه تنها تعداد کشورهای مستقل جهان را به شکل بی‌سابقه‌ای افزایش داد، بلکه مناطق جدیدی مانند آسیای مرکزی، قفقاز و در یک بعد بزرگ‌تر، منطقه اوراسیا ـ که شامل اکثر جمهوری‌های شوروی سابق و همچنین غرب چین، مغولستان و حتی افغانستان می‌شد ـ را به جغرافیای سیاسی جهان وارد ساخت. با توجه به پیوندهای غیرقابل گسستی که از زمان شوروی میان این دولت‌های تازه استقلال یافته وجود داشت، انتظار می‌رفت که این دولت‌های جدید به منظور تنظیم روابط میان خود، به چهارچوب‌های بزرگ‌تری در قالب سازمان‌های منطقه‌ای وارد شوند. تشکیل سازمان کشورهای مستقل مشترک‌المنافع، بلافاصله بعد از فروپاشی شوروی و همچنین تشکیل مجموعه‌ای از سازمان‌های منطقه‌ای دیگر مانند سازمان پیمان امنیت جمعی، اتحادیه گوآم، سازمان همکاری شانگهای و برخی ساختارهای دیگر، از این ضرورت غیرقابل اجتناب حکایت می‌کرد.
در میان سازمان‌های منطقه‌ای مذکور، سازمان همکاری شانگهای احتمالاً به این دلیل که در بر گیرنده مجموعه‌ای فراتر از جمهوری‌های شوروی سابق بوده است، و مهم‌تر از آن، به این دلیل که دو قدرت بزرگ جهانی مخالف سیاست‌های یکجانبهگرایانه آمریکا، یعنی روسیه و چین، بنیان‌گذاران اصلی این سازمان به شمار می‌آیند، از اهمیت بین‌المللی بیشتری برخوردار شده است. عضویت هم‌زمان چین و روسیه در یک سازمان منطقه‌ای، بدون توجه به اینکه این سازمان به چه دلیلی شکل گرفته است، برای بسیاری از ناظران بین‌المللی به معنای فراهم شدن زمینه‌های شکل‌گیری یک بلوک جدید سیاسی تلقی و تفسیر شد. این موضوع در حالی بود که سازمان در اساسنامه و موافقتنامه‌های مصوب، اهداف خود را عمدتاً بر همکاری‌های منطقه‌ای در زمینه‌های امنیتی و تا حدودی اقتصادی متمرکز ساخته بود.
وقوع حادثه ١١ سپتامبر و به دنبال آن حمله آمریکا به افغانستان و مهم‌تر از همه نگرانی مشترک کشورهای حوزه اوراسیا نسبت به گسترش افراط‌گرایی مذهبی و تروریسم در این منطقه موجب شد که در یک مقطع کوتاه زمانی سازمان همکاری شانگهای حوزه توجه خود را از هدف همکاری برای کاهش اختلافات و تقویت اعتماد متقابل در مناطق مرزی کشورهای عضو، به اهداف وسیع‌تری مانند همکاری‌های امنیتی برای مقابله با گسترش تروریسم، افراط‌گرایی مذهبی، جدایی‌طلبی و همچنین همکاری‌های اقتصادی و نهایتاً موضع‌گیری‌های جسته و گریخته علیه تلاش‌های یکجانبهگرایانه آمریکا در سطح بین‌المللی ارتقا دهد.
توسعه موضوعات مورد توجه سازمان تنها اندکی پس از شکل‌گیری آن، علاوه بر آن که انتظارات موجود از این سازمان را افزایش داد، در خصوص تحلیل ماهیت سازمان و چشم‌انداز آینده آن نیز تحلیل‌گران را در برابر این پرسش قرار داد که سازمان همکاری شانگهای در طبقه‌بندی سازمان‌های منطقه‌ای و یا اتحادیه‌ها و ائتلاف‌های بین‌المللی جزء کدام دسته از این سازمان‌ها قرار می‌گیرد؟ آیا سازمان همکاری شانگهای سازمانی است که هدف اصلی آن همکاری در زمینه‌های مشخص امنیتی است و رویکردی اساساً تدافعی دارد یا اینکه سازمان در واقع نوعی سنگربندی تدافعی/تهاجمی است که نیم‌نگاهی به گسترش حوزه‌های نفوذ خود نیز دارد؟ در این میان همکاری‌های اقتصادی میان کشورهای عضو تاچه اندازه در تثبیت هویت سازمان نقش تعیین‌کننده‌ای ایفا می‌کند؟ آیا همکاری‌های اقتصادی و تجاری مشوقی برای همکاری‌های سیاسی و امنیتی اعضا با یکدیگر به شمار می‌آیند یا اینکه این همکاری‌ها به خودی خود اهمیت دارند؟ در یک نگاه به آینده، پرسش مهم این است کدام یک از وجوه سه‌گانه امنیتی، سیاسی یا اقتصادی وجه مشخصه فعالیت‌های سازمان در سال‌های پیش‌رو خواهد بود؟ آیا ظرفیت‌های بالقوه اعضا به این سازمان امکان می‌دهد که همانند اتحادیه اروپا در تمامی زمینه‌ها روند گسترش کمّی و کیفی خود را ادامه دهد؟ و نهایتاً این که آیا جاه‌طلبی‌های رفتاری، نقطه قوت سازمان محسوب می‌شود یا نقطه ضعف آن؟
معیارهای ارزیابی
به لحاظ تجربی، سازمان‌های منطقه‌ای سازمان‌هایی منحصر به فرد و تکرار ناپذیر به شمار می‌آیند و به همین دلیل الزاماً الگوی یکسانی برای شکل‌گیری و روند توسعة آنها قابل ارائه نیست. با این حال، تحلیل ساختاری و کارکردی سازمان‌های منطقه‌ای موجود و بررسی تجربه موفق یا ناموفق آنها، تا حدود زیادی می‌تواند رهبران دولت‌ها و یا تحلیل‌گران را در انتخاب مسیر یا ارزیابی مسیر طی شده توسط سازمان‌های منطقه‌ای یاری کند. منحصر به فرد بودن سازمان‌های منطقه‌ای به این معنی است که هریک از این سازمان‌ها می‌تواند الگوی شکل‌گیری و توسعة مخصوص به خود را داشته باشد و مسیری متفاوت با مسیر سایر سازمان‌های منطقه‌ای طی کند؛ هرچند که این مسئله در عین حال مانع از توجه جدی به سایر الگوهای موجود به عنوان معیاری برای ارزیابی و مقایسه نخواهد بود.
