23 February 2009
چکیده
روابط و تعاملات عراق با دولت‌های عربی، بخش عمده‌ای از تعاملات این کشور با بازیگران و محیط منطقه‌ای را شامل می‌شود. روابط این دولت‌ها با عراق در دوره پس از سقوط رژیم صدام، با تغییر و تحولاتی همراه بوده است. از آنجایی که روابط بازیگران در منطقه تعیین کننده توازن قدرت منطقه‌ای است، روابط عراق و دولت‌های عربی، به دلیل تأثیرگذاری بر منافع و امنیت ملی ایران، از اهمیت بالایی برخوردار است. با سقوط رژیم بعث و تغییر در ساختار قدرت در عراق که از منظر اغلب دولت‌های عرب، به زیان آنها تلقی شد، رویکرد غالب در قبال عراق نوین نفی واقعیت‌های جدید و مخالفت بود. اما به‌تدریج مجموعه عواملی چون موفقیت دولت عراق در ایجاد ثبات و امنیت و مشارکت سنی‌ها در روند سیاسی، تلاش برای توازن سازی در برابر نفوذ ایران در عراق و فشار آمریکا بر رهبران عرب، باعث تغییر رویکرد اغلب دولت‌های عربی در قبال عراق شد. در این نوشتار ضمن پرداختن به محورهای فوق به تاثیرات این تغییر و تحولات بر ایران اشاره می‌شود.
مقدمه
روابط دولت‌های عربی با عراق پس از صدام دچار تغییر و تحولاتی شده است. با توجه به اهمیت مسایل عراق برای ایران و تاثیرگذاری عمیق تحولات آن بر منافع و امنیت ملی کشور، نوشتار حاضر در پی تبیین این تغییرات و بررسی پیامدهای آن برای جمهوری اسلامی ایران است.
با سقوط رژیم صدام و آغاز روند جدید دولت – ملت‌سازی در عراق، رویکرد و روابط دولت‌های عربی در قبال این کشور متحول شد. محورهای اصلی رویکرد این دولت‌ها عمدتاً شامل احساس نگرانی از ساختار جدید قدرت با مشارکت گروه‌های شیعی و کرد، نفی واقعیات جدید در این کشور، ترس از برهم خوردن توازن قدرت منطقه‌ای و اشتباه خواندن سیاست‌های دولت بوش در خصوص عراق بود. این رویکرد، سردی روابط دولت جدید عراق و اغلب کشورهای عربی را در پی داشت و برای چندین سال تداوم یافت. اما در وهله کنونی و با اعلام آمادگی برخی از این دولت‌ها برای اعزام سفیر و ارتقاء تعاملات دیپلماتیک با عراق، به نظر می‌رسد که رویکرد اولیه و روابط دولت‌های عربی با عراق پس از صدام در حال تغییر است. با توجه به این تحولات، مسایل اصلی پژوهش حاصر ماهیت و چگونگی تغییرات روابط عربی عراق و به ویژه پیامد این تغییرات برای جمهوری اسلامی ایران است. در این راستا ابتدا به رویکرد و روابط اولیه این دولت‌ها با عراق پرداخته می‌شود، سپس تغییرات در رویکرد اولیه و عوامل عمده آن تبیین می‌شود و سرانجام ملاحظات راهبردی ایران مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.
١- رویکرد نفی و مخالفت دولت‌های عربی
در دوره صدام نگاه دولت‌های عربی به عراق متفاوت، پیچیده، همراه با فراز و نشیب و اغلب تهدیدآمیز بود. عراق در این دوره از کشورهای پیشرو در زمینه پان‌عربیسم بود و در نگاه دولت‌های عربی خلیج فارس به عنوان عامل توازن و دولت حایل در مقابل ایران مطرح بود. تصور این نقش برای عراق از سوی این کشورها به ویژه در دهه ١٩٨٠ و در زمان جنگ عراق با ایران بسیار آشکار بود و در حمایت‌های همه جانبه آنها از رژیم بعث در طول جنگ نمود یافت. حمله صدام به کویت در سال ١٩٩٠، تهدید بودن این را رژیم برای کشورهای خلیج فارس نمایان ساخت و بر این اساس تنش و خصومت به ویژگی اصلی روابط عراق و این کشورها تبدیل شد.
اردن در دوره صدام روابط نزدیکی با عراق داشت. به رغم رابطه تقابلی بخش عمده همسایگان عراق با این کشور، اردن از منظر سیاسی و تجاری – اقتصادی دارای روابط مستحکم و تأثیرگذار با رژیم صدام بود. مشخصه‌های مشترک حکومت صدام و دولت اردن از جمله تأکید بر هویت عربی، مذهب سنی و سکولاریسم، همکاری سیاسی و استراتژیک عراق و اردن را تقویت می‌کرد. سوریه در دوره صدام با عراق در رقابت ایدئولوژیک و استراتژیک بود و اصلی‌ترین کشور عربی بود که در طول جنگ از ایران حمایت کرد، با این حال روابط دو کشور در اواخر حکومت صدام تا حدی بهبود پیدا کرد. مصر نیز هر چند عراق را به عنوان رقیبی عمده در عرصه رهبری جهان عرب تلقی می‌کرد و افزایش قدرت آن را برای نقش عربی خود سودمند محسوب نمی‌کرد، اما در مواقعی مانند جنگ عراق با ایران، به حمایت از این کشور پرداخت.
