11 July 2008
مقدمه
وقتي شرکت مايکرو سافت ويندوز ويستا را به بازار عرضه نمود، بر روي اين نکته تبليغ کرد که توانسته است در اين محصول جديد با حل کردن يکي از مشکلات ويندوز ايکس پي، به ازاي هر کامپيوتر ٥٠ الي ٧٠ دلار در سال صرفه جويي در مصرف انرژي داشته باشد. اين شرکت مدعي است که با چنين تحولي توانسته است ٢٥ ميليارد دلار در سال از هزينۀ انرژي مصرف کنندگان خود بکاهد و از انتشار ٢٢٥ ميليون تن گاز دي اکسيد کربن در سال جلوگيري کند. ميزان صرفه جويي انرژي صورت گرفته بر اثر اين تحول تکنولوژيکي معادل ١١١ روز توليد نفت ايران و يا ٢٢٤ روز صادارات نفت ايران است. اين مثال نمونه‌اي است از ارزش و اهميت انرژي و تلاش کشورهاي مختلف براي کاهش مصرف و به طريق اولي تأمين امنيت انرژي.
نظر به اينکه ايالات متحده و جمهوري اسلامي ايران دو بازيگر اصلي حوزۀ انرژي محسوب مي‌شوند و سياست‌هاي آنها تأثير بارزي بر امنيت انرژي بين‌المللي به‌جاي مي‌گذارد، و نيز از آنجا که جمهوري اسلامي ايران در تدوين و اجراي برنامه‌هاي حوزۀ انرژي به‌ويژه در منطقۀ خليج فارس همواره با الزامات و محدوديت‌هاي ناشي از سياست انرژي ايالات متحده به‌عنوان اثرگذارترين بازيگر جهاني عرصۀ انرژي مواجه مي‌شود، موضوعاتي چون وضعيت بازار نفت، امنيت و سياست انرژي بوش و امنيت انرژي جمهوري اسلامي ايران در اين بحث مورد بررسي قرار مي‌گيرند.
مفهوم امنيت انرژي
مفهوم امنيت انرژي در طول زمان دچار تحول شده است. در دهۀ 1950، امنيت انرژي به مفهوم ضرورت حفاظت از عرضۀ انرژي بود که در زمان جنگ مي‌بايست در دسترس قرار مي‌گرفت. تحريم نفتي سال ١٩٧٣ و پيامدهاي آن موضوع امنيت انرژي را بيش از پيش وارد حوزۀ مسائل سياسي نمود. محور اصلي امنيت انرژي در آن زمان مقابله با اختلال بازار نفت از طرق زير بود:
١. اتخاذ استراتژي متنوع‌سازي منابع انرژي هم از نظر توجه به استفاده از انرژي‌هاي نو و هم تنوع در مناطق جغرافيايي عرضۀ انرژي؛
٢. ايجاد و تقويت مازاد ظرفيت توليد؛
٣. ايجاد ذخاير استراتژيک نفت براي مقابله با شوک‌هاي احتمالي در عرضۀ نفت.
در واقع موضوع امنيت انرژي طي سال‌هاي گذشته، دو بار به صورت اساسي در سطح بين‌الملل مطرح شده است و اثرات عميقي از خود برجاي گذاشته است. نخستين بار موضوع امنيت انرژي در سال ١٩٧٣، مطرح شد. تا آن زمان قيمت نفت در ايالات متحده تعيين مي‌شد و موضوع باصطلاح سوپر مارکت نفت مطرح نبود. محور اصلي امنيت انرژي در آن زمان چگونگي مقابله با بي‌ثباتي در کشورهاي توليد کنندۀ نفت يا به‌وسيلۀ آنها بود. از آن زمان به مدت سه دهه، موضوع امنيت انرژي با هدف فوق‌الذکر، چند محور را در دستور کار خود قرار داد:
١. تدوين استراتژي‌هايي براي متنوع‌سازي منابع انرژي؛ بر همين اساس اکتشاف نفت در نيم کرۀ غربي مد نظر قرار گرفت؛
٢. ايجاد ظرفيت مازاد توليد که بتواند جايگزين کمبود نفت در شرايط بحراني شود. در اين دوره کشورهايي نظير عربستان سعودي، ايران و کويت به‌عنوان تأمين کنندگان اين ظرفيت مازاد در نظر گرفته مي‌شدند؛
٣. ايجاد ذخاير استراتژيک نفت. در سال ٢٠٠٤، کشورهاي عضو سازمان همکاري و توسعۀ اقتصادي، ٢٥٦٩ ميليون بشکه ذخاير استراتژيک نفت در اختيار داشتند. اين ميزان ذخيره، نفت مورد نياز ٥١ روز اين کشورها را تأمين مي‌کند. علاوه بر اين ذخيرۀ استراتژيک ٥١ روزه، کشورهاي مزبور يک ذخيرۀ تجاري ٢٩ روزه (معادل ١٤٤٤ ميليون بشکه) نيز در اختيار دارند. بر اين اساس مجموع ذخاير نفتي استراتژيک و تجاري در اختيار اين کشورها معادل ٤٩٢١ ميليون بشکه (ذخيرۀ ٨٠ روزه) است.
