30 April 2011
مقدمه
کنفرانس بین‌المللی افغانستان درباره مسائل عمدتاً امنیتی و اقتصادی این کشور در شهر کابل برگزار شد. نمایندگان بلندپایه حدود ۷۰ کشور و سازمان بین‌المللی، از جمله ایران، در این اجلاس حضور داشتند. دولت افغانستان تلاش داشت در این کنفرانس حمایت جامعه جهانی را در عرصه‌های مختلف سیاسی، اقتصادی و گفتگو با مخالفان مسلح جلب کند و در این مسیر ظاهراً به توفیقاتی نیز رسید. با این وجود به نظر می‌رسد که توافقات کنفرانس بین‌المللی کابل با موانع و چالش‌هایی روبرو باشد؛ لذا در این گزارش تلاش شده است چالش‌های پیش‌روی توافقات این کنفرانس بررسی شود و از این رهگذر، ملاحظات و راهبردهایی نیز برای جمهوری اسلامی ایران در زمینه توافقات کنفرانس بین‌المللی افغانستان و روابط دو کشور ارائه شود. در این کنفرانس وزیر امورخارجه ایران، در ملاقات‌های جداگانه با مقامات افغان درباره روابط دو کشور مذاکره کرد. در این دیدارها و سایر مذاکرات و رایزنی‌های مقامات ایران، سازمان‌ها و کشورهای حاضر از جمله دبیرکل سازمان ملل و مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا، بر اهمیت روابط ایران و افغانستان در مسیر برقراری امنیت و توسعه افغانستان تاکید کردند.
توافقات کنفرانس بین‌المللی افغانستان
طی دهه‌های گذشته این نخستین بار است که چنین کنفرانسی در پایتخت افغانستان و به میزبانی حکومت این کشور برگزار می‌شود. مهمترین محور مورد توافق در این کنفرانس افغانیزه شدن، یعنی انتقال مسئولیت به افغان‌ها بود. دستور کار این کنفرانس از این قرار بود که حکومت افغانستان در چند بخش مهم از جمله اقتصاد، امنیت، مصالحه با مخالفان مسلح و همکاری‌های منطقه‌ای، طرح‌هایی را به کنفرانس ارائه کرد و تلاش داشت حمایت جامعه جهانی را در این زمینه‌ها جلب کند. بدین ترتیب در این کنفرانس با واگذاری تامین امنیت به نیروهای افغان تا سال 2014، و واگذاری 50 درصد از کمک‌های خارجی به دولت افغانستان، موافقت شد. ضمن اینکه مذاکراتی نیز درباره گفتگو با طالبان انجام شد.
چالش‌های پیش‌روی توافقات
کنفرانس بین‌المللی افغانستان را می‌توان در ادامه کنفرانس بین‌المللی لندن ارزیابی کرد. در لندن نیز حاضران بر کمک کشورهای غربی به دولت افغانستان جهت سازماندهی نیروهای پلیس افغان و اقتصاد آن کشور، تاکید کردند. همچنین در آن کنفرانس از طرح دولت افغانستان مبنی بر مذاکره با عناصر گروه طالبان، جهت قانع نمودن آنها به کنار گذاشتن سلاح، قطع روابط با تشکیلات القاعده و دیگر سازمان‌های تروریستی و پیوستن به روند سیاسی موجود، استقبال کردند. اما در عمل، شدت عملیات نظامی آمریکا و ناتو در افغانستان و پاکستان افزایش یافت. بدین لحاظ به نظر می‌رسد توافقات کنفرانس بین‌المللی افغانستان نیز با موانعی روبرو باشد.