حمله آمریکا به عراق واکنش‌های متفاوت دولت‌های عربی را در پی داشت. عربستان سعودی به عنوان اصلی‌ترین کشور عربی حوزه خلیج فارس در ظاهر به مخالفت با حمله آمریکا به عراق پرداخت، اما در عرصه عمل، برای نیروهای آمریکایی حمایت لجستیک فراهم آورد. رهبران عربی خلیج فارس در ظاهر عنوان کردند که تنها در صورتی از حملات آمریکا به عراق پشتیبانی می‌کنند که تحت اجازه سازمان ملل و حمایت وسیع بین‌المللی باشد. اما اغلب این رهبران و به ویژه کویت و قطر، به صورت آشکار از آمریکا در حمله به عراق حمایت کردند.
در زمان حمله عراق به کویت در سال ١٩٩٠ و حمایت دولت‌های عربی از آمریکا برای بیرون راندن نیروهای صدام از کویت، دولت اردن از پشتیبانی و حمایت از آمریکا در این خصوص خودداری کرد. اما در هنگام حمله آمریکا به عراق در سال ٢٠٠٣، اردن هر چند تمایلی به اقدام نظامی علیه حکومت صدام نداشت، اما د ر این جنگ از آمریکا حمایت لجستیک به عمل آورد. سوریه از مخالفین اصلی حمله آمریکا به عراق و فروپاشی رژیم صدام بود و سعی کرد تا مشکلاتی را برای نیروهای آمریکایی ایجاد کند. این موضع‌گیری عمدتاً به نگرانی سوریه از گسترش سیاست تهاجمی و جنگ‌طلبانه بوش به این کشور، بعد از موفقیت در عراق مربوط بود، نکته دیگر این که روابط سوریه با رژیم بعث در اواخر دوره حاکمیت صدام بهبود یافته بود. در مصر مخالفت عمومی با جنگ عراق از حمایت آشکار دولت از آمریکا ممانعت کرد، با این همه مصر عبور کشتی‌های جنگی آمریکا از کانال سوئز در زمان حمله به عراق را تسریع کرد.
بعد از فروپاشی رژیم بعث، رویکرد نفی واقعیت‌های عراق جدید و مخالفت با ساختار قدرت نوین، کانون سیاست اغلب دولت‌های عربی بود. این رویکرد از عوامل مختلفی ناشی شد و به عملکردهایی غیر حمایتی و حتی مخالفت‌آمیز در قبال دولت عراق از سوی این دولت‌ها منجر شد. از منظر اغلب دولت‌های عربی، قدرت‌یابی گروه‌های شیعی و کرد در عراق و کاهش نقش گروه‌های سنی در ساختار سیاسی نوین، برخلاف ساختار بعثی، هویت عربی عراق را در معرض مخاطره قرار می‌داد. به قدرت رسیدن گروه‌های شیعی و کرد و سیاست‌های آنها در قالب دولت- ملت‌سازی دموکراتیک و تکثرگرایانه، این تلقی را در سران عرب ایجاد کرد که عراق در حال جدایی و تضعیف پیوندها با جهان عرب است.
قانون اساسی جدید در عراق، فدرالیسم را به عنوان شکل جدید نظام سیاسی در عراق مطرح ساخت. این امر به معنای افزایش خودمختاری بیشتر کردها در شمال عراق و شیعیان در جنوب، برخورداری سنی‌ها از قدرت و منابع نفتی کمتر و تضعیف قدرت دولت مرکزی بود. با این برداشت، دولت‌های عربی روند تحولات عراق پس از صدام را در راستای افزایش واگرایی و زمینه‌های تجزیه عراق، دگرگونی هویت عراق و کم رنگ شدن نقش سنی‌ها در ساختار قدرت تلقی کردند. از این منظر، این تحولات علاوه بر ابعاد داخلی، در عرصه منطقه‌ای نیز شرایط را به زیان کشورهای عربی تغییر می‌داد.
تصور اغلب رهبران عربی از پیامدهای منطقه‌ای تحولات عراق پس از صدام این بود که شرایط نوین در حال تغییر دادن توازن قوای منطقه‌ای به نفع ایران است. این رهبران در دوره بعث عراق را به عنوان دولتی حایل میان ایران و جهان عرب محسوب می‌کردند که درعین حال به عنوان رقیبی قدرتمند قادر به ایجاد توازن در مقابل ایران بود. اما بعد از فروپاشی رژیم صدام نه تنها عراق دیگر به عنوان دولتی حایل و رقیب توازن بخش در مقابل ایران نبود، بلکه با افزایش پیوندها و تعاملات دو کشور، در عرصه عمل نفوذ و نقش منطقه‌ای ایران افزایش می‌یافت. این امر ناخرسندی رهبران عربی از شرایط جدید عراق را تشدید نمود.