از طريق اين اقدامات، در طول دهة 1970 شخصيت سياسي نفت تنزل کرد و سرنوشت آن در اختيار سازوکار عرضه و تقاضا قرار گرفت. در اين دوره قيمت نفت بين ١١ تا ١٨ دلار تثبيت شد که بهنگام نوسان حداکثر بين ٢٠ الي ٢٢ دلار معامله مي‌شد. در چهارچوب اقدامات فوق کشورهاي عضو سازمان همکاري و توسعۀ اقتصادي نسبت به تاسيس آژانس بين‌المللي انرژي اقدام کردند تا هماهنگي بيشتري در سياست نفتي اين کشورها پديد آيد. علاوه بر اقدامات، آژانس بين‌المللي انرژي موضوع شفافيت بازار و اطلاع‌رساني را نيز در دستور کار خود قرار داد. در مجموع دو نظريه در آژانس بين‌المللي انرژي در زمينۀ امنيت انرژي مطرح بود:
١. نظريۀ نئومالتوسي‌ها که معتقدند با بحران انرژي فاصلۀ زيادي نداريم و از سال ٢٠٢٠، کمبود اساسي نفت خواهيم داشت.
٢. نظريۀ نئوکورنوکوپين‌ها که معتقدند اکتشافات آيندۀ حوزۀ نفت مانع بروز بحران کمبود نفت خواهد شد و حداقل تا ٥٠ سال آينده چنين بحراني بروز نخواهد کرد.
البته هر دو گروه ترديدهايي در خصوص اکتشافات آيندۀ نفت ابراز مي‌کنند. در عين حال صاحبنظران معتقدند همچنان تا ٤٥ سال آينده نفت کافي و تا ٦٦ سال آينده گاز کافي در اختيار بازار خواهد بود. همچنين استفاده از شن‌هاي نفتي و زغال سنگ نيز به‌عنوان گزينه‌هاي مقابله با کمبود نفت مطرح هستند. حجم اين نوع ذخاير در کشورهايي نظير کانادا و نيز مناطقي چون امريکاي لاتين و شمال اروپا در حدي است که در صورت کاهش هزينۀ توليد (يا افزايش قيمت جهاني نفت)، مي‌توانند جايگزين ذخاير نفتي خاورميانه شوند. تحليل نهايي کارشناسان اين است که تا ٥٠ سال آينده نفت و گاز کافي در اختيار بازار خواهد بود.
چند رويداد مهم باعث شد که نفت مجدداً شخصيت سياسي خود را بازيابد:
١. رقابت چين و هند و توسعۀ شتابان آنها براي خريد نفت بيشتر؛
٢. حوادث طبيعي نظير توفان کاترينا که توليد روزانه ٤٠٠ هزار بشکه نفت را در خليج مکزيک متوقف کرد و نشان داد که اختلالات کوچک در توليد و تصفية نفت مي‌تواند اثرات بزرگي بر قيمت جهاني آن داشته باشد؛
٣. اولتيماتوم روسيه به اوکرين و گرجستان مبني بر قطع صادرات گاز به اين دو کشور و بحران‌هاي مستمر متعاقب آن.
امروزه تمرکز سياست انرژي به وراي حوزۀ صرفاً نظامي رفته و اثر اختلال يا انقطاع عرضۀ نفت و شوک‌هاي قيمت بر کارايي و کارکرد اقتصادي در ايالات متحده و ساير وارد کنندگان اصلي نفت عميق خواهد بود. بازار نفت در سال‌هاي اخير «کالايي» و «جهاني» شده است. نفت ديگر عمدتاً در قالب قراردادهاي خاص و انحصاري بلند مدت و با قيمت ثابت با يک تأمين کنندۀ عمده خريد و فروش نمي‌شود بلکه بر اساس قيمت‌هاي مبتني بر بازار آزاد با بازيگراني متعدد معامله مي‌گردد. در چنين بازاري هيچ مصرف‌کننده‌اي صرف نظر از ميزان استقلال، نمي‌تواند خود را از شوک‌هاي قيمت نفت جدا کند. از آنجا که بازار نفت به صورتي قارچ گونه و درهم تنيده، بانک‌ها، صندوق‌ها و ساير نهادهاي مالي را همراه با صنايع، افراد و... درگير کرده است، هر گونه تحول در اين بازارِ پر بازيگر صرفاً به صنايع و مصرف کنندۀ نهايي محدود نخواهد شد.
در چنين شرايطي نظريه‌اي مطرح مي‌شود که هم مي‌تواند يک فرصت باشد و هم يک تهديد. اين نظريه معتقد است که ما بازارهاي نفت نداريم بلکه يک بازار جهاني نفت داريم. اين بازار جهاني روزانه ٨٦ ميليون بشکه نفت را توليد، حمل و مصرف مي‌کند. در اين چهارچوب نياز به اين وجود دارد که سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي که عمدتاً توسط کشورهاي سازمان همکاري و توسعۀ اقتصادي، بيشتر در نيم کرۀ غربي انجام شده به کشورهاي توليد کنندۀ نفت (در نيم کرۀ شرقي ـ خاورميانه) منتقل شود. در حال حاضر ٣٥ درصد مخازن نفتي در مناطقي چون خاورميانه به روي سرمايه‌گذاري‌هاي خارجي باز هستند. اين درصد در حدي نيست که سرمايه‌هاي خارجي را جذب کند. لذا اين خطر وجود دارد که حاکميت و کنترل کامل بر چاه‌هاي نفت مناطقي چون خاورميانه در دستور کار قدرت‌هاي بزرگ قرار گيرد.