واگذاری تامین امنیت به نیروهای افغان تا سال 2014
واگذاری کامل امنیت تمام ولایت‌های افغانستان به نیروهای امنیتی این کشور تا سال 2014، یکی از موضوعات مهمی بود که مورد توافق حاضرین در کنفرانس قرار گرفت. مطابق استراتژی اوباما در افغانستان، آمریکا واگذاری تدریجی امنیت افغانستان به نیروهای امنیتی افغان را در دستور کار خود قرار داده است و یکی از اهداف برگزاری این نشست، انتقال مسئولیت تأمین امنیت تعدادی از ولایات این کشور به نیروهای افغان تا پایان سال 2010، اعلام شد. گفته می‌شود که ناتو نیز تصمیم دارد تا پائیز امسال، در کنفرانس لیسبون، نخستین ایالت‌هایی را که امکان انتقال مسئولیت حفظ امنیت در آنها از سال ۲۰۱۱ وجود دارد، مشخص کند. این طرح در سه یا چهار استان از ۳۴ استان افغانستان تجربه خواهد شد. هرچند این تصمیمات فی‌النفسه مثبت است، اما از اظهارات سخنگوی وزارت خارجه آمریکا و دبیرکل ناتو پس از کنفرانس بین‌المللی افغانستان نیز می‌توان دریافت که برای نیروهای خارجی حاضر در افغانستان، عملیاتی شدن کامل این سیاست دشوار است. بدین لحاظ با وجود مواضع طالبان، تردیدهای امنیتی در خصوص پروژه‌های کمک به افغانستان وجود دارد. چنانچه مقامات افغانستان ضمن ارائه جزئیات طرح پنج ساله‌ای برای در اختیار گرفتن مدیریت کامل امور امنیتی کشور، اعلام کردند که راه زیادی تا کسب استقلال امنیتی و اقتصادی واقعی در پیش است. دولت افغانستان ایجاد صلح در این کشور را تا سال ٢٠٢٠، پیش‌بینی کرده است.
افزایش اختیارات مالی دولت
دولت افغانستان خواستار اعطای مستقیم 50 درصد از کمک‌های جهانی به دولت است، تا بدین وسیله فرصت اجرای طرح‌های خود را بهدست آورد. در کنفرانس کابل، تعهدات جدید مالی بین‌المللی ارائه نشد اما با اختصاص نیمی از کمک‌های مالی تعهد شده به دولت افغانستان، موافقت گردید. اکنون با اختصاص یافتن 50 درصد از مجموع کمک‌های تعهد شده 13 میلیارد دلاری که طی پنج سال آینده از سوی جامعه بین‌المللی به افغانستان داده خواهد شد، دست دولت افغانستان تا حدودی بازتر شده است. اما کارشناسان در این ارتباط پرسش مهمی را مطرح می‌کنند و آن این است که برای مصرف درست این کمک‌ها چه ضمانت اجرایی وجود دارد؟ نظر به تحقیقات سازمان مستقل دیده‌بان افغانستان، از کمک‌های میلیاردی بین‌المللی برای افغانستان، در بسیاری موارد فقط یک بخش بسیار ناچیز آن به مردم می‌رسد و بخش زیادی از این کمک‌های مالی از طریق نهادهای اجرایی اختلاس می‌شود. این سازمان کمک‌های غیر موثر را نیز مسئول فساد مالی در افغانستان می‌داند. توزیع پول از طریق منابع متعدد، زمینه را برای رشوه دادن به میزان وسیعی آماده می‌سازد. بدین دلیل کشورهای شرکت کننده در این کنفرانس، پیشنهاد اعزام کارشناسان خارجی را در راستای ماموریت نظارت و ارزیابی طی سه ماه جهت مبارزه با فساد در افغانستان، مطرح کردند.
کنفرانس کابل و مصالحه با طالبان
با توجه به اظهارات مقامات غربی، به نظر می‌رسد بحث مذاکره با طالبان نیز در مذاکرات حاشیه کنفرانس، بین نمایندگان کشورهای حاضر صورت گرفت. موضوع تعامل با طالبان از زمان برگزاری کنفرانس لندن وارد مذاکرات و رایزنی‌های جدی کشورهای حاضر در افغانستان شده است. این موضوع در رأس مطالبات برخی گروه‌های داخلی افغان نیز قرار دارد. به نظر می‌رسد در حاشیه این کنفرانس، به روش‌های مختلف تلاش شده است تا موافقت پاکستان، بازیگر عمده صحنه ناآرامی‌های افغانستان نیز برای طرح مصالحه کسب شود و امضای پیمان‌های تجاری مختلف بین این کشور و افغانستان و همچنین کمک‌های مالی و نظامی آمریکا به این کشور، از جمله تلاش‌ها برای همسو کردن این کشور با این طرح بود. با این وجود، عدم ضمانت اجرایی در مورد تعهدات دولت افغانستان و نادیده گرفتن موضع پاکستان در تعاملات "ISI " با طالبان، از کاستی‌های کنفرانس کابل به شمار می‌آید؛ چنانچه اندکی پیش از آغاز کار کنفرانس افغانستان، چند خمپاره به نزدیکی فرودگاه کابل شلیک شد. همچنین دولت افغانستان ادعا کرد که چند شورشی را که قصد انجام عملیات تروریستی در کنفرانس داشته‌اند، کشته است. دو روز پس از برگزاری کنفرانس افغانستان در کابل، طالبان با به استهزاء گرفتن کنفرانس بین‌المللی افغانستان، این کنفرانس را نشان دهنده شکست سیاست‌های آمریکا در افغانستان دانست.
