18 August 2011
چکیده
سازمان همکاری شانگهای از جمله سازمان‌های منطقه‌ای است که در آغاز هزاره سوم میلادی با هدف اعتمادسازی بین کشورهای عضو و مبارزه با تروریسم، افراط‌گرایی مذهبی و جدایی‌طلبی و نیز به منظور مقابله با هژمونی يک جانبه‌گرای ایالات متحده آمریکا در نظام بین‌الملل، با عضویت کشورهای چین، روسیه، کشورهای آسیای مرکزی (به استثنای ترکمنستان) و عضویت ناظر ایران، هند، پاکستان و مغولستان تشکیل شده است. هرچند اين سازمان هنوز مرحله تكامل خود را طي مي‌كند، اما در طي حيات كوتاه خود از پويايي چشمگيري در حوزه‌هاي سياسي، امنيتي و نيز اقتصادي برخوردار بوده است و هم اكنون به عنوان يك سازمان منطقه‌ای تاثيرگذار بر تحولات منطقه‌ای و بین‌المللي، شناخته می‌شود. در این میان، آنچه که می‌تواند به درک بهتر این تحولات پیچیده و پرشتاب یاری رساند، کاربست یک رهیافت نظری متناسب با سازمان همکاری شانگهای است. اما این پرسش مطرح می‌شود که تحولات این سازمان بر مبنای کدام رویکرد نظری قابل تبیین است؟ در پاسخ به این پرسش، فرضیه مقاله پیش رو آن است که تبیین نظری سازمان همکاری شانگهای در رویکرد تلفیقی و با کاربست دو نظریه بين حكومت‌گرايي (تبیین شکل‌گیری و تکامل سازمان) و نو منطقه‌گرایی (تبیین ماهیت همگرایی) و مدل کانتوری و اشپیگل (تبیین میزان انسجام درونی و ساختار سازمان) امکان‌پذیر است. بر این اساس، مقاله حاضر به شيوه توصيفي ـ تحليلي ضمن اشاراتي اجمالي به روند شکل‌گیری و شرایط کنونی سازمان همکاری شانگهای، کوشش می کند از طريق انطباق موارد عيني بر مفاهيم انتزاعي، فهم جامع‌تري از تحولات اين سازمان منطقه‌ای حاصل شود.
کلیدواژه‌ها: اوراسیا، سازمان همکاری شانگهای، همکاری منطقه‌ای، نومنطقه‌گرایی، کانتوری و اشپیگل.
مقدمه
به دنبال فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و پایان جنگ سرد، تغییراتي شگرف در نقش و جایگاه بازیگران مهم بین‌المللی مانند چین و روسیه از یک سو و بازیگران تأثیرگذار منطقه آسیای مرکزی پدید آمد. فروپاشی جهان دو قطبی در عین حالی که نوعی فرصت برای کشورهای آسیای مرکزی برای بازتعریف نقش و جایگاه خود در نظام بین‌الملل ایجاد نمود، اما در عين حال دوره‌ای از بی‌ثباتی سیاسی، امنیتی و اقتصادی را به دلیل خلأ قدرت ايجاد شده در پی داشت. در واقع زمینه‌های شکل‌گیری سازمان همکاری شانگهای را باید در درون تحولات دهه ١٩٩٠ میلادی، در فضاي اوراسيا جستجو نمود. جمهوری فدرال روسیه که پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، روندی کاملاً غرب گرایانه به خود گرفت، از سال 1996 و با مدیریت پریماکف، سیاست «نگاه به شرق» را به منظور تعدیل و موازنه بخشی در سیاست خارجی خود در دستور کار قرار داد.
یکی از مهم‌ترین کانون‌های سیاست «نگاه به شرق» روسیه، ايده ائتلاف بين سه قدرت آسيايي روسيه، چين و هند بود که به مثلث پريماکف مشهور شده است. به موازات اين تحولات، جمهوری خلق چین، قدرت نوظهور عرصه بین‌الملل نیز که روند پر شتابی از رشد اقتصادی و نظامی را تجربه می‌کرد، برای حفظ موازنه قوا در منطقه شرق آسیا در مقابل مثلث کره جنوبی، ژاپن و ایالات متحده آمریکا، نزدیکی به مسکو را مورد توجه قرار داد. جمهوری‌های آسیای مرکزی نیز پس از گذار از یک دوره کوتاه در اوایل دهه نود که توسعه اقتصادی و همچنین ثبات امنیتی و سیاسی خویش را بیشتر در همکاری با قدرت‌های بزرگ و خارج از منطقه دنبال می‌کردند، در میانه دهه نود به تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و تأسیس نهادهای جدید برای همکاری‌های منطقه‌ای دست زدند. کشورهای آسیای مرکزی پس از تجربه و حضور در روندهای همکاری منطقه‌ای مانند جامعه کشورهای مشترک‌المنافع، سازمان پیمان امنیت دسته جمعی و سازمان همکاری آسیای مرکزی، با درک واقعیت‌های روابط بین‌الملل، به همکاری‌های منطقه‌ای بیش از پیش توجه نمودند.
نتیجه روندی که چین، روسیه و کشورهای آسیای مرکزی دنبال نمودند، نهایتاً منجر به شکل‌گیری گروه شانگهاي پنج در سال ١٩٩٦ گردید. در واقع سازمان همكاري شانگهاي برآیند تحول ساختاری و عملکردی در «گروه شانگهای پنج» است که به عنوان یک سازوکار منطقه‌ای، با هدف توسعه اعتماد سازی امنیتی بین کشورهای روسیه، چین، قزاقستان، قرقیزستان و تاجیکستان، در سال 1996 تشکیل شد. هرچند در ابتدا این گروه نوپا به عنوان يک سازوکار منطقه‌ای شناخته مي‌شد که با هدف توسعه اقدامات اعتمادسازی امنیتی در مرزهای کشورهای عضو پایه‌ریزی شد و کم‌تر به عنوان یک سازمان منطقه‌ای مورد توجه جامعه جهانی بود؛ ولی به مرور زمان اين گروه تحول ساختاری و عملکردی پیدا نمود و دامنه اهداف و سیاست گذاری‌های آن از اقدامات و مباحث امنیتی به موضوعات اقتصادی و همکاری‌های سیاسی و تجاری توسعه یافت.
دست‌یابی به توافقات مرزی، پذیرش ازبکستان به عنوان عضو ناظر و تغییر نام «پیمان شانگهای پنج» به «مجمع شانگهای پنج» در اجلاس سال 2000 و در نهایت ارتقا وضعیت ازبکستان به عنوان عضو اصلی، زمینه ساز تبدیل آن به یک سازمان منطقه‌ای تحت عنوان سازمان همکاری شانگهای در سال ٢٠٠١ شد. روند تکاملي این سازمان با پذیرش مغولستان در سال ٢٠٠٤ و هند، ایران و پاکستان در سال ٢٠٠٥، به عنوان اعضای ناظر، وارد مرحله جدیدی شد. با این تحول، سازمان همکاری شانگهای از یک سازمان بسته و محدود به یک منطقه جغرافیایی خاص به یک نهاد چند جانبه و باز تبدیل شد. در دسامبر سال 2004 نيز سازمان همکاري شانگهاي به عضويت ناظر سازمان ملل متحد درآمد که موجب افزايش جايگاه و اعتبار جهاني اين سازمان درعرصه جهاني شد.