در سطحی دیگر، از منظر دولت‌های عربی به ویژه در حوزه خلیج فارس آمریکا در حمله به عراق و عملکرد بعد از آن اشتباهات عمده‌ای را مرتکب شده است. اولین اشتباه، حمله آمریکا به عراق به صورت یک جانبه و عدم مشورت با اغلب کشورهای منطقه در این خصوص بود. اشتباه دوم شامل تعداد زیادی از تصمیمات اتخاذ شده توسط مقامات آمریکایی است که در جهت فروپاشی کشور عراق و برچیدن نهادهای اصلی آن می‌باشد. این تصمیمات در برگیرنده انحلال نیروهای نظامی عراق و حزب بعث تلقی می‌شود که باعث بی‌ثباتی و ناامنی در عراق شده است. اشتباه دیگر آمریکا در عراق از منظر اغلب رهبران عرب، به قدرت‌رساندن برخی رهبران مخالف (رژیم صدام) تبعیدی است که از نظر سیاسی کوتاه بین، دارای گرایش‌های فرقه‌ای و مرتبط با بازیگران خارجی هستند و از توانایی لازم برای اداره عراق پس از صدام برخوردار نیستند.
نارضایتی رهبران عرب از تحولات عراق، پیامدهای منطقه‌ای آن و عملکرد آمریکا در این خصوص، سردی روابط این دولت‌ها با عراق را در پی داشت. ایران به عنوان بازیگر عمده تحولات عراق، حمایت از روند نوین دولت – ملت‌سازی و دولت جدید عراق را محور اصلی سیاست خود قرار داد، اما دولت‌های عربی با ناخرسندی از واقعیت‌های جدید، نه تنها به حمایت از ساختار جدید قدرت در عراق نپرداختند، بلکه دولت آن را به فرقه‌گرایی متهم ساختند. هر چند واکنش دولت‌های عربی مختلف تا حدی متنوع و براساس دیدگاه‌ها و نگرانی‌های خاص هر یک از این دولت‌ها بود، اما یک محور مشترک در رویکرد اغلب این دولت‌ها از کشورهای خلیج فارس گرفته تا مصر، اردن و سوریه وجود داشت که همانا خودداری از ایجاد تعاملات دیپلماتیک عادی و پررنگ با عراق و پذیرش آن در جهان عرب بود.
نگرانی‌های رهبران عربی در اظهارات بسیاری از آنها در قالب مفاهیمی مانند «هلال شیعی» و خطرات آن برای منطقه آشکار شد. عبدالله دوم، پادشاه اردن از جمله رهبران عرب بود که تهدید «هلال شیعی» را مطرح ساخت و حتی مدعی شد که بیش از یک میلیون ایرانی برای تأثیرگذاری بر انتخابات عراق وارد این کشور شده‌اند. حسنی مبارک، رئیس جمهور مصر نیز با اظهارات خود مبنی بر وفاداری بیشتر اعراب شیعی عراق به ایران نسبت به کشور خود، از یک سو اوج ناخشنودی مقامات مصری از شرایط جدید شیعیان و ساختار نوین قدرت در عراق و از سوی دیگر نگرانی از افزایش قدرت و نقش منطقه‌ای ایران را نشان داد. مقامات سعودی نیز بر اشتباهات آمریکا در عراق و در نتیجه افزایش نفوذ ایران در آن تأکید نمودند و حتی به حمایت مالی و نظامی از گروه‌های سنی عراق در صورت خروج آمریکا از این کشور اشاره کردند.
تعاملات دیپلماتیک سطح پایین دولت‌های عربی با عراق پس از صدام از سال ٢٠٠٥، یعنی زمان حمله به دیپلمات‌های مصری و ربایش و کشتار آنها بسیار تنزیل پیدا کرد و به رغم حفظ روابط اقتصادی، از آن زمان هیچ یک از این دولت‌ها سفارتخانه کاملی در این کشور نداشته‌اند. اما واکنش کشورهای عربی به تحولات عراق به سردی روابط و تنزل تعاملات سیاسی و دیپلماتیک محدود نبود، بلکه به نظر می‌رسد که برخی حمایت‌ها حداقل در سطح شبکه‌ها و گروه‌های خصوصی از شورشیان سنی عراق نیز به عمل آمد. پدیده ورود جنگجویان سنی عرب به عراق و مقابله با دولت عراق و نیروهای آمریکا در سال‌های بعد از فروپاشی رژیم بعث، آشکار بود. به عنوان نمونه یک گزارش مطبوعاتی در جولای ٢٠٠٧، به نقل از مقامات نظامی و اطلاعاتی بی‌نام آمریکایی عنوان کرد که در هر ماه ٣٠ تا ٤٠ نفر سعودی به منظور جنگ به عراق می‌روند، به گونه‌ای که اکثریت بمب‌گذاران انتحاری خارجی در عراق سعودی‌ها هستند.