وضعيت بازار نفت
بررسي پراکندگي جغرافيايي ذخاير نفت جهان به وضوح حاکي از تمرکز اين منابع در منطقۀ خاورميانه و به‌ويژه خليج فارس است. آمار و ارقام مربوط به ذخاير نفتي جهان نشان مي‌دهد که در حال حاضر ١١١٨ ميليارد بشکه ذخاير نفتي اثبات شده در سراسر جهان وجود دارد که از اين ميزان 7٣٥ ميليارد بشکه در منطقۀ خليج فارس متمرکز است. اين در حالي است که طبق گزارش ادارۀ اطلاعات انرژي وزارت انرژي امريکا، طي دو دهۀ آينده مصرف جهاني نفت 50 درصد افزايش يافته و از روزي ٨٥ ميليون بشکه در 200٥، به 118 ميليون بشکه در 2025، خواهد رسيد و در همين دوره مصرف نفت امريکا از روزي 20 ميليون بشکه به 29 ميليون بشکه مي‌رسد و خالص واردات نفت اين کشور از 53 درصد به 70 درصد افزايش خواهد يافت. در همين رابطه ادارۀ اطلاعات انرژي ايالات متحده پيش‌بيني کرده است که مصرف انرژي کشورهاي در حال توسعه تا سال 2025، دو برابر خواهد شد. بر اساس اين پيش‌بيني، سهم آسيا و کشورهاي در حال توسعه در اين افزايش مصرف 69 درصد خواهد بود. چين و هند در حال حاضر ٣/٢ ميليارد نفر جمعيت دارند و رشد اقتصادي آنها مصرف انرژي را در آسيا افزايش خواهد داد. پيش‌بيني شده است تا سال ٢٠٣٠، چين و هند جمعاً ٢٢٠ ميليون خودرو خواهند داشت. در همين رابطه وابستگي اتحاديۀ اروپا به انرژي واردتي نيز ٥٠ درصد است که اگر تغييرات بنيادي در حوزۀ انرژي انجام نشود اين وابستگي در سال ٢٠٣٠، به ٧٥ درصد خواهد رسيد. در همين دوره، وابستگي اتحاديۀ اروپا به نفت خاورميانه از ٤٥ درصد به ٩٠ درصد تا سال ٢٠٣٠ خواهد رسيد. وابستگي اروپا به گاز خاورميانه در حال حاضر ٤٠ درصد است که تا سال ٢٠٣0 به ٦٦ درصد خواهد رسيد.
در چنين شرايطي که جهان با افزايش روزافزون تقاضا و مصرف نفت مواجه است، بازار نفت به دليل کاهش شديد «مازاد ظرفيت توليد» با فشردگي بي‌سابقه‌اي روبه‌رو شده است. بر اساس شبيه‌سازي صورت گرفته توسط کميسيون ملي سياست انرژي ايالات متحده در سال ٢٠٠٥، يک کمبود ٤ درصدي در عرضۀ روزانۀ نفت به افزايش ١٧٧ درصدي قيمت‌ها منجر خواهد شد. اين بازار فشرده به‌تدريج طي دو دهۀ گذشته و به واسطۀ اتکاي بيش از اندازه به قدرت خودتنظيمي و صحيح بودن ساز وکارهاي بازار و نيز سرمايه‌گذاري و اتکا بيش از اندازه به منابع نفتي نيم‌کرة غربي پديد آمده است. افسانۀ وجود ذخاير فراوان و مزاياي آن باعث شده بود تا همه چيز به نيروهاي بازار سپرده شود و ترتيبات، تنظيمات و کنترل‌ها حذف گردد. بازار نفت به‌واسطۀ مازاد ظرفيت توليد خود در دهه‌هاي ١٩٨٠ و ١٩٩٠ توانست اين احساس را تقويت کند؛ به‌ويژه پس از حملۀ عراق به کويت در ١٩٩٠ (جنگ 1991-1990)، و کنترل بحران نفتي متعاقب آن به‌واسطۀ مازاد ظرفيت توليد، اين تصور تقويت شد که ما در دوران وفور نفت به سر مي‌بريم و سازوکارهاي بازار تمام مشکلات را حل خواهند کرد. روند فوق در دهة ١٩٩٠ با فروپاشي شوروي، گسترش جو جهاني شدن و تقويت ديدگاه‌هاي طرفدار نظام بازار آزاد، بيش از پيش قدرت گرفت. حتي ايالات متحده به واسطۀ اطمينان کاذب از ثبات بازار نفت و عدم وجود يک سياست جامع و فراگير ملي انرژي که تمامي ابعاد انرژي را در بر گيرد، برخورد سياسي در اين حوزه را افزايش داد و از طريق اعمال مهار دوگانه و قانون داماتو، سرمايه‌گذاري نفتي در کشورهايي چون ايران و ليبي را محدود کرد. اين در حالي بود که پيش‌بيني‌هاي سرمايه‌گذاري در حوزۀ نفت ساير کشورها که تصور مي‌شد سازوکار بازار آنها را تشويق خواهد کرد نيز تحقق نيافت و مازاد ظرفيت توليد رو به کاهش نهاد.