در حال حاضر، این سازمان با وسعت جغرافیایی نزدیک به 37 میلیون کیلومتر مربع و جمعیت دو میلیارد و هفتصد میلیون نفری و نيز با برخوردار بودن از 20 درصد ذخائر نفت جهان و حدود 50 درصد از ذخائر گاز جهان، از قابلیت‌ها و پتانسیل‌های فراوانی برخوردار است. آنچه که در روند تاریخی و تکاملی سازمان همکاری شانگهای به چشم می‌خورد، روند روبه رشد این سازمان چه از لحاظ کمی و چه از نظر کيفی است. در این میان، آنچه که می‌تواند به درک بهتر این تحولات پیچیده و پرشتاب یاری رساند، کاربست یک رهیافت نظری متناسب با سازمان همکاری شانگهای است. اما این پرسش مطرح می‌شود که تحولات این سازمان بر مبنای کدام رویکرد نظری قابل تبیین است؟ به عبارتی دقیق‌تر، به لحاظ نظری چگونه می‌توان سازمان همکاری شانگهای را تحلیل کرد؟ در پاسخ به این پرسش، فرضیه مقاله پیش رو آن است که تبیین نظری سازمان همکاری شانگهای در رویکرد تلفیقی و با کاربست دو نظریه بين حكومت‌گرايي (تبیین شکل‌گیری و تکامل سازمان) و نو منطقه‌گرایی (تبیین ماهیت همگرایی) و مدل کانتوری و اشپیگل (تبیین میزان انسجام درونی و ساختار سازمان)، امکان‌پذیر است. بر این اساس، مقاله حاضر به شيوه توصيفي ـ تحليلي ضمن اشاراتي اجمالي به روند شکل‌گیری و شرایط کنونی سازمان همکاری شانگهای، کوشش می کند از طريق انطباق موارد عيني بر مفاهيم انتزاعي، فهم جامع‌تري از تحولات اين سازمان منطقه‌ای حاصل شود.
چهارچوب نظری: رویکردی تلفیقی
تشكيل ائتلاف‌هاي منطقه‌ای پس از پايان جنگ سرد، از بعد عملي متاثر از واقعيات سياسي مانند تغييرات ساختاري در نظام بین‌الملل و ضرورت‌هاي منطقه‌ای و از بعد نظري نتيجه ظهور و تكامل نئوليبرالسم نهادگرا است. هرچند سازمان همكاري شانگهاي نيز متاثر از فضاي حاكم بر سياست بین‌الملل در دوره پس از جنگ سرد و ضرورت همكاري سياسي، امنيتي و اقتصادي ميان روسيه، چين و كشورهاي آسياي مركزي شکل گرفت، اما روند شکل‌گیری و تکامل سریع آن موجب شده است تا تبيين علمي و جامع اين تحولات به‌ویژه در بعد نظري، براي تحليل‌گران با دشواري همراه شود. از این رو کاربست نظريه‌ای متناسب با تحولات سازمان همکاری شانگهای، از آن جهت حائز اهميت است كه به تعبير اسميت و بيليس نظریه وسيله‌اي براي ساده‌سازي امور است و اين امكان را فراهم مي‌كند تا بدانيم چه مسائلي اهميت دارد و كدام يك چنين نيست. در واقع نظریه‌ها مثل عينك آفتابي با لنزهاي رنگي متفاوت هستند که با لنز جهان با همان رنگ به نظر مي‌رسد. بنابراين، جهان متفاوت نيست، بلكه متفاوت به نظر مي‌رسد. تنها راه براي فهم اين كه از ميان ميليون‌ها واقعيت، كدام يك از آن‌ها بيشترين اهميت را دارد، استفاده از نظريه است.
با عنایت به این نکته و نیز تحولات چند بعدی و خاص سازمان همکاری شانگهای، نگارنده بر این باور است که یک مدل و یا رهیافت نظری، به تنهایی نمی‌تواند تبیین کننده تحولات این سازمان باشد. لذا در یک رویکرد تلفیقی و با بهره‌گیری از نظریات بین حکومت‌گرایی، نو منطقه گرایی و نیز مدل کانتوری و اشپیگل می‌توان تبیین نظری مناسب‌تری از پویش‌های سازمان همکاری شانگهای ارائه نمود. بر این اساس، در این بخش کوشش می‌شود با کاربست نظریه‌ها و مدل یاد شده، درک نظری بهتری از تحولات این سازمان حاصل شود.
الف ـ نظریه بین حکومت‌گرایی: تبيين شکل‌گيري و تکامل سازمان
شکل‌گيري و تکامل تحولات سازمان همکاری شانگهای را نمی‌توان از منظر کارکردگرایان نگریست که بر این اعتقادند: «گسترش مداوم سازمان‌های کارکردی به عرصه‌های هرچه وسیع‌تری از فعالیت‌های بشری احتمالاٌ به صورت خودجوش انشعاب يافته و در نهايت به همکاری و مشارکت فزاینده در عرصه سیاسی منجر می‌شود» همچنين تببين چگونگي شکل‌گیری و گسترش اين سازمان از منظر نوكاركردگرايي نيز راست نمي‌آيد. اگرچه نوکارکردگرايان با انتقاد از روند خودجوش انشعاب کارکردگرايان، نقش بيشتري براي فن‌سالاران قائل هستند، اما در عمل آن‌ها نيز به مانند کارکردگرايان، با مطرح نمودن موضوع پيشروي افقي ـ عمودي، بر انتقال همکاري‌ها از حوزه کارکردي و فني به حوزه‌هاي سياسي و اقتصادي صحه مي‌گذارند.
آنچه در مقالات و پژوهش‌هاي صورت گرفته در محافل دانشگاهي و تحقيقاتي ايران در مورد سازمان همکاري شانگهاي مشاهده می‌شود، ارزيابي تحولات اين سازمان از منظر کارکردگرايي و يا نوکارکردگرايي است. با اين فرض که همکاري اعضااي اين سازمان از يک حوزه مشخص آغاز شده و به مرور زمان به حوزه‌هاي ديگر گسترش يافته است. به نظر نگارنده آنچه در اين ميان ناديده انگاشته می‌شود و موجب اشتباه اين دسته از پژوهشگران را فراهم ساخته است، عدم توجه به ماهيت نقطه آغازين همکاري در سازمان همکاري شانگهاي يعني حوزه امنيتي است که به مرور زمان به حوزه‌هاي ديگر همچون اقتصاد گسترش يافته است. به عبارتي ديگر، از سياست والا به سياست سفلي رسيده است که کاملاً بر عکس مفروضه‌هاي کارکردگرايانه ميتراني و نوکارکردگرايانه ارنست هاس است. بنابراين، از آنجا که همکاری‌های این سازمان از اعتمادسازی امنیتی در مرزهای کشورهای عضو و به عبارتی «سیاست والا» آغاز شده است، نمی‌توان این گونه تعبیر نمود که به مانند اتحادیه اروپا از همکاری در یک حوزه فنی و کارکردی مانند ذغال سنگ و فولاد و به عبارتی «سیاست سفلی» به همکاری‌های گسترده سیاسی و اقتصادی و سیاست والا رسیده است. در واقع تحولات سازمان همکاري شانگهاي در نقطه عکس کارکردگرايي و نوکارکردگرايي از منظر تئوريک و سازماني منطقه‌ای مانند اتحاديه اروپا از منظر مصداقي است.
با توجه به اشکالات مطرح شده، نگارنده نظريه بين حکومت‌گرايي را براي تبيين چگونگي شکل‌گيري و تکامل سازمان همکاري شانگهاي مناسب‌تر مي‌داند. نظريه بين حکومت‌گرايی به عنوان شاخه‌اي از مكتب ليبراليسم است كه در انتقاد به نوكاركردگرايي مطرح شد. اندرو موراوچيک مهم‌ترین متفکر اين نظريه در كتاب خود با عنوان «انتخابي براي اروپا» براساس مفروضه‌هاي رهيافت بين حكومت‌گرايي، اين گزاره نوكاركردگرايانه را به نقد مي‌كشد كه فرايند همگرايي از سوي فن سالاران شكل می‌گیرد. موراوچيك به جاي توجه به نقش نيروهاي غيرحكومتي در شکل‌گیری فرايند همگرايي در اروپا، جايگاه عمده‌اي را براي حكومت‌ها قائل است. از نظر موراوچيك مشكل است كه درباره همگرايي اروپا و ساخته شدن اتحاديه اروپايي استدلال‌هايي ارائه شود، بدون اين‌كه از منافع اقتصادي سياسي حكومت‌ها سخن به ميان بيايد. وی همچنين استدلال مي‌كند كه مشكل است كه از همگرايي در اروپا سخني گفته شود، اما به نقش دولت‌هاي عضو جامعه اروپا اشاره نشود.