در ادبیات روابط بین‌الملل، موضوع همکاری میان کشورها در قالب‌ها و اشکال متفاوتی بروز پیدا کرده است. در تعریف، "همکاری یک نوع هماهنگی ارادی و انتخابی است برای تحقق منافع مشترک که بدون آن کشورها به هدف خود نخواهند رسید." در این چهارچوب مفهوم همکاری حوزه وسیعی از رفتارها، از همکاری دو یا چند کشور برای مقابله با کشور یا کشورهای دیگر گرفته تا همکاری‌های دولت‌ها در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی و فرهنگی و غیره را شامل می‌شود. همکاری همچنین می‌تواند دوجانبه یا چندجانبه باشد. همکاری‌های چندجانبه چنانچه به صورت مستمر و نهادینه صورت بگیرند، شکل سازمان منطقه‌ای یا بین‌المللی به خود می‌گیرند. در کنار این، اتحادها و ائتلاف‌های بین‌المللی، که در تاریخ روابط بین‌الملل از سوابق زیادی برخوردار هستند، ممکن است به صورت رسمی یا غیررسمی دنبال شوند. به لحاظ حوزه مورد توجه نیز سازمان‌های منطقه‌ای و یا هرگونه همکاری جمعی نهادینه شده، ممکن است رویکردی امنیتی، اقتصادی، فرهنگی و یا ترکیبی از اینها داشته باشد.
اگرچه سازمان‌های منطقه‌ای به طور هم‌زمان می‌توانند در حوزه‌های متنوع امنیتی، اقتصادی، سیاسی و غیره فعالیت داشته باشند، اما نکته حائز اهمیت این است که همکاری در هریک از این حوزه‌ها از منطق خاص خود برخوردار است و موفقیت در یک زمینه الزاماً نمی‌تواند به معنای موفقیت در حوزه‌های دیگر باشد. دولت‌ها ممکن است به لحاظ سیاسی گرایش‌های همسویی داشته باشند، اما از نظر اقتصادی نتوانند کمک چندانی به فرایند توسعه یکدیگر بکنند.
منطقه‌گرایی اغلب میان دولت‌هایی شکل می‌گیرد که از لحاظ برخی از ویژگی‌ها دارای مشترکاتی بوده و از نیازها و یا اهداف مشابه یا مکملی برخوردار هستند. سازمان‌های منطقه‌ای، اغلب با اهداف محدود و مشخصی شکل می‌گیرند، اما در یک فرایند تاریخی، نتایج و دستاوردهای همکاری‌های اولیه ممکن است به توسعه اهداف سازمان و یا برعکس، به عقیم ماندن همکاری‌های منطقه‌ای منجر شوند. از منظر تاریخی نیز فرایندهای منطقه‌گرایی در مناطق مختلف جهان نتایج متفاوتی به همراه داشته است. در حالی‌که سازمانی منطقه‌ای مانند اتحادیه اروپا، از همکاری‌های تخصصی در زمینه ذغال و فولاد، طی دوره‌ای بیش از نیم قرن، به اتحاد در اغلب زمینه‌های اقتصادی، فرهنگی اجتماعی، سیاسی و امنیتی ارتقا پیدا کرده است، شورای همیاری متقابل اقتصادی (کومکون)، که مهم‌ترین سازمان همکاری اروپای شرقی در دوره جنگ سرد به شمار می‌رفت، به دلیل فروپاشی بلوک شرق عملاً از صحنه جغرافیای اقتصاد سیاسی بین‌الملل حذف شد و سازمان همکاری اقتصادی (اکو) نیز برای اغلب اعضای آن جنبه نمادین پیدا کرده است.
به طور کلی روند حرکت سازمان‌های همکاری منطقه‌ای ـ به عنوان سازمان‌هایی که نیروی تداوم یا گسترش خود را از اراده جمعی اعضا اخذ می‌کنند ـ در سه جهت قابل ترسیم و یا قابل تصور است:
ـ روند توسعه‌ای که طی آن شکل‌گیری و تثبیت هر مرحله از همکاری‌های منطقه‌ای به آغاز مرحله جدیدی از همکاری‌ها منجر می‌شود (روند رو به گسترش شامل توسعه کارکردی و توسعه هنجاری)؛
ـ روند خطی تثبیت شده که طی آن سازمان‌ها بر اساس اهداف اولیه تعیین‌شده به کارکردهای محدود خود ادامه می‌دهند؛
ـ کم‌رنگ شدن اهداف و انگیزه‌های اولیه و افول تدریجی همکاری‌ها (روند رو به افول).
اینکه چرا یک سازمان منطقه‌ای ـ و یا هرگونه همکاری جمعی نهادینه شده ـ روند روبه گسترش یا روند رو به افولی را طی می‌کند، بیش از هر چیز به دو عامل اساسی یعنی ویژگی‌های ساختاری و ماهوی سازمان و ویژگی‌های کارکردی یا عملکرد سازمان بستگی دارد. ویژگی‌های ماهوی و ساختاری سازمان به دو موضوع اصلی اشاره دارد:
ـ اول، همسوئی اهداف و انگیزه‌های کشورهای تشکیل دهنده سازمان؛ اینکه دولت‌های تشکیل دهنده یک سازمان منطقه‌ای تا چه اندازه اهداف و انگیزه‌های مشابه و همسوئی را در شکل دادن و تداوم فعالیت سازمان دنبال می‌کنند، یکی از مهم‌ترین معیارهایی است که ارتقای موقعیت سازمان و یا تضعیف آن را رقم می‌زند. چنانچه کشورهای عضو یک سازمان منطقه‌ای اهداف و انگیزه‌های متفاوتی را از مشارکت در فرایند همکاری دنبال کنند، این تفاوت می‌تواند به بروز اختلاف در سازمان و کند شدن روند پیشرفت آن منجر شد.
ـ دوم، ظرفیت‌های مادی و غیرمادی اعضای سازمان برای تداوم موفقیت‌آمیز همکاری‌ها؛ در این سطح فرض بر این است که تداوم همکاری مستلزم وجود سطحی از ظرفیت‌های مادی و غیرمادی اعضا برای همکاری است. به عبارت دیگر، تقویت همکاری مستلزم وجود کالاهایی برای مبادله (اعم از کالاهای مادی و غیرمادی) است. چنانچه اعضای سازمان‌های منطقه‌ای از ظرفیت‌های متوازنی برای مبادله برخوردار نباشند، همکاری در چهارچوب این سازمان‌ها در یک وضعیت نابرابر ـ که عملاً مفهوم همکاری را مخدوش می‌سازد ـ دنبال می‌شود و حتی در شکل افراطی آن می‌تواند شکل دنباله‌روی را به خود بگیرد. در دوران جنگ سرد، همکاری اغلب کشورهای عضو پیمان ورشو با اتحاد جماهیر شوروی و همچنین همکاری بسیاری از کشورهای بلوک غرب با آمریکا عمدتاً در قالب مفهوم دنباله‌روی قابل تبیین است. نکته قابل توجه دیگر این است که دولت‌ها اغلب بر اساس ضرورت‌هایی که تشخیص می‌دهند همکاری‌های جمعی را آغاز می‌کنند، در حالی که همکاری جمعی یا ایجاد سازمان منطقه‌ای، علاوه بر اراده مشترک، مستلزم وجود برخی پیش شرط‌ها مانند برخوداری از ثبات نسبی سیاسی و سطحی از توسعه اقتصادی است.
