27 February 2009
چكيده
رأي منفي شهروندان ايرلندي به معاهدة ليسبون، بعد از بحران قانون اساسي، دومين شوك بزرگ به فرآيند هم‌گرايي اروپايي در دهة اخير به شمار مي‌آيد. نوشتار حاضر در پي شناسايي ريشة كم اقبالي و مخالفت افكار عمومي اروپا به معاهدات جامع اروپايي مي‌باشد. نگارنده مي‌كوشد تا از رهگذر واكاوي دو بحران هويت و مشروعيت، چالش حقوقي فراروي اتحادية اروپا را مورد تحليل قرار دهد.
مقدمه
با گذشت نزدیک به سه سال از بحران قانون اساسی اروپا، درحالیکه همگان تصویب نسخه تعدیل یافته این سند را تحت عنوان معاهده لیسبون، تنها راه برون‌رفت از چالش حقوقی فراروی اتحادیه اروپا می‌دانستند و دول اروپایی نیز تقریباً خود را برای اجرای این معاهده از ژانویه ۲۰۰۹ آماده می‌کردند، رأی منفی ایرلندی‌ها در ١٢ ژوئن ۲۰۰۸ به این معاهده، یک بار دیگر فرجام نظام حقوقی واحد اروپایی را در ورطه ابهام فروبرد.
مسئله مهم در اینجا آن است که ریشه کم‌اقبالی و مخالفت افکار عمومی اروپا با معاهدات جامع اروپایی چیست؟ تجربه تلخ نخبگان اروپایی آن است که هرگاه پیشنویس معاهده‌ای در معرض آراء شهروندان قرار گرفته است، اینگونه اسناد با مخالفت و اعتراض شهروندان برخی و یا حتی عمدۀ کشورهای عضو روبه‌رو شده است. از همین‌رو مقرر شد تا معاهده لیسبون نه در نزد شهروندان بلکه در محضر مجالس کشورها به رأی گذاشته شود. این تصمیم برای جلوگیری از تکرار تجربه بحران قانون اساسی واحد بود. به عنوان نمونه، اگر مقامات ایرلندی طبق قانون اساسی کشور خود عمل نمی‌کردند و معاهد لیسبون را در مجلس آن کشور به رأی می‌گذاشتند، این بحران به وقوع نمی‌پیوست؛ کما اینکه پیش از همه‌پرسی در پارلمان ایرلند «دیل» (Dáil) از هر ۱۰ نماینده، ۹ نفر به معاهده لیسبون رأی مثبت دادند.
تحلیل حاضر در نظر دارد تا به بررسی و واکاوی ریشه‌های واقعی بحران حقوقی قرار گرفته در فراروی اتحادیه اروپا در قالب دو بحران هویت و مشروعیت پرداخته و به این پرسش پاسخ دهد که دلیل اصلی عدم تمایل یا مخالفت شهروندان اروپایی به معاهده لیسبون و نسخه پیشین آن، قانون اساسی واحد، چیست؟ به بیان روشن‌تر، ماهیت بحران فراروی اتحادیه اروپا چیست و راه برون‌رفت از آن کدام است؟
بنا به استدلال مستقر در این تحلیل، عدم شکل‌گیری یک «فرهنگ مشترک اتحادیه‌ای» و نیز «کسری دموکراسی در ساختار اتحادیه اروپا»، دو عامل بنیادی در بحران حقوقی همگرایی در اتحادیه اروپا می‌باشد.
پیشینه
الف) بحران هویت
از اوایل دهه ۱۹۹۰، اتحادیه اروپا گام‌های تعیین‌کننده‌ای را در جهت «تعمیق» و «گسترش» همگرایی برداشت. پیمان شینگن با هدف تسهیل ارتباطات میان شهروندان اروپایی، تعیین پول واحد اروپایی، ایجاد چارچوبی برای پیگیری سیاست خارجی و امنیتی مشترک و بالاخره گسترش اتحادیه به سمت کشورهای اروپای شرقی، از مهم‌ترین اقدامات اتحادیه اروپا در این رابطه بوده است.