بنابراين، حکومت‌گرايان از جمله موراوچيك بر اين باورند که اگرچه همگرايی ميان دولت‌ها در عرصه بین‌المللی امکان‌پذير است و نمونه‌های زيادی از همکاری ميان دولت‌ها در زمينه‌های مختلف در قالب همگرايی‌های بین‌المللی و منطقه‌ای وجود دارد، اما آنچه که سبب شکل‌گيری اين همکاری‌ها می‌شود، حکومت‌ها و نخبگان حكومتي هستند و حکومت‌ها هستند که زمينه همکاری ميان دولت‌ها را در عرصه بین‌المللی و منطقه‌ای فراهم می‌کنند و آنچه که سبب تداوم تعاملات همکاری‌جويانه ميان دولت‌ها در حوزه‌های مختلف می‌شود، ترجيحات حکومت‌ها است. بين حكومت‌گرايان استدلال مي‌كنند كه دولت‌ها و نه نهادهاي فراملي كنترل كامل فرايند همگرايي را در دست دارند و نهادهاي فراملي هم به واسطه تلاقي منافع و تصميم حكومت‌ها براي كسب منافع از طريق آن‌ها ايجاد مي‌شوند. بین حكومت‌گرايان به اين گزاره نوكاركردگرايي انتقاد مي‌كنند كه نوكاركردگرايان با اهميتي كه براي فن سالاران در فرايند همگرايي قائل مي‌شوند، نقش و اقتدار دولت‌ها و حكومت‌ها را در اين فرايند ناديده مي‌گيرند. به علاوه اين كه از نظر آن‌ها اين گزاره نوكاركردگرايي يعني منجر شدن همگرايي اقتصادي به همگرايي سياسي نيز تحقق نيافته است.
از ديدگاه نظريه بين حكومت‌گرايي، نخبگان (اليت‌هاي) سياسي و نظامي مانند پريماكف، پوتين، جيانگ زمين، آقايف و كريم اف و... نقش تعيين كننده‌اي در شکل‌گیری و تدوام سازمان همكاري شانگهاي داشته‌اند. ساختار اقتدارگرا، فرهنگ سياسي منفعل (تبعي)، تاثيرپذيري اندك فرايند سياسگذاري خارجي از افكار عمومي و مهم‌تر از همه ضعيف بودن بخش جامعه مدني، موجب حضور پررنگ و تاثيرگذار اليت‌هاي سياسي و نظامي چين، روسيه و آسياي مركزي در شکل‌گیری و تداوم سازمان همكاري شانگهاي شده است. نکته‌ای که باید بدان توجه نمود آن است که اگر چه شرایط یاد شده موجب شکل‌گیری سریع سازمان همکاری شانگهای شده است، اما در عین حال این خطر را نیز برای سازمان در پی دارد که به دلیل تغییر شرایط سیاسی در یکی از کشورهای عضو و یا تغییر رهبران سیاسی، امکان تجدید نظر در رویکرد اعضا به سازمان وجود دارد. در واقع ساختار اقتدارگرای کشورهای عضو و روند شکل‌گیری الیت‌محور سازمان، این احتمال را دور از ذهن نمی‌سازد. نمونه بارز این امر را می توان در رویکردهای متفاوت و بعضاً متضاد ازبکستان در قبال همکاری‌های منطقه‌ای در سال‌های اخیر دانست. این کشور به عنوان یکی از جمهوری سابق شوروی و از هم‌پیمانان روسیه در جامعه کشورهای مستقل مشترک‌المنافع، برای نخستین بار از پیمان امنیت دسته جمعی در سال 1999، خارج شد. پس از حوادث 11 سپتامبر و حمله آمریکا به افغانستان، همکاری‌های راهبردی خود را با ایالات متحده آغاز کرد و نظامیان آمریکایی در پایگاه هوایی خان آباد استقرار یافتند. بعد از وقوع حوادث خونین اندیجان و به سردی گرائیدن روابط تاشکند با جهان غرب، مجدداً به سمت عضویت در پیمان امنیت دسته جمعی و سازمان همکاری اقتصادی اوراسیا حرکت کرد. در نوامبر 2008، ازبکستان عضویت خود را در سازمان همکاری اقتصادی اوراسیا به حالت تعلیق درآورد (به دلیل آنچه تاشکند آن را برآورده نشدن انتظارات می‌خواند) و در نشست دوره‌ای شورای وزرای خارجه عضو پیمان امنیت دسته جمعی، در سال 2008 نیز شرکت نکرد.
این شرایط را نمی‌توان با وضعیت فرانسه (به عنوان مثال) در اتحادیه اروپا مقایسه نمود. ساختار دموکراتیک این کشور و فرایند شکل‌گیری پایین به بالای اتحایه اروپا، مانع از آن است که با تغییر دولت‌ها و یا شرایط سیاسی، امکان تصمیم‌گیری مشابه ازبکستان برای فرانسه وجود داشته باشد. امری که موجب نهادینه شدن همکاری منطقه‌ای را در سطح قاره اروپا به ارمغان آورده است. بر این اساس به نظر می‌رسد تحقق هرگونه تحول ديگري نيز در سازمان همکاري شانگهاي (مثبت یا منفی) بيش از هر چيز به ارداه نخبگان سياسي اين سازمان به‌ویژه دو كشور چين و روسيه بستگي خواهد داشت.
ب ـ نظریه نومنطقه‌گرایی: تبيين ماهيت همگرايي
پديده منطقه گرايي در طي دوران حيات خود مراحل مختلفي را پشت سر گذاشته است. در حالت كلي می‌توان اين گونه بيان نمود كه اين پديده سه دوره مختلف را از زمان پس ازجنگ جهاني دوم تاكنون پشت سر نهاده است. نسل اول منطقه‌گرایی كه به منطقه‌گرایی هژمونيك معروف است، در فضاي جنگ سرد شكل گرفت. از يك طرف گروه بندي‌هاي منطقه‌ای با جهت‌گيري نظامي مانند سازمان پيمان مركزي (سنتو) و پيمان آسياي جنوب شرقي (سيتو) براساس رقابت‌هاي جنگ سرد شكل گرفت و از سويي ديگر، سازمان‌هايي شكل گرفتند كه هرچند هدف اقتصادي داشتند اما به لحاظ استراتژيك در راستاي منافع قدرت‌هاي بزرگ قرار داشتند؛ مانند اتحاديه آسياي جنوب شرقي، شوراي همكاري خليج فارس و سازمان عمران منطقه‌ای (آر.سي.دي). به عنوان مثال در اين دوره هيچ دولت غيركمونيست در آسه آن عضويت نداشت كه اين امر تائيد كننده فضاي حاكم بر منطقه‌گرایی هژمونيك است.
همكاري منطقه‌ای دهه 1980، از نظر انگيزه و نظام مستقل بودند و به همين دليل به منطقه‌گرایی مستقل معروفند. شکل‌گیری اتحاديه ملل جنوب آسيا براي همكاري منطقه‌ای (سارك) در سال 1985 و نيز ايجاد سازمان همكاري اقتصادي (اكو) در همان سال، می‌تواند به عنوان نمونه‌هايي از منطقه‌گرایی مستقل نسل دوم منطقه‌گرایی قلمداد شوند؛ چراكه اين گروه‌هاي منطقه‌ای بدون حمايت هيچ قدرت بزرگي شكل گرفتند.