رویکرد نفی‌گرایانه دولت‌های عربی انتقاد شدید مقامات عراقی را نسبت به بی‌توجهی و بی‌تحرکی این دولت‌ها در قبال تحولات عراق و خشونت‌های جاری این کشور در پی داشت. واکنش‌های تند رهبران عراقی به رویکرد کشورهای عربی هنگامی بیشتر شد که سران عرب از قانون اساسی جدید عراق، فدرالیسم و روند مشارکت شیعیان و کردها انتقاد کردند. اظهارات سعودالفیصل، وزیر امور خارجه عربستان مبنی بر نفوذ ایران در عراق باعث واکنش تند «بیان جبر» وزیر کشور وقت عراق شد: «عراق مهد تمدنی است که به انسان‌ها خواندن و نوشتن آموخت و اکنون اعراب بادیه‌نشین شترسوار می‌خواهند به ما درس تمدن بدهند». اظهارات شاه اردن درباره «هلال شیعی» باعث تقویت احساسات ضد اردنی شیعیانی شد که هنوز روابط نزدیک اردن با صدام حسین را فراموش نکرده‌اند. بیانات حسنی مبارک در مورد «وفاداری بیشتر شیعیان عراق به ایران تا کشور خود» نیز به طیف وسیعی از واکنش‌ها و انتقادات رهبران مذهبی و سیاسی شیعی عراق و تحریم اجلاس وزیران خارجه عرب در قاهره از طرف دولت عراق منجر شد.
بخش دیگری از واکنش‌های رهبران عراق در قبال رویکرد دولت‌های عرب، به انتقادات آنها از این دولت‌ها به دلیل حمایت از شورشیان عراق مربوط بود. رهبران عراق از حمایت آشکار برخی از کشورهای عرب از تروریست‌های سنی در قالب و شیوه‌های مختلف و هم چنین نفوذ شورشیان از مرزهای این کشورها آگاه بوده و به صراحت نسبت به این رویکرد و تداوم آن هشدار دادند.
سیدعبدالعزیز حکیم، رئیس ائتلاف عراق یکپارچه، برخی از کشورهای عربی را به حمایت از تروریست‌ها در عراق متهم کرد و گفت که تروریست‌ها مورد حمایت گسترده برخی ملت‌ها و ارگان‌ها و نیز برخی دستگاه‌های دولتی وابسته به کشورهای عربی هستند. هم چنین نوری مالکی، نخست‌وزیر عراق به نفوذ شورشیان از برخی کشورهای عربی و حمایت آنان از گروه‌های مسلح عراق اشاره کرد.
در سال ٢٠٠٦، شرایط امنیتی و منازعات خشونت‌آمیز در عراق تشدید شد و دولت با معضلات و چالش‌های عمده به ویژه در عرصه امنیتی روبرو بود. در عرصه منطقه‌ای نیز دولت عراق به جز در مورد ایران، حمایت چندانی از کشورهای منطقه‌ای دریافت نمی‌کرد و حتی این اعتقاد وجود داشت که دولت‌های عربی در تشدید خشونت‌ها در عراق تأثیرگذارند. این دولت‌ها روابط سیاسی و دیپلماتیک سطح پایین با عراق را به ناامنی‌ها در این کشور و تهدیدات معطوف به هیئت‌های دیپلماتیک مربوط می‌کردند. اما واقعیت امر به تغییر ساختار قدرت درون عراق و از جمله کاهش جایگاه و قدرت گروه‌های سنی در این کشور، احساس تضعیف هویت عربی عراق، ناخرسندی از روابط رهبران سیاسی جدید عراق با ایران و افزایش نفوذ و نقش منطقه‌ای ایران و نارضایتی از طرح‌ها و عملکرد آمریکا در عراق در ارتباط بود؛ که به تصور رهبران عرب به افزایش تهدیدات معطوف به این دولت‌ها و بر هم خوردن توازن قدرت منطقه‌ای منجر می‌شد.
در این شرایط انتظار دولت‌های عرب این بود که ناامنی‌ها و چالش‌های موجود در عراق به ناکامی روند سیاسی و امنیتی در عراق منجر شود تا در نتیجه این ناکامی، طرح‌های جایگزین برای عراق تدوین و عملیاتی شود. طرح‌هایی که باعث سهم بیشتری از قدرت برای سنی‌های عراق و شرایط منطقه‌ای مناسب‌تر برای دولت‌های عرب می‌شود. بر این اساس، دلسرد کردن گروه‌های سنی از مشارکت کامل در روند سیاسی عراق، عدم حمایت از امنیت‌سازی در این کشور و پایین نگاه داشتن سطح روابط سیاسی و دیپلماتیک، محورهای اصلی رویکرد اغلب دولت‌های عربی در قبال عراق تا سال ٢٠٠٧ بود.