به باور عمده تحلیل‌گران اروپایی، اگرچه اتحادیه اروپا توانسته است اهداف از پیش تعیین‌شده خود در دهه ۱۹۹۰ را با هدف تعمیق و گسترش همگرایی به پیش ببرد، لیکن این پیشروی منجر به بروز شکاف‌هایی تقریباً عمیق در سپهر اجتماعی اروپایی شده است. یکی از مهم‌ترین و شاید اصلی‌ترین این شکاف‌ها، گسل میان «اتحادیه نخبگان» و «اتحادیه شهروندان» اروپایی می‌باشد. به بیان دیگر، اتحادیه اروپا در نبود یک اجماع مدنی، به پیشروی در مسیر همگرایی اروپایی اقدام نموده است. از نظر این عده از تحلیل‌گران، مخالفت شهروندان هلندی و فرانسوی با پیشنویس قانون اساسی واحد در ۲۰۰۵، و نیز رأی منفی شهروندان ایرلندی در ۱۲ ژوئن ۲۰۰۸ به معاهده لیسبون، به عنوان سند جایگزین پیشنویس یاد شده، نشان از آن دارد که بین اتحادیه اروپای پیش‌برده شده از سوی نخبگان، با اتحادیه مورد انتظار شهروندان اروپایی فاصله بسیار وجود دارد. تردید این عده از آن سو است که آنها وجود یک «فرهنگ مشترک» را در قاره اروپا مشاهده ننموده و اساساً معتقدند که اروپا فاقد اسطوره‌ها، سمبل‌ها و تجارب مشترک که از پایه‌های اصلی شکل‌گیری هرگونه هویت منطقه‌ای است، می‌باشد. دسته‌ای دیگر از این منتقدین، تنوع گسترده زبانی و شکاف‌های مذهبی را مانع شکل‌گیری هویت مشترک اروپایی می‌دانند. از این نظر، بحران فراروی اتحادیه اروپا ریشه در نبود یک هویت مشترک اروپایی دارد و شکاف روبه‌گسترش میان اروپای نخبگان و اروپای شهروندان، به دلیل نبود این هویت مشترک، در آینده نیز از میان نخواهد رفت.
در مقابل این رویکرد، نگرش نسبتاً خوش‌بینانه‌ای وجود دارد که معتقد است عناصر فرهنگ مشترک اروپایی و فرهنگ اتحادیه اروپایی، در سپهر اجتماعی اروپا وجود دارد. از این‌نظر، هویت اتحادیه اروپا از دو جزء تشکیل شده است؛ ارزشهای سنتی اروپایی نظیر میراث به جا مانده از امپراتوری رم، مسیحیت، روشنگری، صنعتی شدن، دانش زبانی مشترک، رنسانس، فلسفه حقوق بشر به جا مانده از انقلاب فرانسه، و ارزشهای مدرن شامل انسان‌گرایی لیبرال، حقوق مدنی، آزادی اندیشه و باور، برابری در مقابل قانون و حاکمیت قانون، مسئولیت‌پذیری اجتماعی و نهایتاً دموکراسی تکثرگرا و مشارکتی می‌باشد.
طبق دیدگاه افرادی همچون مایکل ونیتل، جزء نخست فرهنگ اتحادیه شامل ارزشهای سنتی طی یک روند تاریخی شکل گرفته و تنها نیاز مبرم به حفظ و صیانت دارند، لیکن شکل‌گیری ارزشهای مدرن نیاز به زمان در جهت تکامل یافتگی دارند. از این نظر، راه تحقق و توسعه ارزشهای مدرن که نقشی مرکزی در شکل‌گیری هویت جدید اتحادیه اروپایی دارد، مدیریت و فائق آمدن بر نیروهای گریز از مرکز که در پرتو جهانی شدن شکل گرفته و در جلوه‌هایی همچون قوم‌گرایی و حرکت‌های جدایی‌طلبانه و نیز در باز‌هویت‌‌يابی‌های نژادی و مذهبی بروز یافته است، می‌باشد.
میشل وینتل، به بررسی مشابهت‌های شکل‌گیری دو فرایند هویت ملی و هویت اروپایی پرداخته و می‌گوید: «دستاوردهای نخبگان ملی در ایجاد یک فرهنگ عالی جهانی برای کشورهای خود، گواهی بر این مدعاست که آنها می‌توانند همین عمل را در سپهر وسیع‌تر اروپا نیز انجام دهند». از نظر وینتل، هم‌اکنون ابزارهای تولید هویت برای اتحادیه اروپا در قالب‌هایی نظیر استانداردهای مشترک آ‌موزش، تبادلات آموزشی و سازوکار واحد جامعه مدنی اروپایی وجود داشته و تنها نیاز به توسعه دارند. همچنین سالوادور گینر نیز در رویکردی مشابه معتقد به وجود ویژگی‌ها و تجارب مشترکی است که تمامی اروپایی‌ها را به یکدیگر متصل می‌سازد؛ ویژگي‌هایی نظیر سکولاریزه شدن جامعه، گسترش سرمایه‌داری رفاه محور و رونق اقتصادی. از این‌نظر، به‌رغم وجود این عناصر، هویت ویژه اتحادیه اروپا هنوز به‌طور کامل شکل نگرفته است و تحقق آن به زمان و مدیریت نیاز دارد، به ویژه آنکه نیروهای گریز از مرکزی نیز که ریشه در تشدید فرایند جهانی شدن دارند و در قالب خیزش هویت‌های قومی، زبانی و دینی در اروپا جلوه‌گر شده‌اند، شکل‌گیری کامل این هویت را می‌توانند با تنگناهای جدی مواجه سازند.