در سال 1985، وقتي قيمت‌ها پايين آمد، اوپک 15 ميليون بشکه در روز ظرفيت توليد اضافي در اختيار داشت که معادل 50 درصد ظرفيت توليد کل اين کشورها و 25 درصد تقاضاي جهاني مي‌شد. در سال 1990، هنگام حملۀ عراق به کويت، ظرفيت اضافي توليد جهان پنج الي پنج و نيم ميليون بشکه در روز بود که بالغ بر 20 درصد ظرفيت توليد اوپک و 8 درصد تقاضاي جهاني مي‌شد. اين ميزان مازاد ظرفيت توليد مي‌توانست اختلالات عرضۀ نفت را کنترل و بحران‌هاي نفتي را مديريت کند. اما به دليل عدم تحقق سرمايه‌گذاري در اکتشاف و توليد نفت طي دهۀ ١٩٩٠، در سال 2001، ظرفيت اضافي توليد اوپک به ٢ درصد تقاضاي جهاني تنزل کرد که اين کمبود مازاد ظرفيت توليد همچنان ادامه دارد. مهم‌ترين عامل تعيين کنندۀ قيمت در بازار امروز نفت مسئلۀ کمبود حاد مازاد ظرفيت توليد است. امروزه اوپک با 99 درصد ظرفيت توليد خود کار مي‌کند درحالي‌که در سال 2001 با 90 درصد و در سال 1990، درست قبل از حملۀ عراق به کويت، با 80 درصد ظرفيت توليد خود کار مي‌کرد. از اوپک انتظار مي‌رود که ظرف بيست سال آينده ظرفيت توليد خود را 20 الي 25 ميليون بشکه در روز افزايش دهد، اما تجربۀ تاريخي نشان مي‌دهد که ظرفيت توليد اوپک رو به کاهش بوده و از 76/38 ميليون بشکه در سال 1979، به روزانه 31 ميليون بشکه در حال حاضر تنزل کرده است. اين در حالي است که اوپک به‌دنبال افزايش ظرفيت خود به سقف 95/32 ميليون بشکه در روز تا سال 2005 بود. ايران، ليبي و عراق به دليل عدم تحقق سرمايه‌گذاري‌ها در حوزۀ نفت و اعمال تحريم‌هاي بين‌المللي در دسترسي به ظرفيت‌هاي توليد پيش‌بيني شده موفق نبوده‌اند. همچنين درحالي‌که عربستان سعودي اعلام کرده قصد دارد به منظور افزايش ظرفيت توليد خود به سقف 5/12 ميليون بشکه در روز تا سال 2009، 50 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري کند و توليد خود را تا سال 2025 به 15 ميليون بشکه در روز برساند، اما هنوز گام‌هاي سرمايه‌گذاري مبهم است. محدوديت‌ها به ميادين نفتي منحصر نيست بلکه پالايشگاه‌ها را هم در بر مي‌گيرد. پالايشگاه‌هاي ايالات متحده، اروپا و چين در حال حاضر با ظرفيت 90 درصد کار مي‌کنند درحالي‌که در سال 1990 با 75 درصد الي 85 درصد ظرفيت کار مي‌کردند. روندهاي فوق، بازار کنوني نفت را با فشردگي شديد مواجه ساخته به نحوي که هم اينک مازاد ظرفيت توليد روزانۀ بازار ٨٥ ميليون بشکه‌اي نفت به پانصد هزار الي يک و نيم ميليون بشکه در روز تنزل يافته است که بيش از ٧٠ درصد همين مازاد ظرفيت ناچيز نيز در اختيار توليدکنندگان خليج فارس قرار دارد.
امنيت انرژي ايالات متحده
در اين شرايط و در بازاري که با محدوديت ظرفيت مازاد توليد نفت مواجه است، بحران انرژي مي‌تواند اقتصاد ايالات متحده را براي سال‌ها دچار مشکل کند. بنابراين اگر پاسخي استراتژيک به وضعيت انرژي داده نمي‌شد، ايالات متحده با آسيب پذيري جدي مواجه مي‌گرديد. در آستانۀ قرن بيست و يکم، به‌نظر مي‌رسيد ايالات متحده و ساير مصرف کنندگان عمدة نفت در ابتداي يک دوره کمبودهاي عرضة نامنظم و گسترده و افزايش دوره‌اي قيمت‌ها در امريکا و ساير نقاط جهان قرار دارند. اين شرايط، تدوين استراتژي ايالات متحده بر پاية سياست انرژي با تأکيد بر ابتکاراتي بي‌سابقه در سياست خارجي امريکا را الزامي نمود. بر اين اساس در آغاز دورة اول رياست جمهوري بوش، تدوين و اجراي يک سياست ملي انرژي براي ايالات متحده در دستور کار قرار گرفت. حساسيت مسئلة انرژي در حدي بود که بوش به‌عنوان يکي از نخستين گام‌ها و دستور‌ات خود جمعي از دولت‌مردان امريکايي را تحت عنوان «گروه توسعة سياست ملي انرژي» مأمور تدوين سياست ملي انرژي ايالات متحده نمود.
بحران ملي انرژي ايالات متحده به اين صورت قابل تعريف است: يک عدم توازن اساسي ميان عرضه و تقاضاي انرژي. اين عدم توازن به‌نحو اجتناب ناپذيري اقتصاد، استاندارد زندگي و امنيت ملي ايالات متحده را تحت تأثير قرار خواهد داد. چالش‌هاي انرژي ايالات متحده ناشي از اقتصاد در حال گسترش، جمعيت در حال رشد و افزايش استانداردهاي زندگي است. تداوم شيوة زندگي امريکايي منوط به استفاده از انرژي ارزان و فراوان است. آمارها نشان مي‌دهند که مصرف نفت امريکا در 20 سال آينده 33 درصد افزايش خواهد يافت؛ افزايش مصرف گاز طبيعي در همين دوره بيش از 50 درصد خواهد بود و تقاضاي برق نيز 45 درصد افزايش پيدا خواهد کرد. اين در حالي است که ايالات متحده 39 درصد کمتر از سال 1970 نفت توليد مي‌کند. در طول 20 سال آينده از هر سه بشکه نفت مورد نياز ايالات متحده، 2 بشکه وارداتي خواهد بود و تا سال 2025، خالص واردات نفت ايالات متحده از 53 درصد به 70 درصد افزايش خواهد يافت.
