30 April 2011
مقدمه
مؤسسه رند (RAND ) در ششم نوامبر 2009، گزارشی 56 صفحه‌ای با عنوان «روز بعد... در قدس؛ تمرینی برای برنامه‌ریزی استراتژیک در راه رسیدن به صلح در خاورمیانه» منتشر کرد. گزارش‌های مؤسسه رند از نظر استناد سیاست‌گذاران آمریکایی به آنها و نیز سابقه در پیش گرفتن بسیاری از این گزارش‌ها در سیاست‌گذاری¬ها و پیگیری سیاست‌های ایالات متحده، از اهمیت خاصی برخوردارند. این گزارش نیز شامل دیدگاه‌هایی است که بسیاری از آنها قبل از انتشار، توسط حکومت ایالات متحده به کار رفته و اعمال شده¬اند. از این نظر، بررسی و تبیین ابعاد این گزارش می‌تواند مؤلفه مهمی در فهم سیاست‌گذاری و تحرک دیپلماتیک دولت جدید ایالات متحده در خاورمیانه و مسئله صلح اعراب و اسرائیل باشد.
انتشار این گزارش در زمانی صورت می‌گیرد که سیاست دولت جدید ایالات متحده در محوری‌ترین مسئله خاورمیانه با مشکلات اساسی روبرو شده و عملاً زمین‌گیر شده است؛ زیرا طرف‌های درگیر در مسئله صلح و نیز ایالات متحده در همان گام نخست در حرکت به سمت صلح با موانع و چالش¬های جدی روبرو شده‌اند.
ایالات متحده با اصرار بر توقف شهرک‌سازی به عنوان مقدمه‌ای برای آغاز مذاکرات صلح و رسیدن به راه‌حل نهایی و تشکیل دولت مستقل فلسطین، نتوانست گامی به پیش بردارد؛ زیرا این سیاست را اوباما در مناسبت‌های مختلف مطرح کرده و عقب‌نشینی از آن به کاهش اعتبار اوباما نزد فلسطینی‌ها و اعراب منجر خواهد شد. به همین دلیل علی‌رغم تلاش‌های حکومت آمریکا برای گریز از این تعهد اولیه، پس از مشاهده رفتار و نگرش فلسطینی‌ها و نیز اعراب، اعلام کرد به تعهد خود در این زمینه پایبند است.
در اسرائیل نیز نتانیاهو –با توجه به وعده‌های پیش و پس از انتخابات- نمی‌خواهد شهرک‌سازی را متوقف کند. وی حتی اگر بخواهد، چنین کاری با توجه به وضعیت حکومت ائتلافی و احتمال فروپاشی این حکومت تحت فشار راست تندروی اسرائیل، نمی‌تواند نخست وزیر چنین حکومتی باقی بماند.
حکومت خود گردان نیز با مشکلی چند بُعدی مواجه است که به تضعیف محمود عباس و ناتوانی وی در پیشبرد فرایند مذاکرات بدون رسیدن بر پیش شرط توقف کامل شهرک‌سازی اسرائیل است. حکومت خودگردان نتوانست با رسیدن به توافقی با حماس، شکاف داخلی خود را التیام بخشد. به علاوه، مذاکرات پیشین آن با اسرائیل، به هیچ نتیجه ملموسی برای فلسطینی‌ها نرسیده است که بتواند برای اعطای مشروعیت به تداوم مذاکرات به آن استناد کند. در واقع فشارهایی که حماس از یک سو و ایالات متحده از سوی دیگر بر حکومت خودگردان تحمیل کردند، سبب شد محمود عباس برای فرار به جلو اعلام کند کاندیدای انتخابات آتی –که در ضمن مؤکداً به موقع برگزار می‌شود– نخواهد شد.