ویژگی‌های کارکردی یا عملکرد سازمان نیز شامل موارد متعددی می‌شود. اینکه تا چه اندازه همکاری جمعی به بازتولید خود کمک کرده است و اینکه اعضای سازمان تا چه اندازه از منافع همکاری به شکل کم و بیش برابری سود می‌برند، معیارهایی هستند که چشم‌انداز موفقیت سازمان را ترسیم می‌کنند. هر چه منافع همکاری برای تمامی اعضا قابل قبول‌تر باشد، سازمان از استحکام، ماندگاری و قدرت عمل بیشتری برخوردار خواهد بود.
سازمان‌های منطقه‌ای اغلب با اشتیاق فراوان اعضا برای همکاری با یکدیگر آغاز به کار می‌کنند، اما پس از گذشت یک یا چند مرحله از آغاز همکاری‌ها، اشتیاق اعضا برای تداوم یا گسترش همکاری‌ها ممکن است متناسب با ارزیابی آنها از نتایج و دستاوردهای اولیه دچار شدت و ضعف شده و یا تغییر نماید. بنابر این، اینکه سازمان تا چه اندازه قادر بوده است انگیزه‌های اولیه اعضا برای مشارکت در سازمان را بازتولید و تقویت نماید، عامل مهمی در فرایند تقویت سازمان تلقی می‌شود. به لحاظ تجربی حفظ انگیزه اعضا برای مشارکت فعالانه در فرایندهای همکاری خود مستلزم سه عامل است:
1. وجود دستاوردهای عینی مشخص برای تمامی اعضا؛
2. بهره‌مندی کم و بیش یکسان اعضا از دستاوردهای سازمان؛
3. تسری منافع مشارکت در سازمان از دولت‌های عضو به جوامع و بازارهای کشورهای عضو.
در خصوص معیار نخست پرسش اصلی این است که سازمان مذکور تا چه اندازه قادر به تأمین نیازهایی بوده است که کشورهای عضو به خاطر آنها به ایجاد سازمان دست زده‌اند. حداقل سه معیار برای سنجش میزان دستاوردهای عینی سازمان‌های منطقه‌ای قابل طرح است:
ـ اول، بررسی نقش سازمان در فرایند توسعه اقتصادی کشورهای عضو از طریق شاخص‌هایی مانند روند تجارت منطقه‌ای، سطح انتقال تکنولوژی، سرمایه و نیروی کار، سطح وابستگی متقابل اقتصادی؛
ـ دوم، بررسی نقش سازمان در تثبیت امنیت، کاهش اختلافات و افزایش همکاری‌های منطقه‌ای؛
ـ سوم، جایگاه سازمان در ارتقای سطح بازیگری مجموعه کشورهای عضو در معادلات بین‌المللی.
در کنار عوامل فوق معیارهای دیگری مانند اینکه تا چه اندازه سازمان توانسته است هویتی مستقل از اعضای خود پیدا کند؟ و یا اینکه تا چه اندازه اهداف و مسئولیت‌هایی که سازمان خود را متعهد به انجام آن ساخته است، متناسب با ظرفیت‌های سازمان است؟ و نهایتاً اینکه تا چه اندازه ساز و کارهای ایجاد شده از کارآمدی لازم برای پیشبرد اهداف سازمان برخوردار است؟ از جمله معیارهایی هستند که در تحلیل سازمان‌های منطقه‌ای باید مورد توجه قرار گیرند.
اهداف و ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای
اولین پرسشی که در خصوص سازمان‌های منطقه‌ای قابل طرح است و احتمالاً مهم‌ترین پرسشی است که در این زمینه می‌توان مطرح می‌کرد این است که چرا کشورهای عضو یک سازمان منطقه‌ای، به ایجاد آن دست زده‌اند؟ به عبارت دیگر، پرسش اولیه این است که سازمان مورد نظر در سطوح رسمی و غیررسمی چه اهدافی را دنبال می‌کند؟ پاسخ به این پرسش از این جهت حائز اهمیت است که امکان مقایسه و ارزیابی "اهداف" و "ظرفیت‌های" سازمان از یک سو، و "اهداف" و "عملکرد" سازمان از سوی دیگر را فراهم می‌سازد. تحلیل هر دو معیار در نهایت چشم‌انداز آینده سازمان را به نمایش خواهد گذاشت.
در رابطه با سازمان همکاری شانگهای، این سازمان همانگونه که پیش از این نیز به آن اشاره شد، طی دوران کوتاهی که از شکل‌گیری آن می‌گذرد، جلوه‌های متفاوتی از خود به نمایش گذاشته است. هنگامی که سران دو کشور چین و روسیه به همراه سه کشور آسیای مرکزی در سال ١٩٩٦، بنای اولیه سازمان را تحت عنوان «پیمان شانگهای پنج» در شهر شانگهای چین بنیان‌گذاری کردند، تصورات کم و بیش روشن و قابل درکی از آغاز این همکاری داشتند: حل و فصل اختلافات مرزی باقیمانده از دوران شوروی میان چین و تعدادی از جمهوری‌های شوروی سابق (که وجه مشخصه آنها داشتن مرز مشترک با چین بود)، تثبیت مرزهای طولانی اعضا با یکدیگر و تلاش برای کاهش و یا حذف هرگونه زمینه احتمالی تنش در این مرزها.
اگرچه از همان آغاز مشخص بود که با حضور دو قدرت بزرگ روسیه و چین در کنار یکدیگر، حوزه توجه این سازمان تنها به مسائل مرزی محدود نخواهد ماند، اما وقوع حادثه ١١ سپتامبر و متعاقب آن حمله آمریکا به افغانستان که به تشدید هرچه بیشتر ناامنی در منطقه کمک کرد، کشورهای عضو پیمان شانگهای پنج را متقاعد ساخت که برای مقابله با پیامدهای این مسئله و جلوگیری از تسری احتمالی ناامنی‌ها به آسیای مرکزی و یا استان مسلمان‌نشین سین‌کیانگ چین و همچنین جمهوری‌های مسلمان‌نشین روسیه، با افزودن جمهوری ازبکستان به جمع خود، اهداف سازمان را به حوزه وسیع‌تری از مسائل امنیتی گسترش دهند.