دولت عراق نیز با توجه به رویکرد منفی دولت‌های عربی و سردی روابط دو جانبه از یک سو و همچنین حمایت جدی ایران از روند سیاسی – امنیتی در این کشور از سوی دیگر، روابط خود با ایران را توسعه داد. در این دوره در سطح منطقه‌ای ایران به عنوان اصلی‌ترین حامی دولت جدید و روند سیاسی – امنیتی در عراق بود. بر این اساس بود که رهبران عراقی و به ویژه گروه‌های شیعی، ایران و آمریکا را به عنوان دو ستون قدرت خارجی جهت بهبود شرایط کشور در نظر داشتند. به عبارت دیگر، سردی روابط عراق و دولت‌های عربی از عوامل اصلی توسعه روابط عراق با ایران بود. البته بنیان‌های روابط کنونی ایران و عراق با عوامل ریشه‌ای و تاریخی مانند پیوندهای مذهبی و تعاملات دیرپای رهبران سیاسی دو کشور در ارتباط است.
٢- طلیعه تغییر در روابط عربی عراق
با وجود رویکرد منفی دولت‌های عربی در قبال عراق و سردی روابط تا سال ٢٠٠٦، از آن زمان و به ویژه در چند ماه اخیر سال ٢٠٠٨، تحرکاتی در جهت تقویت روابط دولت‌های عربی با عراق پس از صدام مشاهده می‌شود. این تحرکات شامل دیدارهای دیپلماتیک دو جانبه، تصمیم اکثر دولت‌های عربی برای بازگشایی سفارت‌خانه‌های خود در بغداد و اعزام هیئت‌های دیپلماتیک به این کشور، گفت‌وگوهای سیاسی دو جانبه و اقدامات در عرصه اقتصادی از جمله بخشش بدهی‌های عراق است. در این خصوص هر چند هنوز برخی تردیدها در مقامات عربی برای پذیرش عراق و تحکیم روابط وجود دارد، اما نشانه‌های موجود حاکی از آن است که دوره سردی روابط در حال پایان است و روابط عربی عراق پس از صدام وارد مرحله جدیدی می‌شود.
سوریه از اصلی‌ترین کشورهای مخالف حمله آمریکا به عراق بود و در ابتدای روند سیاسی جدید عراق، اتهاماتی علیه این کشور مبنی بر حمایت از شورشیان عراق وجود داشت، اما به رغم روابط پر تنش دو کشور، به تدریج روابط دو جانبه بهبود یافت. در نوامبر ٢٠٠٦، سوریه روابط دیپلماتیک خود با عراق را برای نخستین بار از اوایل دهه ١٩٨٠ احیاء کرد. در آگوست ٢٠٠٧، نخست وزیر عراق، نوری مالکی نخستین سفر خود به سوریه را برای بحث درباره مسایل امنیتی، احیاء توافق‌نامه‌های تجاری قبل از حمله آمریکا و بازگشایی احتمالی خط لوله نفتی بین دو کشور انجام داد. از آن زمان همکاری‌های امنیتی و اقتصادی بین دو کشور نیز بهبود یافته است و روابط دو کشور فراتر رفته است. با این حال حضور نیروهای آمریکایی در عراق و اقداماتی مانند حمله به خاک سوریه و همچنین توافق‌نامه امنیتی آمریکا و عراق، از موانع پیشرفت روابط دو کشور است.
با وجود تنش‌های موجود در روابط اردن و عراق، روابط این دو کشور نیز از سال ٢٠٠٦ به تدریج پیشرفت کرده است. در تابستان این سال دیپلمات اردنی، احمد الوزی، به عنوان نخستین سفیر اکرودیته عربی در عراق از سال ٢٠٠٣ انتخاب شد. علاوه بر این مقامات عراقی تصمیم خود را برای از سرگیری صادرات نفت ارزان قیمت به اردن اعلام کردند. سفر عبدالله دوم، پادشاه اردن به عراق و اعلام خبر معرفی سفیر این کشور در عراق، در ماه آگوست از سوی مقامات عراقی از نشانه‌های بهبود جدی روابط اردن و عراق به شمار می‌رود. سفر عبدالله، اولین سفر یک مقام بلند پایه عربی به عراق پس از سقوط رژیم صدام محسوب می‌شود.