در چنین شرایطی گزارش رند از چند نظر حائز اهمیت است. نخست از آن جهت که بیانگر نگرش طیف گسترده‌ای از متخصصان است و استراتژی‌های جایگزین پیش‌روی سیاست‌گذاران امریکایی را مطرح می‌کند؛ لذا درک گسترده‌ای از تحولات سیاست آمریکا در این نقطه از جهان به دست می‌دهد. دوم آنکه نشان دهنده تحولی ژرف در نگرش بسیاری از نخبگان ابزاری و آکادمیک ایالات متحده است. حدود 50 تن از بزرگترین متخصصان ایالات متحده در بررسی و طرح این استراتژی‌ها مشارکت داشتند. بنابراین، گزارش رند نشان دهنده تحولی در نگرش آمریکایی‌ها در مورد ضرورت و راه‌کارهای حل¬و¬فصل مسئلۀ فلسطین و اولویت آن نسبت به سایر مسائل منطقه و نیز تاکید آنها بر ضرورت مشارکت کشورهای عربی در این راه‌حل می‌باشد. سوم آنکه احتمالاً حکومت اوباما برای حل و فصل مناقشه دیرپای اعراب و اسرائیل، یکی از این استراتژی‌ها را برگزیند و سیاست خود را در چارچوب آن تنظیم کند. چهارم آنکه این استراتژی‌ها با ارائه آگاهی نسبتاً کاملی از شیوه نگرش و جایگزین‌های احتمالی حکومت اوباما نسبت به مسئله صلح، به کشورهای منطقه از جمله ایران در ترسیم سیاست‌های منطقه‌ای خود، با در نظر گرفتن متغیر مؤثر و بسیار مهم سیاست خاورمیانه‌ای ایالات متحده، کمک زیادی می‌نماید.
مقدمه گزارش
مرکز سیاست عمومی خاورمیانه رند در پائیز 2008، مجموعه‌ای از بررسی‌ها را بر روی برنامه‌ریزی استراتژیک در خاورمیانه انجام داد که در آن حدود 50 تن از بزرگترین پژوهشگران و مسئولان حکومتی سابق شرکت داشتند و هدف آن روشن کردن تهدیدات امنیتی خاورمیانه بر منافع ایالات متحده و طرح استراتژی‌های جایگزین برای حل و فصل مسئله فلسطین و سایر مسائل منطقه بود. نتیجه این تلاش‌ها رسیدن به مجموعه‌ای از پیشنهادها و هشدارها بود که به طور خلاصه بر ضرورت تحرک سریع ایالات متحده در مسئله صلح خاورمیانه بین اعراب و اسرائیل تأکید کرد؛ از جمله مطرح شد که علی‌رغم سایر مسائل پیش‌روی ایالات متحده در منطقه (عراق، ایران و افغانستان)، پیش برد صلح بین اسرائیل و فلسطینی‌ها و سایر کشورهای عربی باید اولویت نخست ایالات متحده باشد.
علی‌رغم تحولاتی که از زمان انجام این بررسی‌ها بر عوامل و متغیرهای آن حادث شد (انتخاب باراک اوباما، جنگ اسرائیل علیه غزه و روی کار آمدن نتانیاهو)، مفاد این بررسی همچنان برای سیاست خاورمیانه¬ای ایالات متحده همان اهمیت پیشین را دارد. این نکته را بررسی مجموعه‌ای از متخصصان و نخبگان که در 14 می 2009 برگزار شد، مورد تأکید قرار داد. در این بررسی تأکید شد که اولویت دادن اوباما به مسئله فلسطین و تعیین سناتور سابق آقای جرج میچل به عنوان فرستاده ویژه کاری، درست و در چارچوب این بررسی صورت گرفته است. نکته دیگر آنکه هر چند اجماع کاملی بین شرکت کنندگان بر استراتژی واحدی صورت نگرفت، اما مجموعه بررسی‌ها شامل جایگزین‌ها و استراتژی‌هایی بود که تمامی گزینه‌های پیش‌روی حکومت اوباما را نشان می‌دهد. این جایگزین‌ها شامل موارد زیر می‌باشد:
استراتژی 1- پی‌ریزی شالوده‌های مذاکرات صلح اسرائیلی – فلسطینی در آینده؛
استراتژی 2- تلاش برای مذاکرات فشرده اسرائیلی – فلسطینی؛
استراتژی 3- تلاش‌های منطقه‌ای فراگیر و شامل تمامی طرف‌ها؛
استراتژی4- تلاش‌های منطقه‌ای فراگیر و چند مرحله‌ای – متفاوت از استراتژی 3.
در این گزارش آمده است که با توجه به اوضاع منطقه‌ای خاورمیانه و به دست آمدن جایگزین‌های قادر به حل و فصل مسائل پیچیده و مهم، کلیاتی که تقریباً به موافقت تمامی شرکت کنندگان رسید شامل موارد زیر می‌باشد:
1. باید به مسئله مناقشه اعراب و اسرائیل به عنوان یکی از مهمترین موضوعات در رأس اولویت‌های امنیت ملی ایالات متحده پرداخته شود؛
2. باید استراتژی نوینی برای تعامل با این مسئله طرح شده و به سرعت اجرا شود؛
3. امکان پیشرفت واقعی در این مسئله وجود دارد.