با تشکیل سازمان همکاری شانگهای در سال ٢٠٠١، این سازمان رسماً در اعلامیه شکل‌گیری خود، حوزه فعالیت سازمان را همکاری امنیتی در زمینه مقابله با پدیده‌های سه‌گانه افراط‌گرایی، تروریسم و جدایی‌طلبی در سطح منطقه‌ای عنوان کرد. با این حال، یک سال بعد زمانی که اساسنامه سازمان تهیه و به امضای اعضا رسید، اهداف سازمان باز هم گسترش بیشتری پیدا کرد و موضوعات متنوعی را تحت پوشش قرار داد. مطابق با اساسنامه سازمان، اهداف سازمان شامل موارد متعددی از جمله:
ـ تقویت اعتماد متقابل، دوستی و حسن همجواری میان اعضا؛
ـ تحکیم همکاری‌های چندجانبه برای حفظ صلح، امنیت و ثبات در منطقه و ارتقای نظم سیاسی ـ اقتصادی جدید بین‌المللی بر مبنای دموکراسی، عدالت و عقلانیت؛
ـ اقدام مشترک علیه تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی در اشکال مختلف آن؛
ـ تشویق همکاری‌های مؤثر منطقه‌ای در تمامی حوزه‌های سیاسی، اقتصادی، دفاعی و فرهنگی؛
ـ کمک به رشد اقتصادی و توسعه فرهنگی و اجتماعی در منطقه؛
و همچنین موارد متعدد دیگری همچون همکاری در زمینه مسائل حقوق بشری و همگرایی در اقتصاد جهانی می‌شود.
همانگونه که از اهداف مصرحه در اساسنامه بر می‌آید، این اهداف، دست کشورهای عضو سازمان را در اتخاذ رویکردها و جهت‌گیری‌های مختلف باز می‌گذارد، به همین دلیل علاوه بر مطالعه اهداف رسمی، آنچه که از اهمیت بیشتری برخوردار است، شناخت اهداف و انگیزه‌های خاص هریک از کشورهای عضو سازمان می‌باشد که برآیند آن در عملکرد سازمان متبلور شده است.
در مقاله‌های گذشته و همچنین آثار متنوعی که در این زمینه نگاشته شده، اهداف هریک از کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است، اما در یک جمع‌بندی مختصر باید به سه موضوع اشاره کرد:
اول) اگرچه در اغلب تحلیل‌ها، موضوع «همکاری‌های امنیتی»، به عنوان مهم‌ترین دلیل شکل‌گیری سازمان، اشاره به مبارزه مشترک با سه پدیده افراط‌گرایی، تروریسم و جدایی‌طلبی دارد، اما نباید فراموش کرد که اولین دلیل گرد هم آمدن پنج کشور چین، روسیه، تاجیکستان، قرقیزستان و قزاقستان در سال ١٩٩٦، موضوع حل و فصل اختلافات مرزی و اعتمادسازی متقابل در کنار مرزهای طولانی این کشورها با یکدیگر بود. این هدف با وجود آنکه منافع مشترکی برای تمامی پنج کشور پیش‌گفته داشت، اما ناگفته پیداست که پیش از همه، چین و در وهله بعد روسیه، از موضوع تثبیت مرزها و اعتمادسازی مرزی بهره می‌بردند. با توجه به سهم مرزهای مشترک این کشورها و همچنین توافقات صورت گرفته در قالب این همکاری‌ها، کاملاً مشهود است که توافقات صورت گرفته در واقع توافقی بوده است که همواره یک سوی آن چین و سوی دیگر آن کشورهای دیگر بوده‌اند.
اگر بپذیریم که دلایل اولیه شکل‌گیری سازمان‌های منطقه‌ای اغلب به این دلیل که بر آمده از نیازهای عینی کشورهای آغاز کننده فرایند همکاری است، نقش معناداری در توضیح ماهیت سازمان و روند توسعه آن در مراحل بعدی ایفا می‌کند، در این صورت جایگاه محوری چین در سازمان‌دهی و هدف‌گذاری سازمان همکاری شانگهای مشخص خواهد شد.
طی سه دهه اخیر، چین به عنوان مهم‌ترین بنیان‌گذار این سازمان، در راستای استراتژی ظهور مسالمت‌آمیز خود سه هدف اصلی را مد نظر قرار داده است:
1. کاهش تنش در محیط امنیتی برای تمرکز بر اهداف داخلی؛
2. اطمینان‌بخشی به همسایگان پیرامون ظهور چین؛
3. ایجاد موازنه محتاطانه در برابر ایالات متحده.
تلاش چین برای ایجاد سازمان همکاری شانگهای، به اعتقاد بسیاری از تحلیل‌گران در واقع پاسخی به این نیازها می‌باشد و به عبارتی مهم‌ترین کارویژه سازمان برای چین برآورده‌سازی این نیازهاست. کاهش تنش در مرزهای وسیع چین با روسیه و کشورهای آسیای مرکزی و همچنین فراهم ساختن زمینه‌های کنترل هرچه بهتر استان مسلمان‌نشین سین‌کیانگ، مهم‌ترین هدفی است که رهبران چین از آغاز همکاری‌های چندجانبه در قالب سازمان همکاری شانگهای دنبال می‌کنند. منطقه سین‌کیانگ چین به دلیل وجود قومیت و مذاهب مختلف موجود در آن، همچنان برای چین دردسرآفرین است. به همین دلیل چین در تلاش است تا با استفاده از ساز وکار سازمان همکاری شانگهای، این معضل را به بهترین نحو مدیریت نماید. شکنندگی وضعیت دولت‌های جدید در آسیای مرکزی و احتمال تسری بحران‌های قومی، مذهبی و اجتماعی این کشورها به کشورهای همجوار، چینی‌ها را در ایجاد یک ساختار امنیتی منطقه‌ای پیش‌قدم ساخت. در خصوص اهداف اقتصادی چین در آسیای مرکزی، اگرچه سازمان همکاری شانگهای به عنوان یکی از ساز و کارهای پیشبرد این هدف برای چین تلقی می‌شود، اما نباید فراموش کرد که اغلب فعالیت‌های اقتصادی چین در آسیای مرکزی به صورت دوجانبه دنبال می‌شود.