مرحله بعدي منطقه‌گرایی (نسل سوم منطقه گرايي) در پايان جنگ سرد آغاز شد. در اين دوره فشار براي گروه‌بندي رقيب نظامي و استراتژيك ديگر وجود نداشت. بنابراين گروه‌بندي‌هاي قديمی، دگرگوني‌هاي داخلي از جمله «گسترش» را آغاز نمودند. يكي از نمونه‌هاي بارز اين تحول آسه آن است كه صف بندي‌هاي دوران جنگ سرد (كمونيست و غيركمونيست) را برهم زد و تمام كشورهايي كه در آن منطقه قرار داشتند، مانند ويتنام، لائوس، كامبوج و ميانمار را در چهارچوب خود قرارداد.
از اين رو به دنبال فروپاشی جهان دو قطبی، همگرایی منطقه‌ای از مفهوم کلاسیک خود فاصله گرفت و پديده جديدي تحت عنوان نومنطقه‌گرایی شكل گرفت كه عبارت است از: «ایجاد تحول در یک منطقه مشخص، از پراکندگی و چند دستگی به یک‌دست شدن و همگرایی، آن هم در یک رشته زمینه‌ها که مهم‌ترین آن‌ها فرهنگ، امنیت، سیاست‌های اقتصادی و رژیم‌های سیاسی است. سطح مشخصی از «همسانی» شرط لازم است، اما کافی نیست. از این رو نومنطقه‌گرایی و چندقطبی بودن نظام جهانی دو روی یک سکه‌اند. کاهش هژمونی آمریکا، فروپاشی نظام کمونیستی و نظام‌های فرعی تابع آن، فضایی آفریده است که در آن، نومنطقه‌گرایی توان پویش و گسترش می‌یابد».
بر اين اساس سازمان همكاري شانگهاي با برخورداری از مشخصات يك منطقه‌گرایی باز، تركيب جغرافيايي منعطف‌تر تلفيق مسائل سياسي و امنيتي با مسائل اقتصادي، تاكيد برهويت آسيايي سازمان (نمونه بارز آن عدم پذيرش بلاروس، متحد نزديك كرملين در سازمان) و نيز دعوت از كشورهاي ايران، هند و پاكستان براي الحاق به سازمان به عنوان عضو ناظر، نمونه بارزی از روند نومنطقه‌گرایی در شرایط پس از جنگ سرد به شمار می‌رود که آن را متفاوت از چهارچوب‌هاي كلاسيك منطقه‌گرایی متصلب دوران جنگ سرد مي‌سازد.
ج ـ مدل کانتوری و اشپیگل: تبيين ميزان انسجام دروني و ساختار سازمان
مدل کانتوری و اشپیگل یکی از منعطف‌ترین مدل‌های تحلیلی همگرایی منطقه‌ای به شمار می‌رود که در طی چند دهه اخیر برای تحلیل سیاست‌های منطقه‌ای به‌ویژه همجواری جغرافیایی و روابط تنگاتنگ در میان مجموعه‌ای از کشورها مورد استفاده پژوهشگران قرار گرفته است. در این مدل، مجموعه کشورهای منطقه به عنوان یک «سیستم تابع» شناخته می‌شوند و تحولات آن در دو بخش تحت عنوان «متغيرهاي الگويي» و «سيستم اثرگذار»، به بررسي و تبيين تحولات يك سازمان منطقه‌ای مورد بررسی قرار می‌گیرد. در اين بخش ضمن توضيح اجمالي هريك از بخش‌هاي ياد شده، به تطبيق آن‌ها با تحولات سازمان همكاري شانگهاي پرداخته می‌شود.
متغيرهاي الگويي چهارگانه
بر اساس مدل کانتوری و اشپیگل، روابط در یک سیستم تابع براساس تأثیر متغیرهای الگویی تجزیه و تحلیل می‌شود. کانتوری و اشپیگل در بیان عملکرد هر سیستم تابع به چهار متغیر الگویی اشاره کرده‌اند: میزان و سطح انسجام و همبستگی، ماهیت ارتباطات، سطح قدرت و ساختار روابط.
منظور ازسطح انسجام، میزان شباهت یا تکمیل کنندگی ویژگی‌های واحدهای سیاسی مورد نظر است که در این مورد کیفیت روابط و میزان آن نیز مطرح می‌شود. سطح انسجام در بررسی سیاست‌های منطقه‌ای به مسئله ایجاد ادراک هویت منطقه‌ای مربوط می‌شود. میزان انسجام می‌تواند به تحقق همگرایی در سطح منطقه کمک کند. در این متغیر الگویی، عوامل اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و اداری به یکدیگر ارتباط داده می‌شوند. در همبستگی اجتماعی به نقش عوامل قومیت، زبان، دین، فرهنگ، تاریخ و میراث مشترک پرداخته می‌شود و میزان مشابهت واحدهای سیاسی یک منطقه از جهات مذکور مورد مطالعه و بررسی قرار می‌گیرد. در این نظریه علاوه بر همبستگی اجتماعی، همبستگی سیاسی و تشابه و تجانس رژیم‌های حکومتی اعضای جامعة منطقه‌ای در کنار مکمل بودن اقتصادی و عوامل سازمانی می‌تواند موجب همبستگی و همکاری اعضای یک منطقه شود.
در ماهیت ارتباطات به چهار جنبه ارتباطات افراد (پست، تلفن و...) وسایل ارتباط جمعی (رادیو، تلویزیون، روزنامه و...)، مبادله در میان نخبگان (مبادله دانشگاهی، دیپلماتیک)، و شبکه‌های حمل و نقل (جاده‌ای، آبی، راه‌آهن، هوایی و...) توجه می‌شود. در زمینه سطح قدرت، به توانایی بالقوه و بالفعل کشورها در برخورداری از امکانات نظامی، مادی و انگیزه‌ای و تمایل کشورهای یک منطقه به اشتراک در فرایند تصمیم‌گیری با دیگر کشورهای منطقه برای اجرای سیاست‌های خود توجه می‌شود. آخرین متغیر الگویی در بررسی سیستم‌های تابع، ساختار روابط است که ترکیب روابط در میان کشورهای یک سیستم تابع را مشخص می‌سازد.
تطبیق شرایط سازمان همکاری شانگهای با متغیرهای الگویی یاد شده حاکی از وجود سطح پایین و شکننده‌ای از همگونی بین اعضای این سازمان است. اصولاً همگرایی در هر منطقه‌ای در درجه اول به چهارچوب فرهنگی جوامع بستگی دارد و در فرهنگ کشورهای عضو شانگهای، فرهنگ همگرایی بسیار ضعیف است. عدم وجود تحمل فرهنگی و اجتماعی برای ایجاد همگرایی در باورها، تصورات و رفتار این کشورها و همچنین عدم آماده‌سازی فرهنگی بین این کشورها از مشکلات مهم این سازمان می‌باشد. وجود یک تاریخ یا فرهنگ و یا حتی زبان مشترک، خود صرفاً عامل توسعه و پیشرفت نخواهد بود بلکه باید این تصورات و فرهنگ‌ها و باورها را در جهت همگرایی و گسترش روحیه فراملی و برون گرایی پرورش داد. این امر با توجه به تنوع قومی، نژادی، مذهبی و زبانی در مجموعه سازمان همکاری شانگهای بسیار حیاتی است. در واقع یکی از نقاط ضعف قابل توجه در روند همگرایی منطقه‌ای در کشورهای در حال توسعه عدم توجه به اهمیت «قدرت نرم» در تقویت و گسترش روحیه همکاری و مشارکت موثر شهروندان یک سازمان منطقه‌ای در برنامه‌ها و سیاست‌های آن است. از این رو شاهد هستیم آن‌گونه که شهروندان اروپایی و یا آسیای شرقی خود را شهروند اتحادیه اروپا و آسه آن می‌دانند، ملت‌های عضو سازمان همکاری شانگهای، علی‌رغم یک دهه فعالیت این سازمان، هنوز هیچ تلقی و احساسی از عضویت در این سازمان ندارند. از این رو است که به نظر جورج لیسکا یکی از پیش شرط‌های اساسی توسعه همکاری و انسجام اتحادها، ایجاد نوعی «ایدئولوژی اتحاد» است.