ب) بحران مشروعیت
این دیدگاه، وجود شکاف رو به عمیق میان نخبگان و شهروندان اروپایی را ناشی از ساختار غیردموکراتیک اتحادیه اروپا و عدم جلب بیشتر مشارکت و نظرات شهروندان در اتخاذ تصمیم‌گیری‌های مهم اروپایی از سوی نخبگان و دولت‌های عضو اتحادیه می‌داند. از این‌نظر، عدم اقبال شهروندان اروپایی به پیشنویس قانون اساسی نشان داد که همگرایی اتحادیه اروپا با توجه به رویه پیش گرفته شده از سوی دولت‌های عضو به سر حد خود رسیده و دیگر از آن فراتر نخواهد رفت.
براین اساس، رأی منفی شهروندان ایرلندی به معاهده لیسبون را نباید محصور در این کشور دانست بلکه این رویداد نشان از پیام عمومی اروپایی نسبت به عملکرد نخبگان اتحادیه اروپا در کمرنگ‌سازی نقش شهروندان در تصمیم‌گیری‌های مهم و حساس مي‌باشد. نکته مهم در این دیدگاه آن است که نظریات کلاسیک همگرایی، توان تبیین و تحلیل وضعیت پیش آمده که ناشی از بی‌اعتمادی شهروندان اروپایی به اتحادیه اروپاست را ندارند؛ زیرا طراحان این نظریات جایگاه روشنی برای شهروندان در فرایند همگرایی قائل نبوده و اساساً همگرایی را پروژه نخبگان دانسته‌اند. از این دیدگاه ضروری است تا چارچوب تحلیلی و نظری نوینی برای پیشبرد فرایند همگرایی اروپایی طراحی و فراهم گردد.
به باور کسانی همچون ملتن مافیتولر باک، استاد دانشگاه ساباشی استانبول، که اتحادیه اروپا را در گرداب بحران مشروعیت گرفتار می‌بیند، شهروندان اروپایی به دو دلیل اعتماد گذشته خود را نسبت به این اتحادیه از دست داده‌اند. نخست‌آنکه دولت‌های متبوعشان موافقت اولیه آنها را نسبت به شکل‌گیری اتحادیه اروپا، مسلم و قطعی فرض کرده و از آن برای پیشبرد تمامی سیاست‌‌ها و بدون در نظر گرفتن نظرات و آراء آنها استفاده نموده‌اند. دوم، دولت‌های اروپایی، اتحادیه اروپا را محمل مناسبی برای فرار و شانه خالی کردن از مسئولیت‌های ملی و نیز تبعات اعمالشان در سطوح ملی قرار داده‌اند.(۵)
علاوه‌بر این، بحران کنونی مشروعیت فراروی اتحادیه اروپا در دو حوزه جلوه و بروز دارد: «اصلاحات نهادي» که مشخصاً شامل قانون اساسی واحد و معاهده لیسبون می‌باشد و «گسترش اروپایی» که عمدتاً موضوع الحاق ترکیه و دو نامزد دیگر عضویت (شامل کرواسی و مقدونیه) را نشانه رفته است. در وجه نخست بحران، شهروندان اروپایی نسبت به افزایش قدرت تصمیم‌گیری نهادهایی که ماهیت بین‌الدولی و نه اروپایی دارند، نظیر شورا و کمیسیون اروپا، دچار سرخوردگی و عصبانیت شده‌اند. همچنین با توجه به اینکه در هر دو سند تلاش شده است تا از مکانیسم اجماع در تصمیم‌گیری‌های اتحادیه نسبت به برخی موضوعات مهم اجتماعی فاصله گرفته و روش تصمیم‌گیری به شیوه اکثریتی را جایگزین آن نمایند، این موضوع خود به تردید و بی‌اعتمادی عمومی نسبت به اهداف و تصمیمات اتحادیه اروپا دامن زده است. همچنین در وجه دوم بحران، افکار عمومی اروپایی سیاست گسترش اتحادیه به سمت کشورهای اروپای شرقی و جنوبی را مبتنی بر منافع و اولویت‌های دولت‌های عضو می‌دانند. از این‌نظر، دولت‌ها بدون کسب نظر و دیدگاه شهروندان، تصمیم به گسترش اتحادیه اروپا گرفته‌اند. براین اساس، آنان نخبگان و سیاستمداران خود را مسئول مستقیم هزینه‌های اقتصادی و امنیتی برآمده از این گسترش می‌دانند.