دوم) تردیدی نیست که ایجاد یک فضای امن در منطقه آسیای مرکزی و مقابله با پدیده‌های افراط‌گرایی مذهبی، تروریسم و جدایی‌طلبی، پس از حل و فصل نسبی مسائل مرزی، مهم‌ترین دلیلی بوده است که اعضای اولیه سازمان همکاری شانگهای به خاطر آن به ایجاد این سازمان دست زده‌اند. در این زمینه نیز علی‌رغم اینکه با توجه به بستر مساعدی که پس از فروپاشی شوروی در حوزه آسیای مرکزی بزرگ برای رشد افراط‌گرایی مذهبی و جدایی‌طلبی قومی فراهم شد، هم روسیه و چین، به عنوان دو قدرت اصلی بنیان‌گذار سازمان و هم دولت‌های ضعیف‌تر آسیای مرکزی، منفعت مشترکی در همکاری‌های امنیتی برای مقابله با این پدیده‌ها برای خود قائل بودند، اما روسیه و چین علاوه بر این نگران یک موضوع دیگر نیز بودند: نقش‌آفرینی هرچه بیشتر آمریکا در منطقه به بهانه مقابله با تروریسم. این موضوع احتمالاً اولین نقطه افتراق اهداف مورد نظر اعضای سازمان با یکدیگر است. کشورهای آسیای مرکزی هیچگاه حداقل به اندازه روسیه و چین، نگران حضور آمریکا در منطقه نبوده‌اند و حتی در مواردی با دادن پایگاه به این کشور، زمینه‌های حضور آن را نیز تسهیل کرده‌اند. در این زمینه حتی میان روسیه و چین نیز به نظر می‌رسد تفاوت‌هایی وجود داشته باشد. اگر برای چین امنیت در آسیای مرکزی اولویت نخست و ممانعت از حضور آمریکا در منطقه در اولویت بعدی قرار دارد، برای روسیه جایگاه این دو موضوع برعکس است. برای روسیه تضمین ثبات در منطقه آسیای مرکزی همواره یکی از مهم‌ترین اولویت‌های این کشور در سیاست خارجی به شمار می‌آمده است. به همین دلیل، طی دو دهه گذشته روس‌ها از طریق ایجاد سازمان‌های مختلف در آسیای مرکزی، تلاش کرده‌اند تا نبض امنیتی منطقه را در دست بگیرند. در واقع روس‌ها حتی پیش از شکل‌گیری سازمان همکاری شانگهای با ایجاد «پیمان امنیت جمعی» و نیروی واکنش سریع، از ابزارهای لازم برای مقابله با تروریسم، افراطی‌گری، جنایات سازمان یافته و حمل و نقل مواد مخدر در آسیای مرکزی برخوردار بودند. برای روسیه حتی شاید مشارکت دادن چین در مسائل منطقه آسیای مرکزی نیز انتخابی از روی اضطرار بوده است، اما سازمان همکاری شانگهای برای روسیه علاوه بر حل و فصل مسائل مرزی با چین، به معنای ایجاد یک جبهه قوی‌تر در برابر نفوذ احتمالی آمریکا در منطقه اوراسیا به شمار می‌رفت. بهره‌گیری از توان و ظرفیت بین‌المللی و منطقه‌ای چین برای مقابله با خطر بزرگ‌تر حضور آمریکا در منطقه، حداقل در دوران ریاست جمهوری پوتین، یکی از مهم‌ترین دلایل توجه روسیه به سازمان همکاری شانگهای بوده است. از این طریق روس‌ها بازی با چین را در آسیای مرکزی به یک بازی برد ـ برد تبدیل کردند، تا بازی برد ـ باخت در برابر آمریکا را از دست ندهند. آمریکایی‌ها بر خلاف چین الزاماً تعهدی به حفظ ثبات در آسیای مرکزی نداشتند، در حالی‌که چینی‌ها همانند روسیه ایجاد یک وضعیت با ثبات و کنترل شده در آسیای مرکزی را از اولویت‌های خود قرار داده بودند. بنابر این همکاری با چین در آسیای مرکزی، برای روسیه در وهله نخست می‌توانست تضمین‌کننده اهداف کلان این کشور در مقابله با طرح‌های بلندپروازانه غرب در منطقه، از جمله طرح گسترش ناتو به شرق باشد.
به طور کلی روسیه در همکاری با شانگهای چهار هدف عمده را دنبال می‌کند: اول، ممانعت از نقش‌آفرینی بیشتر آمریکا در آسیای مرکزی، دوم، مدیریت زمینه‌های بحران در این منطقه، سوم زمینه‌سازی برای ایجاد یک سازمان امنیتی در برابر گسترش ناتو به شرق و چهارم، توسعه فضای همکاری اقتصادی در منطقه و ایجاد شرایط وابستگی متقابل اقتصادی.
سوم) طی دو دهه گذشته، سازمان‌های منطقه‌ای در حوزه جمهوری‌های شوروی سابق، تجربه‌های متفاوتی از موفقیت یا ناکامی را پشت سر گذاشته‌اند. اگرچه هیچ‌یک از این سازمان‌ها آنگونه که حداقل بنیان‌گذاران آن انتظار داشته‌اند، به ساختارهای قدرتمندی تبدیل نشده‌اند، اما اغلب این جمهوری‌ها همچنان ضرورت تداوم همکاری‌ها را مورد تأکید قرار می‌دهند. در این میان قرار گرفتن در فضای بسته ژئوپلیتیکی، برخورداری از پیشینه‌های مشترک و احساس تهدید در برابر تهدیدهای مشترک، موجب شده است تا کشورهای آسیای مرکزی بیش از جمهوری‌های دیگر علاقه‌مند به عضویت و مشارکت در ساختارهای منطقه‌ای باشند. همانگونه که تصویر شماره ١ نشان می‌دهد، در میان دولت‌های به جا مانده از فروپاشی شوروی، جمهوری‌های آسیای مرکزی از بیشترین فراوانی عضویت در سازمان‌های منطقه‌ای برخوردار هستند.
نکته حائز اهمیت در خصوص کشورهای آسیای مرکزی این است که این کشورها به منظور خروج از انزوا و پیشبرد اهداف خود، بدون توجه به ضرورت وجود ظرفیت‌های لازم برای مشارکت در سازمان‌های منطقه‌ای، از تمامی کوشش‌های همکاری‌جویانه استقبال می‌کنند. این استقبال اگرچه از یک منظر می‌تواند نقطه قوت کشورهای آسیای مرکزی محسوب شود، اما با توجه به اینکه این کشورها اغلب از ظرفیت‌های لازم برای همکاری برخوردار نیستند، عملاً به ایجاد رابطه نابرابر در درون سازمان‌ها منجر شده است. این نابرابری در سازمان همکاری شانگهای به دلیل وجود دو قدرت چین و روسیه جلوه نمایان‌تری دارد.
یکی از مهم‌ترین ایرادهایی که به سازمان همکاری شانگهای گرفته می‌شود این است که این سازمان بدون توجه به ظرفیت‌ها و توانمندی‌های اعضا، اهداف کارکردی خود را به حوزه‌های متنوعی توسعه داده است. البته به لحاظ تاریخی این نکته حائز اهمیت است که آنچه در واقع موجب تقویت سازمان و افزایش وزن سیاسی آن شد، الزاماً نه تمایل اعضا برای ارتقای آن، بلکه تحولات و دگرگونی‌هایی بود که در سطح بین‌المللی و به ویژه در کنار مرزهای این سازمان به وقوع پیوست. بحران افغانستان و حضور ناتو در این کشور به بهانه مبارزه با تروریسم و مسئله مهم‌تر تلاش ناتو برای گسترش به شرق، در کنار ظرفیت‌های منطقه آسیای مرکزی برای رشد و گسترش جریانهای افراطی مذهبی، همگی از عواملی بودند که به برجسته شدن این سازمان و جلب توجه ناظران بین‌المللی به آن کمک کرده است.
چنین وضعیتی در سال‌های بعد عملاً وضعیت دوگانه‌ای را برای سازمان رقم زد؛ این سازمان که در اسناد مصوب خود اهدافی منطقه‌ای برای خود ترسیم کرده بود، در جهت‌گیری‌ها به مثابه یک بلوک قدرت سیاسی در سطح بین‌المللی به موضع‌گیری پرداخت و عملاً به اقداماتی روی‌آورد که وجهه بین‌المللی آن را بیش از وجهه منطقه‌ای آن برجسته ساخت.