در میان کشورهای عربی خلیج فارس، امارات متحده عربی در تغییر رویکرد و بهبود روابط خود با عراق پیشتاز بوده است. شیخ عبدالله بن زاید آل نهیان، وزیر خارجه امارات از بغداد در ماه‌های گذشته دیدار کرد که سفر بلند پایه‌ترین مقام یک کشور عربی به عراق از سال ٢٠٠٣ بود. بعد از آن امارات متحده عربی اعلام کرد که از تمام طلب‌های خود از عراق صرف‌نظر می‌کند. این طلب‌ها نزدیک به هفت میلیارد دلار است که شامل بهره و پرداخت‌های معوقه نیز می‌شود. سفر نوری مالکی به امارات نیز نشانه دیگری از بهبود روابط دو کشور محسوب می‌شود. علاوه بر این امارات قصد دارد ضمن معرفی سفیر جدید خود درعراق، روابط دیپلماتیک خود با این کشور را از سر بگیرد.
از دیگر نشانه‌های آغاز بهبود روابط دولت‌های عربی با عراق می‌توان به بخشودگی ده‌ها میلیارد دلار از بدهی‌های عراق از سوی این دولت‌ها از جمله عربستان سعودی، کویت و قطر اشاره کرد. همچنین کویت، بحرین، مصر و عربستان تمایل خود را به اعزام سفیر به بغداد اعلام کرده‌اند. اتحادیه عرب نیز هانی خلف را به عنوان نماینده این اتحادیه در عراق اعلام کرده است. علاوه بر این موارد، سازمان کنفرانس اسلامی موافقت خود را با بازگشایی دفتر نمایندگی این سازمان در عراق اعلام کرده است.
در تبیین تغییر روابط یا به عبارت بهتر بهبود روابط دولت‌های عربی و عراق در طول یک سال اخیر می‌توان به عوامل مختلفی در سطوح داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی اشاره کرد. به نظر می‌رسد که تحولات داخلی عراق اصلی‌ترین عامل بوده است که به تغییر رویکرد منفی دولت‌های عربی در قبال عراق پس از صدام منجر شده است. بعد از سال ٢٠٠٦، که در آن شرایط امنیتی در عراق به وخامت گرایید و سپس برخی گروه‌های عراقی از جمله جبهه توافق اعراب سنی و گروه صدر از دولت کنار کشیدند، به تدریج شرایط امنیتی و سیاسی عراق به سوی بهبودی رفته است.
در عرصه امنیتی افزایش نیرو در قالب استراتژی سال ٢٠٠٧ دولت بوش، طرح امنیتی دولت مالکی و بهبود توانمندی نیروهای نظامی و امنیتی عراق، تضعیف القاعده در عراق با طرح‌هایی مانند سازماندهی شوراهای بیداری و حمایت از آنها برای مقابله با القاعده و همچنین گرایش عمومی برای رهایی از خشونت‌های داخلی، به تدریج باعث بهبود شرایط امنیتی در عراق شد. هر چند عراق هنوز شاهد شرایط امنیتی شکننده‌ای است، اما این شرایط نسبت به سال‌های گذشته بسیار بهبود پیدا کرده است. اکنون کنترل یازده استان عراق از نظر امنیتی در دست نیروهای عراقی است و براساس توافق‌نامه نیروهای آمریکایی تا سال ٢٠١1 از عراق خارج شده و دولت عراق امنیت کامل این کشور را تأمین خواهد کرد.
در عرصه سیاسی، دولت مالکی به رغم چالش‌های بسیار و خروج گروه‌های سنی و صدریون از پارلمان و دولت، اکنون در حال تثبیت شرایط خود است و اعضای جبهه توافق سنی به دولت بازگشته‌اند. با وجود تداوم معضلاتی مانند وضعیت کرکوک و اختلافات مربوط به آن، برگزاری انتخابات استانی، گام دیگری از روند سیاسی عراق محسوب می‌شود که می‌تواند شرایط سیاسی را بهبود بخشد. در عرصه اقتصادی، بهبود شرایط امنیتی زمینه را برای سرمایه‌گذاری و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی فراهم کرده است. به ویژه سرمایه‌گذاری‌های عمده در بخش نفت می‌تواند با افزایش درآمد ملی عراق روند بازسازی اقتصادی را تسریع نماید.
مجموعه تحولات فوق در عراق، از منظر اغلب رهبران عرب به منزله چشم‌اندازی مثبت در جهت تثبیت و نهادینه شدن نظام سیاسی و شرایط عراق پس از صدام است. به نظر می‌رسد که دولت‌های عرب به این درک رسیده‌اند که نمی‌توان به ناکامی سیاسی – امنیتی کنونی در عراق امید چندانی داشت و ساختار جدید در حال نهادینه شدن است. از منظر این دولت‌ها، از آنجایی که رویکرد نفی و مخالفت دیگر نمی‌تواند نتایج مورد انتظار را تحقق بخشد، طولانی‌تر شدن غیبت این کشورها در تحولات عراق، در نهایت تضعیف بیشتر گروه‌های سنی و از دست دادن فرصت‌های موجود برای ارتقاء منافع را در پی خواهد داشت. بر این اساس دولت‌های عربی رویکرد مشارکت و تعامل را به رویکرد نفی و مخالفت در قبال دولت جدید عراق ترجیح داده‌اند.