پرواضح است این ایدئولوژی زمانی شکل پایدار به خود می‌گیرد که از سطح رهبران و نخبگان فراتر رود و به عمق جامعه کشیده شود. از این رو شهروندان سازمان همکاری شانگهای به عنوان مخاطبان اصلی باید در چهارچوب این سازمان احساس هویت کنند. از این رو است که جوزف نای معتقد است: «ایجاد نوعی احساس هویت باعث حمایت شدید از همگرایی منطقه‌ای می‌شود. به نظر او هرچه جاذبه هویت بخش شدیدتر باشد، به همان نسبت امکان و سرعت همکاری و همگرایی افزایش می‌یابد».
نکته شایان توجه دیگر، ضعیف بودن سطح «کثرت‌گرایی سیاسی» در سطح کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای است. مطمئناً صاحب‌نظرانی که حتي از منظر کارکردگرایی نیز به تحولات سازمان همکاری شانگهای می‌نگرند، بر این باورند که همگرایی در مفهوم نوین اساساً بر پایه کثرت‌گرایی قرار گرفته و تشکیل یک جامعه سیاسی بزرگ‌تر در آن مورد توجه قرار می‌گیرد. با محول کردن وظایف مهم به یک سازمان فراملی و به هم پیوستگی جریآن‌های اقتصادی برای اعطای قدرت‌های فراملی به منظور مداخله در تنظیم و تطبیق موفقیت‌آمیز وظایف، دگرگونی اولیه در قدرت‌ها ظاهر می‌شود. از این رو با توجه به ساختار اقتدارگرای اعضای سازمان همکاری شانگهای و روند بسیار کند دموکراتیزه شدن فضای سیاسی این کشورها، روند ناامید کننده‌ای را از گسترش پلورالیسم سیاسی از سطح ملی به سطح منطقه‌ای ترسیم می کند. از این‌رو رهبران و نیز جریانات مختلف سیاسی در کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای باید این حقیقت را درک کنند که در شرایط کنونی، پلورالیسم سیاسی از سطح ملی فراتر رفته و ابعاد منطقه‌ای و جهانی پیدا کرده است و در صورت هرگونه تاخیر، بازنده نهایی فقط ملت‌های عضو این سازمان خواهند بود.
در مجموع می‌توان گفت سازمان همکاری شانگهای از نقطه‌نظر متغیرهای الگویی چهارگانه از وضعیت مطلوبی برخوردار نیست. وجود چهار فرهنگ و تمدن مختلف یعنی اسلام، مسیحیت ارتدوکس، هندو بودائیسم و کنفوسیوس در بعد فرهنگی و اجتماعی، وجود نظام‌های مختلف سیاسی (روسیه با ساختار شبه دموکراتیک، چین اقتدارگرای کمونیست، کشورهای آسیای مرکزی با ساختار اقتدارگرای سکولار، ایران با ساختار جمهوری اسلامی، هند دموکراتیک و...) سطح بسیار ضیف و شکننده‌ای را از انسجام و همبستگی در سازمان همکاری شانگهای به نمایش می‌گذارد و به همین دلیل کشورهای عضو از شباهت و یا تکمیل کنندگی برخوردار نیستند.
در زمینه ماهیت ارتباط نیز از میان چهار جنبه ارتباطات، تنها می‌توان وجود شبکه‌های حمل و نقل (جاده‌ای، راه آهن و هوایی) را تا حدودی در سازمان همکاری شانگهای مورد توجه قرار داد. اما در ابعاد دیگر مانند ارتباط افراد (پست، تلفن و...)، وسایل ارتباط جمعی (رادیو، تلویزیون، روزنامه و...)، مبادله در میان نخبگان (مبادله دانشگاهی، دیپلماتیک)، به دلیل حاکمیت ساختار اقتدارگرای اکثر کشورهای عضو و روند شکل‌گیری بالا به پایین سازمان همکاری شانگهای، نمی‌توان موفقیت خاصی را مشاهده نمود.
سطح قدرت کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای نیز از ناهمگونی قابل توجهی برخوردار است. قدرت سیاسی، نظامی و اقتصادی دو کشور روسیه و چین، تفاوت فاحشی با سطح قدرت کشورهای آسیای مرکزی دارد. همین وضع را می‌توان در شرایط اعضای ناظر سازمان مشاهده نمود و در خوشبینانه‌ترین حالت می‌توان هند را هم‌سنگ دو قدرت چین و روسیه در ساختار سازمان همکاری شانگهای دانست؛ کشوری که به دلیل عضویت ناظر از حق رای در تصمیمات سازمان برخوردار نیست. نتیجه حاکمیت چنین شرایطی، شکل‌گیری یک ساختار سلسله مراتبی در سازمان است که از میزان اشتراک اعضا در فرایند تصمیم‌گیری می‌کاهد. همین امر موجب شکل‌گیری نوعی رابطه تقریباً حامی ـ پیرو میان کشورهای عضو به‌ویژه کشورهای منطقه آسیای مرکزی در قبال قدرتی مانند روسیه شده است که ساختار روابط در سازمان را از حالت افقی دور کرده و جنبه عمودی به آن بخشیده است (در این زمینه در بخش سیستم اثر گذار به تفصیل بحث خواهد شد). در مجموع بر اساس متغیرهای الگویی چهارگانه در مدل کانتوری و اشپیگل، سازمان همکاری شانگهای به دلیل وجود تفاوت در میزان و سطح انسجام و همبستگی، ماهیت ارتباطات، سطح قدرت و ساختار روابط از ناهمگونی شگرفی برخوردار است و از این رو آن را در جایگاهی متفاوت با سازمانی نسبتاً همگون و منسجم چون اتحادیه اروپا قرار می‌دهد.
٢. سيستم اثرگذار
افزون بر متغیرهای چهارگانه درون منطقه‌ای، کانتوری و اشپیگل با مطرح ساختن «سیستم اثرگذار»، به بررسی نقش و نفوذ قدرت‌های برون منطقه‌ای و خارجی در یک منطقه می‌پردازند و می‌کوشند تا تأثیر آن را بر همگرایی و نيز ساختار دروني آن ارزیابی نمایند. بر مبنای دیدگاه کانتوری و اشپیگل در ساختار نظام‌های منطقه‌ای، هرنظام تابع دارای سه بخش به شرح زیر است:
1- بخش مرکزی: این بخش از یک یا چند دولت تشکیل می‌شود و نقش اصلی را در سیاست منطقه‌ای بازی می کند.
2- بخش حاشیه‌ای: این بخش دولت‌هایی را در بر می‌گیرد که نقش جانبی را در سیاست منطقه‌ای ايفا می‌کنند.
3- بخش مداخله‌گر: در اینجا مراد دولت‌های بیرون از منطقه هستند که به دخالت در امور منطقه می‌پردازند. منافع دولت‌های بزرگ به مرزهای ملی آن‌ها محدود نمی‌شود. آن‌ها بر پایه ملاحظات امنیتی و اقتصادی خود در امور دیگر مناطق مداخله می‌کنند.