در حد فاصل سال‌های ٢٠٠٥ تا ٢٠٠٧ میلادی، مجموعه‌ای از اقدامات که در چهارچوب سازمان همکاری شانگهای به وقوع پیوست، برخی از تحلیل‌گران را متقاعد ساخت که از این سازمان به عنوان ناتوی شرق یاد کنند. پذیرش عضویت ناظر ایران، هند، پاکستان و مغولستان در سازمان همکاری شانگهای در سال ٢٠٠٥، در شرایطی که پیش از آن عضویت ناظر آمریکا مورد تأیید اعضا قرار نگرفته بود، بیانیه هشت صفحه‌ای رهبران چین و روسیه پیش از برگزاری اجلاس سال ٢٠٠٥ سازمان در آستانه پایتخت قزاقستان که طی آن کوشش‌های یکجانبهگرایانه ایالات متحده آمریکا برای مدیریت بحران‌های بین‌المللی به شدت مورد انتقاد قرار گرفته بود، درخواست از آمریکا برای ارائه برنامه زمان‌بندی برای خروج از پایگاه‌های نظامی آسیای مرکزی در بیانیه اجلاس سال ٢٠٠٥، حضور و سخنرانی رئیس جمهور ایران در اجلاس سال ٢٠٠٦ سازمان در شهر شانگهای چین، در شرایطی که ایران به خاطر آغاز مجدد فعالیت هسته‌ای خود زیر فشار شدید غرب قرار داشت، و نهایتاً برگزاری بزرگ‌ترین تمرین نظامی مشترک روسیه و چین در چهارچوب سازمان شانگهای، تحت عنوان "مأموریت صلح ٢٠٠٧" در خاک روسیه و با حضور نمایندگانی از سایر اعضای سازمان، مهم‌ترین دلایلی بودند که به یکباره موضوع فعالیت‌های سازمان همکاری شانگهای را به یک مسئله نگران کننده برای غرب تبدیل کرد. نگرانی غرب این بود که سازمان همکاری شانگهای ممکن است بخواهد نقش پیمان ورشو در دوره جنگ سرد را در مقیاسی کوچک‌تر ایفا کرده و یا اینکه چین و روسیه بخواهند این سازمان را به محفلی برای همکاری و تبادل نظر کشورهای مخالف هژمونی آمریکا تبدیل کنند.
به لحاظ سیاسی اگرچه مواضع سازمان تاکنون عملاً انعکاسی از مواضع دو قدرت بزرگ آن یعنی چین و روسیه بوده است، اما وضعیت متزلزل سایر کشورهای عضو همواره این محدویت و نگرانی را برای سازمان ایجاد می‌کند که با تغییر شرایط در این کشورها، همبستگی سیاسی سازمان دچار تشتت و تفرقه شود. به عبارت دیگر، اگر ساختار سیاسی کشورهای آسیای مرکزی در جهتی متکثرتر تغییر کند، آنگاه ممکن است التزام کشورهای آسیای مرکزی به کل ابرساختار چندجانبه سازمان همکاری شانگهای از هم بپاشد. اختلافات سیاسی میان کشورهای آسیای مرکزی، همانگونه که روی آلیسون در مقاله خود به آن اشاره کرده است، در کنار تردیدهای اساسی روسیه نسبت به اهداف بلندپروازانه چین، ظرفیت سیاسی این سازمان را برای گسترش همکاری‌ها تحت تأثیر قرار داده است. برخی از تحلیل‌گران معتقدند ماهیت اقتدارگرای اغلب کشورهای عضو سازمان و ضعف جوامع مدنی در این کشورها، سازمان همکاری شانگهای را به باشگاهی از اقتدارگرایان تبدیل کرده است که اقدامات آن به شیوه‌ای منحصراً دولت به دولت، با حداقل میزان شفافیت و بدون هیچ ابزار قابل توجهی برای کنترل دموکراتیک صورت می‌گیرد.
علاوه بر این، در سازمان همکاری شانگهای نیز مانند اغلب گروه‌بندی‌های منطقه‌ای دیگر، موضوع ارتقا و تسهیل همکاری‌های اقتصادی میان کشورهای عضو، یکی از موضوعات اصلی مورد توجه اعضای سازمان در مقاطع مختلف بوده است. از همان آغاز نخستین دور گفت‌وگوها میان اعضای سازمان، در کنار مسائل امنیتی، موضوع همکاری اقتصادی میان کشورهای عضو نیز به طور جسته و گریخته مطرح شد و به عبارتی این کشورها نیم نگاهی نیز به تبدیل سازمان به یک فرایند منطقه‌گرایی اقتصادی داشته‌اند. به لحاظ ساختاری، اجلاس سالانه نخست‌وزیران کشورهای عضو سازمان عمدتاً بر روی تنظیم همکاری‌های اقتصادی تمرکز دارد. این تأکیدات در حالی صورت می‌گیرد که شش عضو اصلی سازمان به شدت از شرایط اقتصادی نامتوازنی بهره می‌برند. تولید ناخالص ملی(GNP) چین حداقل سه برابر مجموع پنج عضو دیگر از جمله روسیه است. چنین وضعیتی موجب شده است که جریان همکاری‌های اقتصادی عمدتاً بر روی کمک‌های اقتصادی و تکنولوژیک چین و یا صدور کالاهای چینی به سایر کشورهای عضو متمرکز شود. در حالی که چهار کشور آسیای مرکزی ارقام قابل توجهی از وابستگی تجاری به شانگهای را به نمایش می‌گذارند (از ٤٤ درصد وابستگی قزاقستان تا ٨٠ درصد وابستگی قرقیزستان)، روسیه و چین به ترتیب ٥/١١ و ١/٣ درصد به تجارت درون سازمانی وابسته هستند. در سال ٢٠٠٧، الکساندر لوکین، یکی از پژوهشگران برجسته روسی در مقاله‌ای اعلام کرد که مهم‌ترین مانع همکاری‌های اقتصادی موفقیت‌آمیز در چهارچوب سازمان شانگهای، رفتار تهاجمی و خودخواهانه چین در حمایت از منافع تجاری این کشور است. به عقیده لوکین چنانچه چین رهیافت متوازن‌تری را به نمایش بگذارد و این را بفهمد که جدای از منافع مستقیم اقتصادی، منافع درازمدت‌تری در حوزه مسائل سیاسی، مدنی و سایر موضوعات وجود دارد، همکاری اقتصادی به شکل مفیدتری دنبال خواهد شد.