بر اين اساس، امنيت ملي ايالات متحده به تأمين انرژي کافي براي حمايت از رشد امريکا و اقتصاد جهاني بستگي دارد. امنيت ملي انرژي اين کشور قابل تقکيک از مسائل جهاني انرژي نيست. در يک بازار جهاني، اقتصاد و انرژي ايالات متحده نه تنها به عرضة داخلي و بين‌المللي انرژي بلکه به شرکاي تجاري امريکا وابسته است. هر گونه اختلال در عرضة جهاني انرژي (نفت)، در هر نقطه از جهان، صرف نظر از ميزان واردات ايالات متحده از آن منطقه، مي‌تواند به شدت بر اقتصاد امريکا و توانايي اين کشور براي پيشبرد اهداف سياست خارجي اثر بگذارد.
«آلن لارسون» معاون اقتصادي وقت وزير امور خارجه ايالات متحده، در تبيين بعد اقتصادي استراتژي امنيت ملي امريکا به اين نکته اشاره مي‌کند که:
«قدرت و بهبود پذيري اقتصاد ما سنگ بناي امنيت ملي‌مان است. براي اطمينان از امنيت اقتصاديمان بايد در سال‌هاي پيش رو بر چهار وظيفه متمرکز شويم... ما بايد منابع عرضة انرژي متنوع و قابل اتکا را توسعه دهيم... ما نيازمند اطمينان از عرضة انرژي قابل اتکا با قيمت منطقي براي تقويت رشد و شکوفايي اقتصادي هستيم و نيز تضمين اينکه نفت نتواند به‌عنوان سلاح مورد استفاده قرار گيرد. ما ناچاريم با واقعيت دشواري در بازار جهاني نفت روبرو شويم؛ اين واقعيت که دو سوم ذخاير اثبات شدة نفتي جهان در خاورميانه قرار دارد...»
پيوند دغدغه‌هاي «امنيتي ـ دفاعي» و «اقتصادي انرژي» استراتژي امنيت ملي ايالات متحده با منطقة خليج فارس، ابعاد متعدد و پيچيده‌اي پيدا مي‌کند. علاوه بر آنچه در سطور فوق در‌خصوص نقش و جايگاه خليج فارس در استراتژي امنيت ملي امريکا به آن اشاره شد، نومحافظه‌کاران امريکايي معتقدند که کشورهاي توليد کنندة نفت خليج فارس نه تنها مي‌توانند به طور مستقيم بر بازار جهاني نفت اثر گذاشته و از اين طريق با ايجاد نوسان و بي‌ثباتي در اين بازار امنيت انرژي امريکا را تهديد نمايند، بلکه درآمدهاي نفتي در دست برخي از کشورهاي منطقه مي‌تواند عليه منافع ايالات متحده به‌کار رود و از اين طريق امنيت ملي اين کشور را به خطر اندازند. تجلي اين پيوند چند وجهي در تغيير سياست سنتي ايالات متحده در خليج فارس، در دورة پس از 11 سپتامبر مشهود است. براي حدود نيم قرن سياست امريکا در خليج فارس مبتني بر «نفت آزاد»، به معني حفظ دسترسي آزاد به نفت خليج فارس و آزادي صادرات نفت خليج فارس بود. بر اين اساس جريان نفت اين منطقه بايد به‌طور مستمر و باثبات حفظ مي‌شد و ايالات متحده و ساير کشورهاي صنعتي دسترسي آزادانه‌اي به اين منابع مي‌داشتند. پس از 11 سپتامبر و در چارچوب استراتژي امنيت ملي ايالات متحده، سياست سنتي Free Oil به سياست باصطلاح «نفت (براي) آزادي» تبديل شد. منظور از اين سياست، تغيير رژيم‌هاي مخالف ايالات متحده در منطقة خليج فارس و استفاده از درآمدهاي نفتي، ظاهراً براي گسترش دموکراسي امريکايي در منطقه است. به‌اين ترتيب ضمن تأمين امنيت انرژي امريکا، دغدغة امنيتي ايالات متحده مبني بر احتمال به‌کارگيري درآمدهاي نفتي منطقة خليج فارس براي مقاصد ضد امريکايي نيز برطرف شده و از اين طريق (در صورت توفيق استراتژي امنيت ملي)، هر دو هدف امنيتي/ انرژي اين کشور تحقق مي‌يابد.
ارزيابي سياست انرژي دولت بوش
بوش در سخنراني‌هاي متعددي طي سال ٢٠٠٦، اعلام نموده است که ايالات متحده به نفت معتاد شده و به گونه‌اي خطرناک به عرضۀ انرژي توسط مناطق بي ثبات وابسته گرديده است. اگرچه در خصوص مخاطرات وابستگي امريکا به نفت وارداتي اتفاق نظر وجود دارد اما دربارۀ شيوۀ پاسخگويي به اين چالش‌ها ديدگاه‌هاي يکساني ارائه نمي‌شود. چالش‌هاي انرژي امريکا به وضوح نياز به يک طرح بلند مدت براي امنيت انرژي را نشان مي‌دهد. بر اين اساس اصول سياست انرژي امريکا که با به قدرت رسيدن بوش اعلام شد، عبارتند از:
١. کاهش شکاف ميان عرضه و تقاضاي انرژي و برقراري توازن ميان افزايش توليد انرژي داخلي و استفادۀ پاک و کارآمد از انرژي؛
٢. گسترش و متنوع‌سازي منابع عرضۀ انرژي (هم از نظر جغرافيايي و هم انواع انرژي)؛
٣. تقويت همکاري‌هاي تکنولوژيک بين‌المللي و ارتقا همکاري بين‌المللي با ملل مصرف‌کننده و توليدکننده؛
٤. استراتژي‌هاي اضطراري براي پاسخ به اختلالات عرضۀ انرژي.