بر مبنای این دو نظر در هرگونه مطالعه برای ارزیابی همگرایی در یک منطقه باید نقش قدرت‌های بزرگ و با نفوذ را در سیاست‌های آن منطقه کاملاٌ در نظر گرفت. اقداماتی چون کمک‌های مادی و بازرگانی، سرمایه گذاری اقتصادی، تلاش‌های فرهنگی و آموزشی، تبلیغات، بهره‌گیری از سازمان‌های عمومی بین‌المللی، کمک‌های نظامی، اتحاد رسمی و حتی مداخله شیوه‌های مختلف درگیری و مشارکت قدرت‌های اثرگذار در یک منطقه است که معمولاٌ با استفاده از ترتیبات دو جانبه یا چندجانبه به اجرا در می‌آید. در این نظریه اعتقاد بر این است که کشورهای تابع به دلیل ناموزونی قدرت بین خود، عمدتاٌ در پی یافتن متحدانی برای خود در خارج از منطقه هستند. در این سیستم یک بخش مداخله‌گر نیز وجود دارد که به لحاظ جغرافیایی جزئی از سیستم تابع نیست ولی به لحاظ سیاسی دارای اهمیت و اعتبار جدی است. با توجه به ساختار قدرت در نظام جهانی، می‌توان نقش و نفوذ قدرت‌های بزرگ جهان را در سیستم‌های منطقه‌ای در این چهارچوب بررسی کرد. در ادامه کوشش می‌شود با تطبیق بخش‌های یادشده بر ساختار سازمان همکاری شانگهای، امکان درک بهتری از تحولات ساختاری و سازمانی این نهاد منطقه‌ای حاصل شود.
بخش مرکزی سازمان همکاری شانگهای
در صورت تطبیق مدل کانتوری و اشپیگل بر سازمان همکاری شانگهای، درمی‌یابیم که در این سازمان دو عضو بنیانگذار اصلی و قدرتمند یعنی جمهوری خلق چین و فدراسیون روسیه به عنوان بخش مرکزی، ایفای نقش می‌کنند. چنانچه در بخش متغیرهای الگویی بدان اشاره شد، تفاوت فاحش میان این دو قدرت بزرگ با دیگر اعضا باعث شکل‌گیری ساختار سلسله مراتبی (هرمی) در سازمان همکاری شانگهای شده است. با وجود آن که اعضای سازمان همكاري شانگهاي از حق رأی برابر در تصمیم‌گیری‌های این سازمان برخوردارند، اما روندی که عملاً مشاهده می‌شود وجود نوعی نظام سلسله مراتبی و از بالا به پایین با محوریت دو عضو قدرتمند یعنی روسيه و چين (بخش مركزي در مدل كانتوري و اشپيگل) است که در مقابل کشورهایی به مراتب کوچک‌تر و ضعیف‌تر آسیای مرکزی (بخش حاشيه‌اي در مدل كانتوري و اشپيگل) قرار گرفته است. از این رو، عدم تعادل و ناهمگونی در ساختار قدرت را باید به عنوان یک چالش سیستمی مورد توجه قرار داد. امری که موجب شده است تا اين سازمان نتواند در عمل به يك نهاد فراملي تبدیل شود و دولت‌هاي عضو را در راستاي اهداف خود به كارگيرد. به عنوان مثال با وجود شکل‌گیری نهادي مانند باشگاه انرژي در اين سازمان، به دليل عدم تمايل چين، اين بخش از هيچ گونه پويايي برخوردار نيست و در عمل تاكنون اين ايده تحقق نيافته است.
همچنین ادامه عضويت ناظر و بدون حق رأي كشورهاي بزرگي مانند ايران، هند و پاكستان كه می‌توانند تعادل نسبي را در ساختار تصميم‌گيري سازمان ایجاد کنند، موجب تشدید اين حالت هرمي شكل شده است.
بنابراین اگر همين مكانيسم در آينده نيز تدوام يابد، سمت و سوي بسياري از تصميم‌های سازمان به نفع چين و به‌ویژه روسيه خواهد بود و منافع جمعي ناديده انگاشته خواهد شد؛ به گونه‌ای كه سازمان به جاي يك سازوكار منطقه‌ای و چندجانبه، به بخشي از روابط دوجانبه مسكو و پكن تبديل خواهد شد.
از آنجا که در تحلیل سیستمی، اجزای یک سازمان منطقه‌ای باید همگن و دارای قدرت برابر باشند تا سيستم بتواند بهترين کارآیی را از خود بروز دهد، به نظر مي‌رسد اگر کشورهای قدرتنمد عضو سازمان همكاري شانگهاي خواهان تبدیل این سازمان به یک بلوک قدرتمند اقتصادی و سياسي هستند، باید اجازه مشارکت واقعی، فعال و برابر به همه اعضاء داده شود. به گونه‌ای که همه اعضاء خود را در موفقیت‌های این سازمان سهیم بدانند و احساس هویت مشترک سازمانی کنند.
بخش حاشیه‌ای سازمان همکاری شانگهای
براساس مدل کانتوری و اشپیگل، کشورهای قزاقستان، تاجیکستان، قرقیزستان و ازبکستان، به همراه اعضای ناظر و بدون حق رأی یعنی ایران، هند، پاکستان و مغولستان، بخش حاشیه‌ای سازمان همکاری شانگهای را تشکیل می‌دهند. چنانچه پیش‌تر نیز اشاره شد، سطح پایین قدرت سیاسی، اقتصادی و نظامی کشورهای آسیای مرکزی در مقایسه با دو قدرت بزرگ چین و روسیه، به صورت بالقوه این کشورها را از نقش‌آفرینی موثر در تحولات سازمان همکاری شانگهای بازداشته است و از این رو کشورهای منطقه آسیای مرکزی را در یک حالت حامی ـ پیرو و منفعلانه در قبال سیاست‌ها و تصمیمات روسیه و چین در سازمان همکاری شانگهای قرار داده است.
افزون بر این، عدم ثبات در سياست خارجي كشورهاي آسياي مركزي در قبال مسائل منطقه‌ای و بین‌المللی نیز بر موقعیت آنان در سازمان همکاری شانگهای تاثیر منفی برجای گذاشته است. در طی دو دهه گذشته، این کشورها با توجه به شرایط سیاسی، اقتصادی، امنیتی و به‌ویژه جغرافیایی خود، روابطی بر خلاف سیاست‌ها و منافع روسیه و چین با قدرت‌های فرا منطقه‌ای و بین‌المللی برقرار نموده‌اند که از جمله آن‌ها می‌توان به حمایت ازبکستان از تحریم ایران، پیوستن ترکمنستان، قزاقستان، قرقیزستان و ازبکستان به برنامه «مشارکت برای صلح ناتو» و اجازه ایجاد پایگاه‌ها توسط ایالات متحده در خان آباد ازبكستان و مناس در قرقيزستان اشاره نمود.
این امر موجب شده است منطقه آسياي مركزي به مانند اروپا و يا آسياي جنوب شرقي از روند همگرايي واحدي پيروي ننماید و سازوكارهاي متعدد درون و برون منطقه‌ای، در اين منطقه شكل گیرد كه همپوشاني‌ها و ناهمساني‌هايي با سازمان همكاري شانگهاي دارد. مجموع شرایط یاد شده، کشورهای منطقه آسیای مرکزی را در ساختار قدرت و نظام تصمیم‌گیری سازمان همکاری شانگهای در موقعیت حاشیه‌ای و تابع قرار داده است که همین امر یکی از عوامل اصلی شکل‌گیری ساختار سلسله مراتبی در این سازمان به شمار می‌رود.