به باور تحلیل‌گرانی که اتحادیۀ اروپا را در ورطه بحران مشروعیت گرفتار می‌بینند، اتحادیه ناگزیر از انجام برخی اقدامات و تدابیر می‌باشد. نخست، اتحادیه اروپا باید مکانیسمی را جهت حداکثرسازی مشارکت شهروندان در فرایند تصمیم‌گیری‌های حساس و تعیین‌کننده خود طراحی نماید، به نحوی که حاصل این مشارکت، ایجاد نوعی «اجماع گسترده» باشد. همچنین، اتحادیه اروپا باید این قدرت و اختیار را به شهروندان بدهد که آنها بتوانند به طور مستقیم بعضی مقامات مهم و تأثیرگذار اتحادیه همچون رئیس شوراء و رئیس کمیسیون اروپا را خود انتخاب نمایند. دوم، از نقطه‌نظری نهادی، اتحادیه اروپا باید در مسیر اصلاحاتی قرار گیرد که اساساً در پیشنویس قانون اساسی واحد و سند جایگزین آن یعنی معاهده لیسبون توجه چندانی به آن نشده است. براساس این اصلاحات، لازم است:
1. ارتباط میان شهروندان و شورای اروپا تسهیل گردد.
2. وزن پارلمان‌های ملی در فرایند تصمیم‌گیری در اتحادیه اروپا سنگین‌تر گردد.
3. ابتکار قانونگذاری تنها محدود به کمیسیون اروپا نشده و پارلمان اروپا نیز در این فرایند و به‌طور برابر سهیم گردد.
نتیجه‌گیری
ارائه تعریفی روشن‌تر از موقعیت بین‌المللی اتحادیه اروپا و تحکیم نفوذ این اتحادیه در سیاست بین‌الملل، توسعه استاندارهای داخلی دموکراسی به درون ساختار اتحادیه و تقویت نقش پارلمان‌های ملی در فرایند تصمیم‌گیری اروپایی، سه هدف مهمی بوده است که دول اروپایی تلاش نموده‌اند تا در چارچوب معاهده لیسبون به آن دست یابند. با این همه به نظر می‌رسد که اتحادیه اروپا در میان دو نیروی متعارض، وضعیتی شناور و سرگردان پیدا کرده باشد. از یکسو اتحادیه خود را در معرض تهدیدات مهمی چون ناامنی انرژی، قدرت‌یابی فزاینده چین، ظهور مجدد روسیه و تغییرات آب و هوایی می‌بیند که جملگی نیازمند تصمیم‌گیری‌های سریع و قاطع می‌باشد، لیکن ساختار تصمیم‌گیری فعلی اتحادیه اروپا اجازه چنین حرکتی را به اتحادیه نمی‌دهد. درواقع این «عدم کارآمدی» یکی از محرک‌های مهمی بوده است که اتحادیه را به سرعت به سمت ایجاد یک نظام جامع حقوقی که دربرگیرنده روند تصمیم‌گیری کارآمد و سریع‌السیر باشد، سوق داده است.
ازدیگر سو، درحالیکه اتحادیه اروپا با چنین موانع بزرگ و تهدیدات شگرف مواجه است، به نظر می‌رسد که زمینه‌ها، شرایط و نیروهای داخلی خواهان کاهش سرعت همگرایی اروپایی باشند. به باور اکثر تحلیل‌گران اروپایی، آراء منفی متواتر شهروندان اروپایی به پیشنویس قانون اساسی واحد و سند جایگزین آن یعنی معاهده لیسبون، نمونه‌های اصلی این مدعا می‌باشند. به باور این عده، مادام که یک «هویت واحد اتحادیه اروپایی» شکل نگرفته و «کسری دموکراسی موجود در ساختار اتحادیه اروپا» از میان نرفته است، فرایند همگرایی اروپایی از ورطه بحران‌های «هویت» و «مشروعیت» بیرون نخواهد رفت. از این لحاظ، قطع‌نظر از نحوه مواجهه نخبگان اروپایی با رأی منفی ایرلندی‌ها طی نشست سران در اکتبر ۲۰۰۸، در قالب سناریوهایی همچون «برگزاری همه‌پرسی مجدد برای ایرلندی‌ها»، «الحاق پروتکل و اعلامیه به معاهده جهت جلب رضایت شهروندان ناراضی» و یا تشکیل «اتحادیه چندسرعته»، این اتحادیه به دلیل عارضه‌های عمیق برشمرده شده دست‌کم تا افقی قابل پیش‌بینی نخواهد توانست یک موجودیت فراملی قدرتمند کسب نماید. در هر صورت از تبعات کوتاه‌مدت بحران کنونی می‌توان به مواردی همچون عدم اجرای معاهده طبق برنامه زمان‌بندی شده از ابتدای ژانویه ۲۰۰۹ و نیز توقف فرایند گسترش اتحادیه به سمت کشورهای اروپای جنوب شرقی (کروواسی، مقدونیه و ترکیه) اشاره نمود.