کاهش شکاف ميان عرضه و تقاضا
وجود يک سياست انرژي جامع براي امنيت اقتصادي و ملي ايالات متحده ضروري است. افزايش توليد داخلي انرژي‌هاي سنتي (نفت و گاز)؛ يکي از ابعاد مهم رهيافت امريکا براي کاهش وابستگي به نفت وارداتي است، اما ايالات متحده همچنين ناچار است به مقولۀ تنوع در استفاده از ساير انرژي‌ها نيز توجه ويژه داشته باشد. سرمايه‌گذاري روي سوخت‌هاي ئيدروژني يکي از اين راه حل‌ها است. در پنج سال آينده ايالات متحده مبلغ ٧/١ ميليارد دلار به رفع موانع تکنيکي و اقتصادي استفاده از ئيدروژن، باتري‌هاي سوختي و فن آوري‌هاي نوين خودروسازي اختصاص خواهد داد. اگر اين سياست‌ها موفق باشد، تجاري کردن خودروها با باتري‌هاي سوختي، توليد ئيدروژن و زيرساخت‌هاي سوخت‌گيري مجدد خودروهاي پيشرفته تا ٢٠١٥ تحقق يافته و تا سال ٢٠٢٠، خودروهاي ئيدروژني به طور گسترده در نمايشگاه‌ها ظهور خواهند کرد. به اين ترتيب تا سال ٢٠٤٠، ئيدروژن جايگزين معادل ١١ ميليون بشکه نفت در روز خواهد شد.
همچنين ايالات متحده منابع زغال سنگ قابل توجهي دارد که به دليل آثار زيان‌بار زيست محيطي نمي‌تواند به صورت گسترده از آنها استفاده کند. پروژۀ يک ميليارد دلاري FutureGen، به دنبال دستيابي به فن آوري‌هايي است که استفاده از زغال سنگ را براي توليد الکتريسته و ئيدروژن به همراه کنترل انتشار و آلودگي کربن فراهم کند.
افزايش تنوع عرضه
ايالات متحده براي تأمين امنيت انرژي خود بايد منابع انرژي را متنوع کند. اهداف امريکا شامل تنوع در عرضۀ انرژي از طريق ارتقا سرمايه‌گذاري و عرضۀ انرژي در نيم کرۀ غربي، روسيه، منطقۀ خزر و افريقا و گفت‌وگو با کشورهاي کليدي توليد کننده و مصرف‌کننده، براي پيشگيري از اختلالات عرضه است. ايالات متحده، کانادا و مکزيک براي همگرايي بيشتر در بازار انرژي امريکاي شمالي همکاري مي‌کنند تا موانع پيش روي توليد و انتقال بيشتر انرژي را مرتفع سازند. نيم کرۀ غربي در حال حاضر نيمي از نفت مورد نياز امريکا را تأمين مي‌کند و ترينيداد و توباگو نيز بزرگ‌ترين تأمين کنندۀ LNG ايالات متحده است.
در خارج نيم کرۀ غربي، ايالات متحده پيوندهاي انرژي خود با روسيه که اکنون دومين توليد کننده و صادرکنندۀ بزرگ نفت جهان است را تقويت مي‌کند. از سال ٢٠٠٢، دولت بوش ابتکاراتي را براي ارتقا شرايط سرمايه‌گذاري و بهبود قواعد و مقررات مورد نياز براي افزايش توليد و توسعۀ زيرساخت‌هاي انرژي در روسيه آغاز نمود. امريکا همچنين يکي از حاميان قدرتمند توسعۀ نفت و گاز منطقۀ خزر است. ايالات متحده اصرار دارد که حکومت‌هاي اين منطقه براي استقرار فضاي قانوني، مالي و مقررات لازم جهت انجام سرمايه‌گذاري‌هاي گسترده، اقدامات سريعي به عمل آورند. تخمين منابع اين منطقه نشان مي‌دهد که خزر مي‌تواند تا سال ٢٠١٠، روزانه ٥/٣ الي ٤ ميليون بشکه توليد نفت داشته باشد. توليد انرژي افريقا نيز نقش مهمي در امنيت انرژي امريکا بازي مي‌کند. افريقا فراهم کنندۀ ١٠ درصد از نفت وارداتي به ايالات متحده است که درآمد ناشي از آن نقش مهمي در موتور اقتصادي قارۀ افريقا ايفا مي‌کند.
ايالات متحده همچنين همکاري نزديکي با ساير کشورهاي صنعتي در حوزۀ امنيت انرژي دارد. براي مثال در اجلاس وزراي انرژي کشورهاي G8 که در سال ٢٠٠٢ در ديترويت برگزار شد، اهميت حفظ و ارتقاي ذخاير اضطراري نفت مد نظر قرار گرفت. در ٢٠٠٣ رهبران اَپک طرح پيشنهادي ايالات متحده مبني بر شناسايي و کاربرد بهترين شيوه‌هاي تجارت LNG، ذخاير استراتژيک نفت، تأمين مالي انرژي‌هاي پاک و توسعۀ چارچوبي براي يک اقتصاد ئيدروژن محور را امضا کردند. اين سلسله نشست و همکاري‌ها که در سال‌هاي اخير به صورت مستمر ادامه داشته، به تازگي در اجلاس اخير سران G8 در سن پطرزبورگ و با قرار گرفتن موضوع امنيت انرژي در راس دستور کار اين اجلاس به اوج رسيده است.