در سطح منطقه‌ای، از منظر اغلب دولت‌های عرب، تحولات عراق پس از صدام باعث گسترش نفوذ ایران در این کشور و به تبع آن افزایش نقش منطقه‌ای ایران شده است. در این راستا این ایده مطرح می‌شود که ایران تلاش کرده است تا وابستگی و هویت شیعی مردم عراق را در مقابل هویت ملی عربی آنها تقویت نماید تا بتواند در منازعه عربی – فارسی، برتری داشته باشد. برای مثال، تهران جنبش‌های مذهبی مخالف ایجاد نموده واز آنها حمایت کرده است.
بخشی از رهبران عربی، دولت عراق را به فرقه‌گرایی متهم می‌کنند و از گسترش روابط آن با ایران ناخرسندند و آن را عاملی در جهت بر هم خوردن توازن قوای منطقه‌ای تلقی می‌کنند. هر چند اغلب اعراب هنوز دولت مالکی را فرقه‌گرا و طرفدار ایران تلقی می‌کنند، با این حال با توجه به شرایط رو به پیشرفت عراق، غیبت در عراق را باعث نفوذ بیشتر ایران و تحکیم بیشتر روابط دو کشور محسوب می‌کنند. بر این اساس تصور اخیر رهبران عرب حضور و مشارکت فعالانه‌تر در عراق در جهت جلوگیری از نفوذ بیشتر ایران و موازنه‌سازی در مقابل آن است.
در سطح بین‌المللی، فشار واشنگتن بر متحدین عرب خود برای عادی‌سازی روابط با عراق، از عوامل تغییر رویکرد رهبران عرب در مقابل عراق است. مقامات آمریکا به صورت مداوم دولت‌های عربی را به حمایت از دولت مالکی در عراق و بخشش بدهی‌های این کشور تشویق کرده‌اند. افزایش حمایت منطقه‌ای از دولت مالکی و حضور دولت‌های غربی، بخشی از سیاست آمریکا در خصوص عراق محسوب می‌شود که تلاش‌هایی مانند فروش تسلیحات به کشورهای عربی در سال گذشته نیز در این راستا بوده است. هدف عمده آمریکا در این خصوص و حمایت از حضور اعراب در عراق، موازنه‌سازی در برابر افزایش نفوذ ایران در عراق و در سطح منطقه تلقی می‌شود.
تلاش آمریکا برای گسترش سطح روابط دولت‌های عربی با دولت عراق در تغییر روابط عربی عراق سهم بالایی داشته است و شاید بتوان آن را اصلی‌ترین عامل در این خصوص تلقی کرد. هدف بلندمدت آمریکا ایجاد شبکه‌ای از دولت‌های متحد خود در منطقه است که در این راستا این دولت‌ها باید در تعامل و همکاری نزدیکی باشند. کشورهای محافظه‌کار عربی به ویژه در منطقه خلیج فارس، محور اصلی این شبکه تلقی می‌شود و آمریکا سعی دارد به تدریج عراق را نیز به آن وارد سازد.
٣- پیامدها و ملاحظات راهبردی برای ایران
عراق برای ایران برای چندین دهه به عنوان اصلی‌ترین تهدید امنیتی بوده است و روابط مبتنی بر قدرت، تهدیدزایی و اختلاف بین آنها باعث آسیب رساندن به منافع دو کشور شده است. با فروپاشی رژیم بعث و آغاز روند جدید دولت – ملت‌سازی در عراق، تحولاتی در این کشور رخ داده است که می‌تواند باعث گذار روابط دو جانبه از عرصه تهدید و خصومت‌ها و رقابت‌های منفی به سوی تعامل و همکاری سازنده و حتی روابط استراتژیک شود.
با توجه به تجارب تاریخی و همچنین تحولات عراق پس از صدام، اهداف اصلی سیاست خارجی ایران در قبال عراق را می‌توان بدین شکل برشمرد: ایجاد نظام سیاسی متکثر و متعادل با حضور تمامی گروه‌های قومی – فرقه‌ای و یا عدم ظهور رژیم سیاسی تهدیدگر نسبت به ایران با رهبری عناصر ضد ایرانی؛ حفظ تمامیت ارضی و یکپارچگی عراق؛ عدم تهدید از سوی بازیگران و نیروهای خارجی حاضر در عراق؛ برقراری روابط مبتنی بر همکاری و رقابت سازنده با عراق در همه حوزه‌ها و تلاش برای ارتقاء روابط در حد استراتژیک؛ تقویت روابط با ملت عراق و ایجاد تغییرات مثبت در نگرش مردمی نسبت به ایران.