در موضوع منابع انرژی نیز علی‌رغم آنکه برخی از تحلیل‌گران با توجه به حضور هم‌زمان بزرگ‌ترین تولیدکننده و بزرگ‌ترین مصرف کننده انرژی در میان اعضای سازمان، آن را عرصه مناسبی برای همکاری در این سازمان تلقی می‌کنند، اما نه سیاست چین وابستگی به منابع انرژی اعضای شانگهای می‌باشد و نه روسیه تمایل دارد که اختیار عمل خود را در خصوص مدیریت و کنترل توزیع انرژی به سازمان واگذار کند. به همین دلیل پیشنهاد نخست‌وزیر قزاقستان در خصوص ایجاد بازار انرژی واحد در چهارچوب شانگهای، با استقبال سرد روسیه و تحلیل‌گران روسی مواجه شد. به اعتقاد کنستانتین سیمونوف، مدیر عمومی مرکز اوضاع و احوال سیاسی در روسیه، مشکل اساسی این پیشنهاد که تحقق آن را امروز ناممکن می‌سازد، این است که کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای در زمینه انرژی منافع بیش از حد متفاوتی دارند.
عملکرد و چشم‌انداز آینده
نقش‌آفرینی سازمان همکاری شانگهای در هر سه زمینه سیاسی، امنیتی و اقتصادی در طی سال‌های گذشته، با توجه به ظرفیت‌های محدود سازمان، در نهایت به نمایش ضعیف و نه چندان راضی کننده سازمان در هر سه زمینه منجر شده است.
ایجاد موازنه در برابر آمریکا اگرچه در مقطعی از سوی برخی از تحلیل‌گران به عنوان مهم‌ترین دلیل شکل‌گیری سازمان همکاری شانگهای از سوی چین و روسیه تلقی می‌شد، اما واقعیت این است که بیش از آنکه روابط آمریکا با روسیه و چین تابعی از عملکرد سازمان باشد، عملکرد ـ و یا به عبارتی اهمیت ـ سازمان تابعی از روابط آمریکا با روسیه و چین بوده است. این وضعیت به این معناست که چنانچه در آینده آمریکا روابط متعادل‌تری را با یکی از دو قدرت چین یا روسیه ـ و یا هر دو ـ برقرار کند، از اهمیت سازمان به شکل قابل توجهی کاسته خواهد شد.
واکنش‌های سازمان به بحران‌هایی که اعضای سازمان در آنها درگیر بوده‌اند، حاکی از آن است که سازمان هنوز قادر به ورود فعالانه در فرایند مدیریت و حل و فصل مسائل منطقه‌ای نیست. در جریان بحران اندیجان که تعدادی از مردم این شهر به بهانه سرکوب جریانهای افراطی مذهبی به دست نیروهای دولتی ازبکستان کشته شدند، چین تنها کشوری بود که به رغم فشارهای بین‌المللی بر رژیم اسلام کریموف، از وی حمایت کرد. در جریان بحران گرجستان نیز سازمان تنها در بیانیه خود از دو طرف خواست که از طرق مسالمت‌آمیز به حل و فصل اختلافات خود بپردازند.
هرچند سازمان همکاری شانگهای اساساً یک سازمان همکاری امنیتی است و چنین وضعیتی را به خوبی می‌توان در اعلامیه‌ها و بیانیه‌های متنوع و مختلف آن مشاهده کرد، اما موضوع مبارزه با تروریسم به عنوان مهم‌ترین موضوع امنیتی مورد توجه کشورهای عضو سازمان، اولاً در دوره‌های مختلف با شدت و ضعف‌هایی روبرو بوده است و ثانیاً کشورهای عضو سازمان هنوز در مبارزه با افراط‌گرایی مذهبی و تروریسم، عمدتاً به سازوکارهای داخلی خود متکی هستند. علاوه بر این چنانچه هند، پاکستان و افغانستان نیز به عنوان اعضای اصلی و ناظر در سازمان پذیرفته شوند، با توجه به شرایط متفاوت این کشورها، انسجام کنونی سازمان در مبارزه با تروریسم نیز ممکن است دچار خدشه شود.
آغاز همکاری‌های امنیتی مستلزم وجود مجموعه‌ای از پیش‌شرط‌هاست که بدون وجود آنها تداوم یک همکاری امنیتی موفقیت‌آمیز به سختی امکان‌پذیر خواهد بود. سازمان همکاری شانگهای متشکل از دولت‌هایی است که اغلب آنها فاقد هویت تثبیت شده و یک‌دست هستند. علاوه بر این، به رغم گذشت بیش از پانزده سال از شکل‌گیری اراده مشترک برای همکاری جمعی میان بنیان‌گذاران سازمان و با وجود اهداف متنوعی که سازمان برای خود ترسیم کرده است، هنوز اعضای سازمان تصور همسانی از آنچه که این سازمان "هست" و آنچه که "باید باشد"، ندارند. به لحاظ فرهنگی نیز این سازمان، از روسیه مسیحی و چین کنفوسیوسی گرفته تا آسیای مرکزی مسلمان را شامل می‌شود.
از نظر اقتصادی نیز اولاً وضعیت نامتوازن کشورهای عضو به لحاظ رشد و توسعه اقتصادی و مهم‌تر از آن فقدان یک بازار ـ و یا یک نیروی بازاری ـ قدرتمند به عنوان نیروی محرک همگرایی در کشورهای عضو سازمان، محدویت‌های جدی برای تعمیق همکاری‌های اقتصادی میان این کشورها در چهارچوب سازمان ایجاد کرده است. مجموعه این عوامل حداقل در آینده نزدیک چشم‌انداز تحول و پیشرفت قابل توجهی در عملکرد سازمان از نظر نقشی که می‌تواند در روند توسعه و امنیت کشورهای عضو داشته باشد را در پیش‌روی ناظران بین‌المللی قرار نمی‌دهد.
آنگونه که تجربه تاریخی نشان می‌دهد، همکاری‌های امنیتی نقطه آغاز مناسبی برای تسری همکاری‌ها به حوزه‌های دیگر و به ویژه حوزه اقتصادی ـ و به عبارت دیگر توسعه کارکردی سازمان ـ نیست. کشورهایی که بنا به دلایل مختلف ترجیح می‌دهند سطحی از همکاری‌های امنیتی را با یکدیگر برقرار کنند، الزاماً ممکن است در عرصه اقتصادی ـ به دلیل فقدان هم‌تکمیلی اقتصادی ـ نتوانند همکاری تأثیرگذاری با یکدیگر داشته باشند؛ در حالی‌که کشورهایی که به دلیل احساس نیاز اقتصادی به یکدیگر به ایجاد سازمان منطقه‌ای دست می‌زنند، به دنبال گسترش این پیوندها عملاً آغاز همکاری‌های امنیتی را ناگزیر می‌بینند. اعضای اتحادیه اروپا پس از آن که در موضوع همکاری‌های اقتصادی به پیشرفت‌های چشمگیری دست یافتند و با وجود آنکه چتر حمایتی پیمان آتلانتیک شمالی، ناتو را بالای سر خود داشتند، به فکر ایجاد نهاد امنیتی مستقل افتادند. اعضای سازمان همکاری اقتصادی آسیا ـ پاسفیک APEC نیز در سال 2001، با اعلام برنامه ضد تروریستی خود، به دلیل احساس تهدید مشترک، حوزه همکاری‌های خود را از عرصه اقتصادی به عرصه مسائل امنیتی گسترش داد.