تقويت همکاري‌هاي تکنولوژيک بين‌المللي
ايالات متحده بايد با ساير کشورها براي توسعۀ تکنولوژي و انرژي‌هاي نو با هدف ارتقا امنيت انرژي همکاري کند. براي مثال ايالات متحده تلاش‌هايي را در قالب «مشارکت بين‌المللي براي اقتصادي ئيدروژني»(IPHE) به منظور ايجاد هماهنگي ميان برنامه‌هاي تحقيقات ئيدروژن هدايت کرده است. IPHE به شناسايي موانع تکنولوژيکي، مالي و نهادي استفاده از ئيدروژن پرداخته و استانداردهاي بين‌المللي شناخته شده‌اي براي افزايش سرعت نفوذ در بازار اين تکنولوژي‌هاي نوين تدوين مي‌کند. ايالات متحده همچنين در زمينۀ استفاده از انرژي هسته‌اي به‌عنوان يک انرژي امن و پاک ابتکاراتي دارد. بخشي از وزارت انرژي ايالات متحده به همراه ١٠ شريک بين‌المللي ديگر در حال کار بر روي نسل جديدي از رآکتورها است که ايمن، به‌صرفه و قادر به توليد محصولات جديد نظير ئيدروژن باشند.
استراتژي‌هاي اضطراري: پاسخ به اختلالات عرضه
تمامي اين اقدامات براي اطمينان از عرضۀ انرژي قابل اعتماد و اتکا است، اما ايالات متحده همچنين بايد به فکر اختلالات عرضۀ حاد و فوري نيز باشد. در اين زمينه اهميت ذخاير استراتژيک مطرح مي‌شود. در نوامبر ٢٠٠١ بوش اعلام کرد که در حال پر کردن ٧٠٠ ميليون بشکه ظرفيت اين ذخاير هستيم (در حال حاضر ذخيره‌سازي ٦٤٠ ميليون بشکه از آن محقق شده است). ايالات متحده بايد همچنين نقش و فعاليت خود در آژانس بين‌المللي انرژي را ارتقا بخشد تا از تعهد و پايبندي تمامي ٢٦ عضو آژانس به تأمين ذخاير اضطراري نفت و موثر بودن اقدامات جمعي در شرايط اختلال عرضه، اطمينان حاصل شود. مجموع ذخاير اعضاي آژانس بين‌المللي انرژي برابر با چهار ميليارد بشکه است که ٤/١ ميليارد بشکۀ آن تحت کنترل مستقيم دولت‌هاي عضو آژانس و مابقي در اختيار ذخاير بازار نفت قرار دارد.
علي‌رغم طراحي و تعقيب اين برنامه‌ها، سياست‌هاي انرژي ايالات متحده در پاسخ گويي به سه چالش اساسي ناتوان بوده است: اول، مخاطرات امنيت سياسي و اقتصادي ناشي از وابستگي جهان به نفت. دوم، مخاطرات زيست محيطي ناشي از تغييرات آب و هوايي که اساساً به دليل استفاده از سوخت‌هاي فسيلي پديد مي‌آيد. سوم، کمبود دسترسي دنياي فقير به خدمات مدرن انرژي، فرصت‌هاي کشاورزي و ساير نيازهاي پايه براي پيشرفت اقتصادي. هيچ يک از اين سه مشکل، وابستگي به نفت، تغييرات آب و هوايي و فقر، در يک شب حل نخواهند شد. اين چالش‌ها زماني حل خواهند شد که يک ائتلاف سياسي براي نزديک کردن منافع در حوزۀ انرژي پديد آمده و مفروضات سنتي بازار انرژي مبني بر تقابل و بازي با حاصل جمع صفر کنار رود. از زمان تحريم نفتي اعراب عليه امريکا در ١٩٧٣، هفت رئيس جمهور ايالات متحده همواره يکي از اهداف اصلي خود را کاهش وابستگي به نفت وارداتي اعلام کرده‌اند اما کمتر در اين حوزه توفيقي داشته‌اند. اين تصوير وقتي پيچيده‌تر مي‌شود که بدانيم دو سوم ذخاير نفت جهان در خليج فارس قرار دارد و ٢٥ درصد نفت وارداتي امريکا از اين منطقۀ بي ثبات تأمين مي‌شود. ميزان وابستگي اقتصاد امريکا به نفت وارداتي به خصوص در بخش حمل‌ونقل بسيار بالا است (بخش حمل‌ونقل از نظر انرژي ٩٥ درصد وابستگي به نفت دارد). آزمايشگاه ملي اوک ريج هزينه‌هاي تحميلي بر اقتصاد ايالات متحده، ناشي از نوسانات و بي‌ثباتي‌هاي بازار نفت در سي سال گذشته را ٧٠٠٠ ميليارد دلار تخمين زده است. طي چهل سال گذشته همواره پيش از وقوع هر رکود اقتصادي در ايالات متحده، يک افزايش قيمت جهاني نفت رخ داده است. کاهش وابستگي به نفت وارداتي از خليج فارس به وسيلۀ جايگزين کردن آن با نفت نيم کرۀ غربي کافي نيست چون بازار جهاني نفت يکپارچه است و نوسانات آن در هر حال بر اقتصاد امريکا اثر سوء خواهد داشت. به‌علاوه ايالات متحده درآمدهاي نفتي کشورهاي ضد امريکايي را يک تهديد جدي براي خود قلمداد مي‌کند. همچنين بدون دسترسي به منابع انرژي مدرن و قابل اعتماد، توسعۀ اقتصادي (در جنوب) ممکن نخواهد بود و در عصر جهاني شدن، کارايي اقتصادي جهان و مشکلات جنوب بر اقتصاد امريکا تأثيرات خود را برجاي خواهد گذاشت.