به علاوه شبه اجماعی بر سر مسائل مهمی وجود داشت که در طرح و اجرای استراتژی باید مدنظر قرار بگیرند. این نکته تغییر پیش‌فرض‌های سابق متخصصان و نخبگان ایالات متحده را نشان می‌دهد. از جمله این مسائل، سه گزینۀ زیر می‌باشد:
· اولویت نخست ایالات متحده باید حل و فصل مناقشه اعراب و اسرائیل باشد. این مناقشه باید بیشترین تلاش‌های ایالات متحده را به خود اختصاص دهد.
· مناقشه اعراب و اسرائیل و حل¬و¬فصل آن با مسائل اصلی خاورمیانه (عراق و ایران) در ارتباط است.
· شکاف داخلی فلسطینی‌ها بی¬شک مانعی بر سر راه تسویه مسالمت‌آمیز مناقشه با اسرائیل می‌باشد و امید به حصول نتیجه را تضعیف می‌کند، در نتیجه باید حماس را به نحوی وارد مذاکرات صلح کرد. راهکاری برای تبیین چگونگی ورود آن تعیین نشد.
اکنون مختصراً به بررسی هر یک از استراتژی‌هایِ جایگزینِ مطرح شده در این گزارش می‌پردازیم:
استراتژی نخست: پی‌ریزی شالوده‌های مذاکرات صلح اسرائیلی – فلسطینی در آینده
استراتژی نخست به قرار دادن مسائل عراق، ایران و امنیت خلیج فارس در رأس لیست اولویت‌های ایالات متحده اشاره دارد که به طور همزمان به فعالیت در جهت ایجاد محیط امنیتی مناسبی در فلسطین جهت بهبود اوضاع اقتصادی و اجتماعی پرداخته، امکان پذیرش قرارداد صلح آینده اسرائیل با فلسطینی‌ها را در جامعه فلسطین به وجود می‌آورد.
گام‌های تاکتیکی لازم برای تحقق این استراتژی شامل تعیین یک فرستاده ویژه برای میانجی‌گیری و کمک به بهبود اوضاع و شرایط امنیتی در کرانه باختری و باریکه غزه با کمک یک طرف سوم می¬باشد. این استراتژی مبتنی بر مفروضاتی است که می‌توان آنها را در سه مورد خلاصه کرد: 1- بازیگران اصلی در اسرائیل، فلسطین، به خصوص با وجود مشکلاتی در سطوح رهبری، آماده ورود به مذاکرات جدی نیستند؛ 2- ایالات متحده نمی‌تواند بدون آرام کردن اوضاع عراق و رسیدن به راه‌حلی با ایران، پیشرفت ملموسی در مسئله صلح داشته باشد؛ 3- در کوتاه مدت و میان مدت می‌توان اسرائیل، حماس و حکومت خودگردان را به کاهش خشونت واداشت.
در سال 2009، حکومت ایالات متحده – بنابر توصیه‌های این استراتژی – توجهی جدی به مسئله صلح در دو سطح اسرائیلی – فلسطینی و اسرائیلی – سوری داشت و در چند ماهی که از ریاست جمهوری باراک اوباما می‌گذرد، این کشور از طریق مصر (طرف سوم)، تلاش فراوانی برای آشتی حماس با حکومت خودگردان و آماده کردن فلسطین برای مذاکرات صلح با اسرائیل انجام داد.
استراتژی دوم: تلاش برای مذاکرات فشرده اسرائیلی – فلسطینی
بر مبنای این استراتژی، ایالات متحده باید دست به تلاش گسترده‌ای برای رسیدن به توافق‌نامه صلح اسرائیلی – فلسطینی (و در کنار آن اسرائیلی – سوری) بزند. ایالات متحده در این زمینه می‌تواند از طریق پیشنهادهایی که ارائه می‌دهد، نقش تعیین¬کننده‌ای داشته باشد و به علاوه از کشورهای اروپایی و سایر کشورها برای کمک به توسعه اقتصادی سرزمین‌های فلسطینی کمک بخواهد.
این استراتژی مبتنی بر مفروضاتی است که می‌توان آنها را در چهار مورد خلاصه کرد: 1- زمان می‌گذرد و تحولات آتی چه بسا مانعی در برابر راه¬حل دو دولت به وجود بیاورد؛ 2- برای رسیدن به توافق‌نامه صلح اسرائیلی – فلسطینی لازم است ایالات متحده به گسترش امنیت کمک کند؛ 3- حل و فصل مناقشه اسرائیل و فلسطین گامی بلند در راستای ثبات منطقه خاورمیانه و تحقق اهداف ایالات متحده در این منطقه می‌باشد؛ 4- هرچند حکومت خودگردان می‌تواند مدعی نمایندگی بخش گسترده¬ای از فلسطینی‌ها باشد، اما در نهایت وارد کردن حماس به مذاکرات صلح یکی از ضرورت‌های پیشرفت آن است.