همکاری‌های اقتصادی میان اعضا عمدتاً دوجانبه است نه جمعی، یعنی شاهد سازوکاری برای اینکه این سازمان همکاری‌های اقتصادی را به‌طور جمعی شکل دهد نمی‌باشیم. آن چیزی که در حال حاضر مطرح می‌شود همکاری‌های دوجانبه است.
سازمان همکاری شانگهای یک سازمان دولت بنیاد است و سازمان‌های دولت بنیاد تنها در حوزه‌های محدود امنیتی امکان بازیگری دارند. به لحاظ تجربه تاریخی، منطقه‌گرایی‌های موفق در حوزه همکاری‌های اقتصادی و تجاری نتیجه پیوند میان بازارهای ملی بوده‌اند. از این نظر کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای به دلیل اینکه به شدت با معضل ضعف بخش خصوصی مواجه هستند، هنوز امکان پیوند میان بازارهای ملی را ندارند.
به رغم آنکه در اساسنامه سازمان، همگرا ساختن کشورهای عضو در اقتصاد جهانی یکی از اهداف سازمان برشمرده شده است، اما عملاً سازمان در این زمینه کمک چندانی به این کشورها نکرده و به نظر می‌رسد که فضای حاکم بر تعاملات سازمان همچنان در چهارچوب منطقه‌گرایی قدیم قابل تحلیل است. در نخستین دهه‌ها پس از جنگ جهانی دوم، همکاری‌های منطقه‌ای میان کشورهای در حال توسعه عمدتاً به منظور حمایت از بازارهای منطقه‌ای در برابر رقابت بین‌المللی و یا مقابله با پیامدهای استعمارزدایی ـ که موجب واگرایی مناطق به لحاظ اقتصادی به هم پیوسته شده بود ـ صورت می‌گرفت. در مقابل، در دهه‌های اخیر، تلاش‌ها برای همکاری‌های منطقه‌ای، تحت عنوان منطقه‌گرایی جدید، بر این فرض استوار هستند که همکاری‌های منطقه‌ای باید نه تنها موجب افزایش همگرایی در میان کشورهای عضو بشود، بلکه باید به تشدید همگرایی میان این کشورها و سایر کشورهای جهان نیز کمک کند. به اعتقاد دولین و کاسترو، چهارچوب سیاستی که بر منطقه‌گرایی قدیم در دوره پس از جنگ سرد در کشورهای در حال توسعه حاکم بود، در بر دارنده یک جهت‌گیری نگاه به داخل، حمایت‌گرایی و سیاست دولت محور جایگزینی صادرات بود که اغلب به وسیله نظام‌های اقتدارگرا دنبال می‌شد. در مقابل، منطقه‌گرایی جدید در چهارچوب سیاست‌های اصلاحی رخ می‌دهد که اقتصادهای رقابتی و مبتنی بر بازار آزاد را در یک ساختار مدرن و دموکراتیک بهبود می‌بخشد.
طی سال‌های گذشته سازمان توجه چندانی به مسائل داخلی کشورهای عضو نشان نداده است، در حالی که سازمان‌های منطقه‌ای در مراحل رشد خود، به تدریج وارد این وادی مي‌شوند که به لحاظ داخلی، هم از نظر توسعه سیاسی و هم از نظر سطح توسعه اقتصادی و توسعه فرهنگی، بتوانند به یک همگونگی دست پیدا کنند. تاکنون سازمان شانگهای هیچ علاقه‌مندی از خود نشان نداده است که بخواهد وارد مسائل داخلی کشورهای عضو شود و یا اینکه پیش‌شرط‌هایی برای عضویت در سازمان قائل شود.
به لحاظ سازمانی نیز سازمان هنوز قادر به ایجاد ساز و کاری برای الزام‌آور ساختن مصوبات خود برای اعضا نبوده است. در این زمینه مهم‌ترین مشکلی که سازمان با آن مواجه است، این است که چگونه موافقتنامه‌های مصوب اعضا را به مرحله اجرا در آورد. از سال 2001 تاکنون، موافقتنامه‌های متعددی در نشست‌های مربوط به اجلاس سران سازمان و همچنین اجلاس نخست‌وزیران و وزرای کشورهای عضو به امضا رسیده است، اما اغلب این موافقتنامه‌ها در قالب بیانیه و اعلامیه‌های رسمی هستند و تنها تعداد معدودی به عنوان اسناد سازمان محسوب می‌شوند. به همین دلیل کشورهای عضو اغلب آنچه را که به نفع خود می‌دانند اجرا می‌کنند. علاوه بر این، کشورهای آسیای مرکزی در مجموعه متنوعی از سازمان‌های منطقه‌ای عضویت دارند که هماهنگ‌سازی تعهدات به سازمان‌های مختلف به امر دشواری برای این کشورها تبدیل شده است.
نتیجه‌گیری
تجربه عملکرد سازمان‌های منطقه‌ای ـ و یا حتی در سطح وسیع‌تر اتحادها و ائتلاف‌های بین‌المللی ـ نشان می‌دهد که این سازمان‌ها حداقل در مراحل آغازین فعالیت خود اهداف مشخص و محدودی را به عنوان محور اصلی همکاری یا ائتلاف مورد تأکید قرار داده‌اند. بررسی عملکرد سازمان شانگهای در یک دهه گذشته حاکی از آن است که این سازمان خواسته یا نا خواسته در زمینه‌های مختلفی از جمله مسائل امنیتی، اقتصادی، سیاسی و حتی فرهنگی ورود پیدا کرده است و اعضای سازمان توافقات متعددی را به امضا رسانده‌اند. هر ساله در چهارچوب اجلاس‌های مختلف سازمان از جمله سران کشورهای عضو، اجلاس نخست‌وزیران، اجلاس وزرای امورخارجه و اجلاس‌های متعدد دیگر، تبادل نظرها و هماهنگی‌هایی میان کشورهای عضو صورت می‌گیرد، اما ساز و کارها و تعهدات اندکی برای اجرای این مصوبات وجود دارد. علاوه بر این، با توجه به اینکه اعضای سازمان از انسجام و همبستگی سیاسی چندانی برخوردار نیستند و به لحاظ اقتصادی نیز زمینه‌های اندکی برای گسترش همکاری میان اعضا وجود دارد، سازمان همکاری شانگهای برای تبدیل شدن به یک سازمان پرقدرت و موفق منطقه‌ای، راه دشواری را در پیش‌رو دارد. در واقع از منظر دیگر می‌توان گفت که به نظر نمی‌رسد که دلایل شکل‌دهنده سازمان و همچنین دلایلی که تاکنون محرک گسترش و تداوم آن بوده‌اند، در آینده بتوانند همچنان دلایلی برای نقش‌آفرینی بیشتر آن باشند.
منبع: پژوهشنامه سازمان همکاری شانگهای؛ اهداف، عملکردها و چشم انداز ها، مرداد ١٣٩٠