جايگاه ايران در امنيت انرژي
ايران ١٣٧ ميليارد بشکه ذخاير نفتي دارد. اين ميزان ذخاير ايران را پس از عربستان سعودي در رتبۀ دوم جهان قرار مي‌دهد. از اين ميزان ذخاير ١٠٦ ميليارد بشکه در خشکي واقع شده است و٣١ ميليارد بشکه در دريا. ذخاير گاز ايران نيز معادل ٢٧ تريليون متر مکعب است که پس از روسيه در رتبۀ دوم جهان قرار دارد. از اين ميزان ذخاير گازي ٩٩/٨ تريليون متر مکعب در خشکي قرار دارد و ٧٥/١٧ ميليارد متر مکعب در دريا. ذخاير نفت و گاز ايران در يک طبقه بندي به دو بخش ذخاير خشکي و ذخاير دريايي تقسيم مي‌شود. در سال ١٣٨٢، ايران روزانه سه ميليون و سيصد هزار بشکه نفت در خشکي توليد کرده است و ٧٠٠ هزار بشکه در دريا.
سوال اساسي در اين زمينه آن است که ايران چگونه مي‌تواند اين موقعيت خود در عرصۀ جهاني انرژي را به امنيت تبديل کند؟ انرژي چگونه مي‌تواند امنيت اقتصادي و سياسي ايران را ارتقا دهد؟ در عرصۀ انرژي تلاش مي‌شود که شخصيت سياسي ناشي از موقعيت انرژي کشورمان را تضعيف کنند. پتانسيل‌هاي ايران براي جلوگيري از اين شرايط چيست؟
١. خط لولۀ گاز به اروپا از طريق ترکيه؛
٢. خط لولۀ عراق به سوريه و مديترانه؛
٣. خط لوله به ارمنستان؛
٤. خط لوله به پاکستان و هند؛
٥. خط لولۀ ترکمنستان به ترکيه؛
٦. خط لولۀ ترکمنستان به چابهار.
در حال حاضر ايران با پنج کشور عربستان، قطر، امارات، کويت و عمان ٩ ميدان نفتي مشترک دارد. از سال ١٣٨١، تمامي شرکاي ما در اين ميادين مشترک بهره‌برداري خود را آغاز کرده‌اند. در پروژۀ گازي دلفين قطر، اين کشور توانسته گاز خود را به امارات برساند و در حال رساندن آن به عمان است؛ همزمان تلاش مي‌کند تا آن را به پاکستان وصل کند. اگر اين خط لولۀ گاز به پاکستان برسد، مي‌تواند جايگزين خط لولۀ ايران به هند و پاکستان شود.
حوزه‌هاي مشترک مي‌تواند نقش مثبتي در امنيت ايران داشته باشد. در اين زمينه بايد تلاش شود منافع کشور حفظ و تثبيت شود. متاسفانه حرکتي منسجم براي مذاکره و تعامل با کشورهايي که با آنها داراي حوزۀ مشترک هستيم صورت نگرفته است. براي مثال سۀ حوزۀ مشترک با عراق داريم که دو حوزۀ جديد آزادگان و يادآوران به آن اضافه شده است. اين حوزه‌ها مي‌تواند زمينۀ همکاري را فراهم آورد و در صورت عدم برنامه ريزي مناسب، مي‌تواند زمينۀ تعارض ايجاد کند. در خصوص خطوط لوله نيز همين شرايط کلي حاکم است. متاسفانه خط لولۀ گاز اروپا از طريق ترکيه هنوز به جايي نرسيده است. خط لوله از طريق سوريه به مديترانه نيز در همين وضعيت است. خط لولۀ پاکستان نيز هنوز قطعي نشده است و در صورتي که خط لولۀ قطر به پاکستان نهايي شود لطمۀ جبران ناپذيري به خط لولۀ ايران به پاکستان و هند خواهد زد.
نتيجه‌گيري
اگر سرمايه‌گذاري‌هاي و سياست‌هاي منسجم در خصوص حوزه‌هاي مشترک نفت و گاز و نيز خطوط لوله اتخاذ نشود، در افق ٢٠٥٠، جايگاه ايران چه خواهد بود؟ در اين صورت ما صرفاً به يک توليد کنندۀ نفت براي مصرف داخلي خودمان تبديل خواهيم شد. صادرات اندکي خواهيم داشت با توان تأثير گذاري اندک در عرصۀ انرژي جهاني. حوزه‌هاي مشترک نفت و گاز عنصر اصلي امنيت انرژي ما هستند. براساس اهداف و الزامات سند چشم‌انداز بيست ساله، ايران تا سال 1404 به 400 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري در صنعت نفت و گاز نياز دارد. در صورتي که اين سرمايه‌گذاري محقق نشود، پيامدهاي غير قابل جبراني براي ايران خواهد داشت. در صورت تاخير در تحقق اين سرمايه‌گذاري‌ها، ايران توليد حاشيۀ امنيتي و قدرت سياسي ناشي از نفت را از دست خواهد داد.
منبع: پژوهشنامه آسیا و امنیت انرژی، تیر ١٣٨٧