ملاحظات کلی درباره کنفرانس
1. شعار ماهوی اجلاس، موضوع واگذاری امور به افغان‌ها بود و برگزاری اجلاس در کابل نیز می‌تواند نشانه این روند باشد. عزم جدی جامعه بین‌الملل در این مسیر، می‌تواند به اوضاع نابسامان افغانستان کمک نماید.
2. هر چند بر اساس مصوبات این اجلاس قرار بر این است که تا سال 2014، کلیه مسئولیت‌های امنیتی در افغانستان به نیروهای این کشور واگذار شود، اما متاسفانه آمریکا و ناتو نشان دادند که این موضوع، متغیر تعیین کننده‌ای برای خروج کلیه نیروهای نظامی خارجی از این کشور نبوده است و ماهیتا دو موضوع جداگانه تصور می‌شوند. دبیرکل ناتو در کابل، پس از اجلاس کابل در اسلام آباد به صراحت به این موضوع اشاره کرد و خروج را منوط به ارزیابی از آمادگی کامل نیروهای افغان دانست؛ در حالیکه ملاک و معیاری برای سنجش این ارزیابی نزد افکار عمومی مطرح نکرد. به بیان دیگر، دلیل این ادامه حضور به عنوان یک ابهام، خصوصاً نزد کشورهای منطقه باقی ماند. مقامات آمریکا نیز بر تعهد حضور طولانی مدت خود در افغانستان تاکید کردند.
3. اگر چه برخی‌ها برگزاری کنفرانس بین‌المللی کابل را تلف کردن وقت خوانده و گفته‌اند که این نشست هم مانند کنفرانس‌های مشابه، که در گذشته برگزار شده است، دست‌آورد بزرگی برای افغانستان نداشت، اما این کنفرانس می‌تواند به کاهش بی اعتمادی مردم نسبت به دولت و کاهش شکاف میان دولت و مردم موثر واقع شود. هرچند انجام 50 درصد تعهد مالی جامعه بین‌الملل برای مشارکت در بازسازی افغانستان از طریق دولت این کشور پدیده مثبتی است، اما لازم است مقامات این کشور با انجام برنامه‌ریزی‌های لازم و جذب افراد متخصص، تلاش جدی‌تری را برای قرار دادن صحیح این مبالغ در مسیر واقعی بازسازی انجام دهند تا مانع از عدم استفاده از این مبالغ در زمان‌های اختصاص یافته برای آن شوند. به بیان دیگر، دولت نباید اجازه دهد که این مبالغ همانند بخشی از بودجه عمرانی کشور، به دلیل ضعف کارآمدی، جذب نشده و برگشت بخورد.
4. مصالحه با گروه‌های شورشی، موضوع مهمی است که در مصوبات این اجلاس نیز قرار داشت. اتخاذ این سیاست هوشمند در ذات خود موجب اعمال فشار به حامیان خارجی این گروه‌ها و مشخصاًISI (سرویس اطلاعات ارتش پاکستان) می‌شود. مقامات دولت افغانستان باید توجه داشته باشند که اجرای این سیاست می‌تواند با هدف انفعال نیروهای خارجی مستقر در افغانستان، در پروسه‌ای زمانبر و البته با آینده‌ای نامطمئن قرار گیرد. لذا این امر نباید منجر به واگرائی میان بخش‌های مختلف حاکمیت افغانستان شده و همچنین این ساختار را وادار به تجدید نظر در مورد دستاوردهای موجود از جمله قانون اساسی و ساختارهای فعلی نماید.