چنانچه اشاره شد، کشورهای ناظر عضو سازمان همکاری شانگهای، قسمت دیگری از بخش حاشیه‌ای سازمان همکاری شانگهای را تشکیل می‌دهد. هرچند ورود چهار کشور مغولستان، ايران، هند و پاكستان به سازمان همکاری شانگهای توجه تحليل‌گران را به خود معطوف ساخته است، اما تداوم عضویت ناظر و بدون حق رأی، این کشورها را عملاً در بخش حاشیه‌ای ساختار سازمان همکاری شانگهای قرار داده است. اگرچه اين كشورها تلاش‌هاي گسترده‌اي را براي تبديل عضويت خود به عضو اصلي صورت داده‌اند، اما پاره‌اي از ملاحظات سياسي مانع از تحقق اين امر شده است. روسيه به طور سنتي به‌ویژه پس از جنگ سرد، به سمت هند گرايش داشته است كه نمونه بارز آن مثلث پيشنهادي پريماكف (نخست وزير سابق روسيه) مبني بر اتحاد ميان روسيه، چين و هند است. در سال‌هاي اخير مسكو از گرايش شديد هند به سمت ايالات متحده به‌ویژه پس از توافق هسته‌ای دهلي نو ـ واشنگتن به شدت نگران شده است و عضويت ناظر هند در شانگهاي را راهي برای حفظ هند در مسير سیاست‌هاي خود مي‌داند. از سويي ديگر، چين به طور سنتي به سمت پاكستان گرايش دارد. در واقع پكن سعي مي‌كند از پاكستان به عنوان اهرمي در برقراري توازن قدرت در شبه قاره هند و رقيب خود بهره جويد. جدا از اين گرايش‌هاي سياسي، اختلافات عميق سياسي بين دو كشور هند و پاكستان به‌ویژه در منطقه جامو و كشمير، وجود تنش‌هاي امنيتي در مرزهاي دو كشور، فعاليت گسترده گروه‌هاي تندرو مذهبي در دو كشور و تاثير مخرب پاكستان بر تحولات و پويش‌هاي افراطی در افغانستان كه به صورت مستقيم اعضاي شانگهاي را تحت تاثير خود قرار می‌دهد، را بايد به عنوان مهم‌ترین عوامل به تاخير افتادن عضويت كامل دو كشور هند و پاكستان در سازمان همكاري شانگهاي برشمرد. در واقع اعضاي شانگهاي نگران آن هستند همان‌گونه كه حضور اين دو كشور باعث تضعيف و ناكارآمدي سارك شده است، به عاملي در جهت تضعيف سازمان همكاري شانگهاي نيز منتهي شود. لذا در مورد عضويت كامل اين دو كشور با ملاحظه برخورد مي‌كنند.
ازسویی دیگر، همان‌گونه كه عضويت كامل پاكستان و هند با ملاحظاتي از سوي اعضاي اصلي سازمان روبه رو است، وضعیت ايران نیز با ملاحظاتی (حتی جدي‌تر از هند و پاکستان) مواجه است. عمده‌ترين دليل تاخير و كندي در روند پذيرش كامل ايران را بايد وجود ملاحظات سياسي، دغدغه‌هاي امنيتي و نوع مناسبات دو قدرت بزرگ روسيه و چين با ايالات متحده دانست. حقيقت آن است كه ايران در بين تمام اعضاي اصلي و ناظر سازمان همكاري شانگهاي تنها كشوري است كه به دليل برنامه‌هاي هسته‌ای خود به صورت آشكار با تهديد حمله نظامي اسرائيل و ايالات متحده روبه رو است. در صورت حمله احتمالي اين دو كشور، اعضاي شانگهاي با توجه به عضويت ناظر ايران تعهدي در قبال دفاع از ايران ندارند و حداكثر به محكوميت لفظي آن اقدام خواهند کرد و حتي امكان دارد با آن‌ها بر سر ايران به معامله نيز بپردازند. اما در صورت عضويت كامل ايران در اين سازمان امنيتي و دفاعي، مسئله صورت ديگري به خود خواهد گرفت. از آنجا كه اعضاي اصلي سازمان شانگهاي در اين مرحله حاضر نيستند به خاطر ايران رودروي اسرائيل و آمريكا قرار گيرند (به‌ویژه با توجه به سياست تنش‌زدايي چين درسياست خارجي)، به نظر می‌رسد تا زمان حل و فصل نشدن كامل مسئله هسته‌ای ايران و كم رنگ شدن سايه تهديد نظامي، ايران به عضويت كامل این سازمان در نخواهد آمد. مجموع شرایط یاد شده حاکی از تداوم وضعیت ناظر کشورهای ایران، هند و پاکستان در سازمان همکاری شانگهای است که با توجه به عدم برخورداری از حق رأی این کشورها و عدم ایفای نقش موثر در سیاست‌ها و تصمیمات سازمان همکاری شانگهای، می‌توان اعضای ناظر را در کنار کشورهای ضعیف آسیای مرکزی (علی رغم برخورداری از حق رأی)، به عنوان بخش حاشیه‌ای سازمان همکاری شانگهای به شمار آورد.
بخش مداخله‌گر سازمان همکاری شانگهای
براساس مدل کانتوری و اشپیگل، قدرت‌های فرامنطقه‌ای به‌ویژه ایالات متحده آمریکا به عنوان بخش مداخله‌گر برتحولات و پویایی‌های سازمان همکاری شانگهای تاثیرگذار می‌باشند. در واقع، مهم‌ترین چالش فرامنطقه‌ای موثر در روند تكامل و توسعه سازمان همكاري شانگهاي، حضور و نفوذ ايالات متحده در فضای ژئوپلیتیک اوراسیا است كه با منافع دو قدرت بزرگ روسيه و چين در تعارض می‌باشد. به گونه‌ای که از زمان پاگرفتن اين سازمان، آمريكايي‌ها استراتژي‌هاي زير را با هدف به چالش كشاندن این سازمان در پيش گرفته‌اند:
ـ تلاش براي محدود ساختن نقش سازمان به حل و فصل اختلافات كوچك مرزي (با تاكيد بر هدف بنيادين تشكيل اين سازمان)؛
ـ شبيه‌سازي سازمان به عنوان «پيمان ورشوي دوم» و ايجاد ذهنيتي منفي درباره اهداف اين سازمان. آمريكايي‌ها چشم‌انداز سازمان همكاري شانگهاي را نه تنها رقيب، بلكه تهديدي عليه خود مي‌انگارند. آن‌ها به‌ویژه براين باورند كه گردآمدن كشورهاي قدرتمند توليد كننده نفت و انرژي، با همراهي دو قدرت بزرگ جهان، اين سازمان را به اوپكي كه بمب هم دارد تبديل ساخته است؛
ـ زيرسئوال بردن اصل مبارزه با تروريسم كه در منشور سازمان به عنوان يكي از سه محور مبارزه آمده است، با هدف تلاش براي برتري دادن به راهبرد خود در مبارزه با تروريسم. در اين خصوص به‌ویژه آمريكايي‌ها با توجه به چالش‌هايي كه با جمهوري اسلامي ايران دارند و به زعم خود اين كشور را مهم‌ترین كشور تروريست جهان مي‌نامند، اشتياق سازمان را براي عضويت ناظر ايران با اصل فوق در تضاد مي‌دانند، به طوري كه رامسفلد، وزير دفاع وقت آمريكا در يك كنفرانس امنيت منطقه‌ای كه در پائيز 1384 در سنگاپور برگزار شد، اظهار داشت: «اين امر مايه شگفتي است كه كسي بخواهد ايران كه مهم‌ترین كشور تروريست جهان به شمار می‌رود را به سازماني ملحق كند كه خود را ضد تروريسم مي‌خواند».
در مجموع عواملی مانند جلوگیری از نفوذ دو کشور روسیه و چین در فضای ژئوپلیتیک آسیای مرکزی، حضور گسترده سیاسی و نظامی در منطقه آسیای مرکزی برای مهار روسیه، چین و نیز ایران، مبارزه با تهدیدات ناشی از تروریسم و بنیادگرایی دینی به‌ویژه پس ازحادثه یازده سپتامبر و جلوگیری از ایجاد و تکامل هرگونه ائتلاف ضدامریکایی، از مهم‌ترین اهداف واشنگتن برای حضور در منطقه و مقابله با پویش‌های سازمان همکاری شانگهای می‌باشد. از اين رو به نقش ايالات متحده بايد به عنوان يك عنصر تاثيرگذار در تخريب انسجام و يكپارچگي سازمان همكاري شانگهاي و تحقق آن توجه داشت.