ایران در چند سال گذشته در جهت تحقق اهداف و محورهای فوق به صورت فعال عمل کرده است. اما این گونه عملکرد ایران از سوی کشورهای عربی منطقه اغلب به عنوان تلاش ایران برای نفوذ در عراق و بر هم زدن توازن قدرت منطقه‌ای تلقی شده است. از سویی دیگر، دولت عراق نیز از سوی بسیاری از رهبران عرب به فرقه‌گرایی و طرفداری از ایران متهم شده است. حال پرسش اصلی این است که پایان نسبی دوره سردی روابط عراق و دولت‌های عربی برای سیاست خارجی ایران در قبال عراق چه پیامدهایی را ایجاد می‌کند؟ آیا این تغییر می‌تواند در خدمت اهداف مذکور ایران باشد و ایران چه نوع ملاحظاتی را باید مدنظر قرار دهد.
به نظر می‌رسد که عراق در حال عبور از دوره گذار بعد از حمله آمریکا در سال ٢٠٠٣، به سوی دوره‌ای از نهادینه شدن نظام سیاسی و بهبود شرایط امنیتی و اقتصادی است. در این میان بهبود روابط منطقه‌ای این کشور با دولت‌های عربی، به این روند کمک شایانی می‌کند. مجموعه این تحولات به معنای تحکیم نظام سیاسی متکثر و متعادل عراق، با حضور گروه‌های دارای رویکرد غیر تهدیدآمیز نسبت به ایران، حفظ تمامیت ارضی، یکپارچگی سرزمینی و بهبود شرایط امنیتی و اقتصادی عراق است که از اهداف سیاست خارجی ایران تلقی می‌شود.
یکی از پیامدهای بهبود روابط عربی عراق می‌تواند افزایش انتخاب‌های عراق در تعاملات منطقه‌ای و تکیه کمتر بر روابط با ایران باشد، اما این امر از یک سو به معنای نهادینگی نظام سیاسی کنونی است و از سوی دیگر به مفهوم تعدیل نفوذ ایران در عراق از منظر اعراب خواهد بود. این مسئله تلقی تهدیدآمیز از روابط ایران و عراق را تعدیل می‌کند و براین اساس عراقی که در دهه‌های قبل به عنوان دولت حایل رقیب ایران مطرح بود، می‌تواند به عنوان دروازه ارتباط بیشتر ایران با جهان عرب باشد.
پذیرش منطقه‌ای عراق پس از صدام به عنوان یکی از عوامل تثبیت رژیم کنونی و افزایش توانمندی‌های این کشور در عرصه‌های مختلف و به ویژه نظامی و امنیتی، می‌تواند به تدریج اتکاء دولت عراق به نیروهای خارجی را کاهش دهد. این امر زمینه حضور و نقش‌آفرینی نیروهای خارجی در عراق را در بلند مدت تضعیف می‌کند و براین اساس، باعث تعدیل تهدید ناشی از حضور نیروهای خارجی در عراق برای ایران می‌شود.
تثبیت شرایط عراق و نهادینه شدن رژیم سیاسی جدید که در سال‌های آینده با افزایش توانمندی‌های این کشور در عرصه‌های نظامی و اقتصادی همراه خواهد بود، به ظهور مجدد عراق به عنوان بازیگر منطقه‌ای عمده در خلیج فارس منجر می‌شود. عراق قدرتمند در دهه‌های گذشته اغلب برای ایران به عنوان یک تهدید مطرح بوده است، اما این بدان معنی نیست که عراق قدرتمند پس از صدام نیز برای ایران تهدید باشد. تغییرات درونی در عراق می‌تواند تغییر در نگرش و ادراکات ذهنی رهبران این کشور به محیط منطقه‌ای را در پی داشته باشد.
هویت «عربی – بعثی» عراق به هویت «عربی – شیعی – کردی» تغییر یافته است و این امر به منزله تغییر نقش و تعاملات منطقه‌ای این کشور خواهد بود. بر این اساس، عراق پس از صدام می‌تواند پلی بین ایران و جهان عرب و کشوری غیر تهدیدگر و حتی ترویج کننده روند توسعه در سطح منطقه‌ای باشد. با این حال، رقابت بین ایران و عراق همچنان وجود خواهد داشت، اما این رقابت می‌تواند از حوزه‌های تهدید و رقابت منفی به سوی رقابت سازنده، همکاری و تعامل در حوزه‌های مشترک تبدیل شود.
همان گونه که هویت جدید تعاملات را سازماندهی می‌کند، نوع تعاملات و روابط دو بازیگر نیز می‌تواند به تدریج و در هنگام نهادینگی هویت‌ها به تعاریف متفاوتی از هویت منجر شود. از آنجایی که عراق شرایط بی‌ثباتی اولیه بعد از حمله آمریکا را به پایان می‌برد، پی‌ریزی تعاملات و روابط دو جانبه در مرحله جدید نیازمند تغییر نگرش‌ها به عراق از دولت در حال شکل‌گیری به سوی بازیگری منطقه‌ای است. بر این اساس، تعریف جدیدی از عراق بر پایه هویت نوین و نقش منطقه‌ای آن لازم است تا بتواند رقابت سازنده و همکاری را جایگزین تهدید در روابط دو جانبه کند.