5. به نظر می‌رسد شکافی میان برداشت‌های برخی از کشورهای منطقه با کشورهای فرامنطقه‌ای و خصوصاً آمریکا، در ارتباط با همکاری‌های منطقه‌ای و نقش کشورهای منطقه در کنترل و تخفیف بحران افغانستان وجود دارد. در حالیکه برخی از کشورهای منطقه و خصوصاً جمهوری اسلامی ایران، قائل به نقشی محوری در حل بحران افغانستان با استفاده از بازتعریف همکاری‌های منطقه‌ای در ابعاد مختلف و نیز ایجاد نظم امنیتی مبتنی بر ساختارهای منطقه‌ای می‌باشند، آمریکا مشخصاً این نقش را در قالب ابزاری برای تعریف ساختارهای منطقه‌ای بر مبنای نگاه کلان خود می‌بیند. این نگاه آمریکا در امتداد همان سیاست‌های برخاسته از روش آزمون و خطائی است که در 9 سال گذشته انجام داده و نتایج آن بخوبی برای کشورهای منطقه هویداست.
6. هر گونه تمایلی از سوی آمریکا و ناتو که بخواهد بحران افغانستان را بدون توجه به نقش محوری دولت این کشور، سایر بازیگران مهم منطقه و با بازگشت به سیاست‌های گذشته و صرفاً بر مبنای تقویت تعامل با یک کشور خاص منطقه که با استفاده از ظرفیت‌های سلبی به تثبیت نقش خود مبادرت نموده است پیش ببرد، نتیجه‌ای جز تشدید بحران و پیچیده‌تر شدن آن نخواهد داشت.
7. مذاکرات آمریکا و طالبان کاملاً منتفی نیست. به ویژه اینکه این موضوع مورد تاکید دولت افغانستان نیز می‌باشد. برخی بر این عقیده‌اند که اگر این مذاکرات هر چه زودتر انجام نشود، با وخیم‌تر شدن اوضاع و با شروع خروج نیروهای خارجی از افغانستان، احتمال هرج و مرج منطقه‌ای بسیار زیاد خواهد بود و آنگاه دیگر مجال بازگشت به افغانستان نخواهد بود. این گروه استدلال می‌کنند که عناصر معقول در صفوف طالبان، اکنون و به خصوص با توجه به تجربه حکومتشان در افغانستان، به این نتیجه رسیده‌اند که در صورت کنترل کابل از طریق جنگ و خروج نیروهای خارجی از افغانستان، بار دیگر آنها با مشکلات دوران حکومت بر کابل مواجه خواهند شد؛ مشکلاتی مانند تحریم‌های شدید وضع شده علیه آنها که منجر به منزوی شدن آنها شد. در این رابطه این سناریو مطرح است که آمریکا به طالبان این وعده را بدهد که آنها می‌توانند بالقوه و در چارچوب مشارکت در یک حکومت مورد حمایت غرب، در دولت افغانستان حضور داشته باشند و در عمل با تجربیات گذشته مواجه نشوند.
نتیجه‌گیری؛ راهبرد برای ایران
به اذعان مقامات افغان، ایران همواره حامی افغان‌ها به ویژه در دوران جهاد و مقاومت بوده است و اینک نیز می‌تواند در بازسازی، دولت سازی و تامین امنیت افغانستان حضور فعال داشته باشد. در این کنفرانس نیز ایران با حضور فعال، برای افغانستان پیشنهادی در 5 بند ارائه کرد:
1. قانون اساسی افغانستان بزرگترین دستاورد این کشور است. این قانون باید محور و اساس جهت‌گیری‌ها و اقدامات در افغانستان باشد و دستاوردهای 9 ساله دولت و ملت افغانستان، اساس هرگونه همگرایی و مصالحه ملی قرار گیرد.
2. حضور و افزایش نیروهای خارجی کمکی به مسئله افغانستان نمی‌کند. باید به مردم و دولت افغانستان اعتماد کرد و برای خروج نیروهای خارجی، جدول زمانی مشخص کرد.