از سویی دیگر، بخش مداخله‌گر نباید صرفاً نقش منفی را به ذهن متبادر کند. تاثیر بخش مداخله‌گر کاملاً نسبی و مبتنی بر شرایط سیاسی، امنیتی و اقتصادی حاکم بر نظام‌های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی تغییر پیدا می کند. به عنوان مثال، در شرایط جنگ سرد و در چهارچوب سیاست «سد نفوذ» برای مهار کمونیسم، ایالات متحده با تشکیل و یا تقویت اتحادیه‌های نظامی ـ سیاسی و اقتصادی مانند بازار مشترک اروپا و ناتو در منطقه اروپا، سازمان عمران منطقه‌ای و سنتو در خاورمیانه و آسه آن و سیتو در جنوب شرقی آسیا، به عنوان بخش مداخله‌گر، نقش تقویت‌کننده سازمان‌های اشاره شده را برعهده داشت. با فروپاشی شوروی و از بین رفتن خطر کمونیسم از یک سو و تغییر نظام سیاسی در ایران در پی وقوع انقلاب اسلامی 1357، ایالات متحده علی رغم نقش مثبتش در سازمانی مانند سازمان عمران منطقه‌ای، سیاستی کاملاً متفاوت مبتنی بر واگرایی و تضعیف سازمان جانشین آن یعنی اکو در پیش گرفت و در نتیجه بسیاری از طرح‌های اکو به‌ویژه در بخش انرژی، با ناکامی مواجه شد. از این رو تحرکات و سیاست‌های واگرایانه واشنگتن در قبال سازمان همکاری شانگهای نیز باید در چهارچوب فضای سیاسی حاکم بر مناسبات بین‌المللی، به‌ویژه نوع رابطه ایالات متحده با دو قدرت چین و روسیه درک و تفسیر شود.
نتيجه‌گيري
روند خاص شکل‌گیری، تکامل سریع سازمان همکاری شانگهای و تفاوت شکلی و ماهوی این سازمان با دیگر سازمان‌های منطقه‌ای، ایجاب می‌کرد که نظریه‌ای متناسب با سازمان همکاری شانگهای انتخاب شود. از آنجا که هیچ نظریه‌ای به تنهایی قادر به تبیین تحولات چند بعدی و پیچیده این سازمان نبود، در این نوشتار کوشش شد با تلفیق دو نظریه بین حکومت‌گرایی و نومنطقه‌گرایی با مدل کانتوری و اشپیگل، فهم بهتری از تحولات سازمان همکاری شانگهای حاصل شود.
کاربست نظریه بین حکومت‌گرایی اندرو مورواچیک، امکان تبیین نحوه شکل‌گیری و تکامل سازمان همکاری شانگهای را میسر نمود. کاربست این نظریه نشان داد که روند شکل‌گیری و تکامل بالا به پایین این سازمان با محوریت نخبگان سیاسی و حرکت از سیاست علیا (مسائل سیاسی و امنیتی) به سیاست سفلی (مسائل اقتصادی)، روندی کاملاً برعکس روند حرکتی دیگر سازمان‌های منطقه‌ای به‌ویژه اتحادیه اروپا طی نموده است و از این رو نمی‌توان با رهیافت‌های نظری مانند کارکردگرایی و نوکارکردگرایی که در تبیین تحولات سایر سازمان‌های منطقه‌ای کاربرد دارد، به تبیین تحولات سازمان همکاری شانگهای پرداخت.
کاربست نظریه نومنطقه‌گرایی نیز امکان تبیین ماهیت همگرایی منطقه‌ای در سازمان همکاری شانگهای را میسر ساخت. کاربست این نظریه نشان داد که وجود عوامل و نشانه‌هایی همچون منطقه‌گرایی باز، تركيب جغرافيايي منعطف‌تر، تلفيق مسائل سياسي و امنيتي با مسائل اقتصادي، تاكيد برهويت آسيايي سازمان و نيز دعوت از كشورهاي ايران، هند و پاكستان براي الحاق به سازمان به عنوان عضو ناظر، حاکی از شکل‌گیری سازمان همکاری شانگهای بر پایه رویکردهای نوین منطقه‌گرایی است که در فضای پس از جنگ سرد امکان رشد و نمو پیدا نموده است و از این رو دارای تفاوت‌های شکلی و ماهوی با روندهای کلاسیک منطقه‌گرایی در دوران جنگ سرد دارد که در تبیین تحولات سازمان همکاری شانگهای باید به این مهم توجه نمود.
کاربست مدل کانتوری و اشپیگل نیز کمک نمود تا میزان انسجام درونی و ساختار سازمان همکاری شانگهای مورد واکاوی قرار گیرد. کاربست متغیرهای الگویی چهارگانه این مدل، امکان تبیین میزان انسجام درونی این سازمان را میسر ساخت و نشان داد که سازمان همکاری شانگهای به دلیل وجود تفاوت در میزان و سطح انسجام و همبستگی، ماهیت ارتباطات، سطح قدرت و ساختار روابط از ناهمگونی شگرفی برخوردار است و از این رو در جایگاهی متفاوت با سازمان‌های نسبتاً همگون و منسجم چون اتحادیه اروپا قرار می‌گیرد. کاربست سیستم اثرگذار نیز به تبیین ساختار درونی سازمان و نیز نقش نیروهای اثرگذار بیرونی در روند تحولات سازمان همکاری شانگهای یاری رساند و نشان داد که این سازمان به عنوان یک نظام تابع دارای سه بخش مرکزی، حاشیه‌ای و مداخله‌گر است. تحلیل تحولات سازمان همکاری شانگهای نشان داد که دو قدرت بزرگ روسیه و چین با توجه به پتانسیل فراوان و قدرت بالای سیاسی، اقتصادی و نظامی از نقش کانونی در روند سیاستگذاری و تصمیم‌گیری سازمان برخوردارند و عملاً هیچ‌گونه تصمیمی بدون توافق این دو کشور، شکل عملی به خود نخواهد گرفت. در همین راستا، کشورهای آسیای مرکزی به‌واسطه سطح پایین قدرت سیاسی، نظامی و اقتصادی و نیز کشورهای ناظر سازمان به دلیل عدم برخورداری از حق رأی به عنوان بخش حاشیه‌ای سازمان همکاری شانگهای شناخته می‌شوند که این امر موجب شکل‌گیری نوعی ساختار سلسله مراتبی به محوریت دو قدرت روسیه و چین شده است که پیامد مهم آن را می توان در عدم تبدیل این سازمان به یک نهاد فراملی و برخوردار از یک شخصیت مستقل حقوقی مشاهده نمود. در نهایت، در آخرین بخش این مدل، نقش قدرت‌های فرامنطقه‌ای به‌ویژه ایالات متحده را باید به عنوان بخش مداخله‌گر در روند تحولات سازمان همکاری شانگهای مورد توجه قرار داد.
در مجموع، در این نوشتار کوشش شد با پرهیز از تکرار رهیافت‌های نظری که در مورد دیگر سازمان‌های منطقه‌ای مورد استفاده قرار گرفته است، با کاربست یک رهیافت تلفیقی، شرایط خاص سازمان همکاری شانگهای مورد واکاوی قرار گیرد تا گامی هرچند کوچک در جهت فهم نظری تحولات پرشتاب و پیچیده این سازمان منطقه‌ای نوظهور برداشته شده باشد و زمینه را برای انجام پژوهش‌های عمیق‌تر در آینده فراهم سازد.
منبع:پژوهشنامه سازمان همکاری شانگهای؛ اهداف، عملکردها و چشم انداز ها، مرداد ١٣٩٠