3. از برخورد گزینشی و ابزاری با تروریسم و افراط گرایی پرهیز شود.
4. امنیت و توسعه دو عنصر تفکیک ناپذیر می‌باشند. بازسازی افغانستان و زیرساخت‌های این کشور باید در کانون توجه جامعه جهانی قرار گیرد. جمهوری اسلامی ایران در بازسازی افغانستان فعالانه شرکت نموده و این روند را ادامه خواهد داد و در این مسیر دست کشورهای دوست برای همکاری مشترک را می فشارد.
5. همکاری‌های منطقه‌ای باید به‌عنوان راهکاری مناسب مد نظر قرار گرفته و از حمایت جامعه بین‌المللی برخوردار شود. جمهوری اسلامی ایران مبتکر اجلاس‌های منطقه‌ای، خصوصاً نشست‌های سه جانبه ایران و افغانستان با کشورهای پاکستان و تاجیکستان، در سطوح سران و وزرای امورخارجه بوده و این سیاست را استمرار خواهد داد. در این راستا ایران تصمیم دارد در آینده نزدیک اجلاس وزاری امور خارجه شش کشور همسایه افغانستان را همراه با این کشور، در تهران برگزار کند. انتظار می‌رود کشورهای فرامنطقه‌ای، از این روند مثبت و سازنده حمایت به عمل آورند.
با توجه به روابط تاریخی و فعلی ایران و افغانستان و ملاحظات دو کشور، می‌توان راهبردهای ایران در قبال افغانستان را چنین برشمرد:
١. مد نظر قرار دادن همکاری‌های منطقه‌ای: نفس برگزاری این اجلاس در این سطح و آن هم در کابل، پدیده مثبتی بود و حضور جمهوری اسلامی ایران نیز در آن مثبت تلقی می‌شود. با توجه به اینکه تحولات امنیتی در افغانستان بر ایران نیز تاثیرگذار است، ضرورت دارد ایران در همه صحنه‌ها و اجلاس‌های مربوط به آن شرکت کند. همچنین ایران باید در عین تقویت رابطه با دولت افغانستان، مبادرت به تداوم و توسعه رابطه با سایر بخش‌های مستقر در حاکمیت آن کشور کرده، نسبت به باز تعریف نحوه تعامل با جامعه بین‌الملل در ارتباط با افغانستان اقدام کند، تا ظرفیت‌های پیدا و پنهان کشور فعال شود. در این صورت است که طراحی‌های لازم به منظور تقویت همکاری‌های منطقه‌ای صورت می‌پذیرد.
٢. ارتقاء روابط دو جانبه: دولت افغانستان انتظار دارد که نمایندگان کشورهای کمک کننده در این کنفرانس، در عرصه‌های تقویت ارتش و پلیس این کشور، حمایت گسترده خود را اعلام کنند. افغانستان انتظار دارد تا این نیروها در چهار سال آینده بتوانند رهبری عملیات نظامی علیه شورشیاند را به عهده گیرند. دولت افغانستان همچنین توقع دارد که جامعه جهانی از طرح‌های توسعه‌ای این کشور در زمینه‌های آموزش و پرورش، کشاورزی، استخراج معادن، تولید انرژی و راهسازی مطرح شده در کنفرانس کابل، حمایت کند. این مطالبات دولت افغانستان نقشه همکاری این کشور با کشورهای همکار است که ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست.
٣. در نظر گرفتن مطالبات داخلی افغان‌ها: حل و فصل سیاسی بحران با طالبان، نیازمند دولتی قدرتمند در افغانستان است که بتواند نه تنها مسئولیت امنیتی بلکه تمامی مسئولیت‌ها در این کشور را برعهده بگیرد. در همین راستا و در این کنفرانس، افغانستان تلاش کرد در عرصه‌های مختلف حکومت این کشور، صلاحیت‌های بیشتری دریافت کند. در عین حال، در این کنفرانس همچنین درباره طرح حکومت افغانستان در زمینه مصالحه با گروه‌های مسلح مخالف دولت و بازگرداندن آنها به زندگی عادی نیز گفتگو شد. لذا کشورهای کمک کننده نیز نمی‌توانند این دو راه حل برای افغانستان را مجزا از یکدیگر در نظر بگیرند.