بنابراین، استراتژی ایالات متحده باید به یک تصمیم‌گیری جدی در مورد مسائل اسرائیل و فلسطین رسیده، زمینه لازم برای ورود بازیگران اساسی – از جمله حماس – به مذاکرات را فراهم کند. به علاوه لزوم یا عدم لزوم هم‌زمانی تلاش‌ها در جهت صلح اسرائیل و سوریه را مشخص ساخته، به طور رسمی و علنی قصد ایالات متحده برای حل و فصل مناقشه اسرائیلی – فلسطینی را اعلام کرده، منابع دیپلماتیک و مالی لازم در این جهت را تخصیص دهد.
استراتژی سوم: تلاش‌های منطقه‌ای فراگیر و شامل تمامی طرف‌ها
این استراتژی شامل تلاش‌های دیپلماتیک گسترده‌ای در سراسر منطقه برای تحقق ثبات در عراق و تعامل با خطر ایران و نیز انعقاد توافق¬نامه صلح اسرائیلی – فلسطینی می‌شود. این استراتژی مستلزم همگامی بازیگران اصلی و نیز متحدان برجسته ایالات متحده و تخصیص منابعی برای تأمین ثبات و امنیت و توسعه اقتصادی می‌باشد. ایالات متحده باید مذاکراتی جدی با ایران را بر سر مسائل مشخصی آغاز کرده، به تفاهماتی برسد که شامل عدم اشکال¬تراشی و ایجاد مانع در برابر تلاش‌های صلح اسرائیلی – فلسطینی باشد.
این استراتژی بر مفروضاتی بنا شده است که می‌توان آنها را در چهار بند خلاصه کرد: 1- مسائل مختلف خاورمیانه یعنی مناقشه اعراب و اسرائیل، عراق، خطر ایران، امنیت انرژی و تروریسم، مسائلی در ارتباط با هم می‌باشند؛ 2- زمان به ضرر راه-حل دو دولت پیش می‌رود و ایران در جایگاهی قرار گرفته است که می‌تواند تلاش‌های صلح اسرائیلی – فلسطینی و عقب‌نشینی آمریکا از عراق را با مشکل مواجه سازد؛ 3- نگرش فراگیر به مسائل خاورمیانه می‌تواند اثرگذاری ایالات متحده را بالا برده، اوضاع منطقه را بهبود بخشیده و نیز امکان پشتیبانی متحدان منطقه‌ای را افزایش می‌دهد؛ 4- ایالات متحده منافعی حیاتی در خاورمیانه دارد که تأمین آنها مستلزم بازتشکیل مجموعه امنیتی جدیدی در منطقه است که در پیشبرد فرایند صلح اثرگذار باشد.
این استراتژی مستلزم آن است که ایالات متحده به واکاوی فراگیر اوضاع خاورمیانه برای رسیدن به مفاهیم جدیدی جهت تشکیل یک مجموعه امنیتی جدید بپردازد. به علاوه ایالات متحده به تلاش گسترده‌ای در راستای رسیدن به صلح بین فلسطینی‌ها و اسرائیلی‌ها پرداخته، در عالی‌ترین سطوح (رئیس جمهور) اعلام کند که ایالات متحده به صلح و امنیت در خاورمیانه و حل و فصل فراگیر مسائل آن متعهد است. ایالات متحده همچنین باید مذاکرات با ایران برای رسیدن به یک راه‌حل بر سر مسائل مورد اختلاف را آغاز کرده، اقدام به برگزاری نشستی برای اعلام اصول مورد توافق و خط‌مشی‌های لازم برای رسیدن به توافقات اولیه‌ای در مسائل منطقه کند.
استراتژی چهارم: تلاش‌های منطقه‌ای فراگیر و چند مرحله‌ای
با توجه به اینکه تلاش‌های منطقه‌ای فراگیر و همزمان که تمامی طرف‌ها را بدون استثنا در برگیرد بر دوش نظام سنگینی کرده، توان مدیریتی و تلاش‌های عاملان را با دشواری مواجه می‌سازد، بهتر است نگرشی در پیش گرفته شود که شامل چند مرحله بوده، زمینه لازم را برای مرتبط ساختن تمامی مسائل منطقه در یک چارچوب ایجاد کند و در جهت ایجاد ابزارهای لازم برای هر یک از راه¬های اصلی کار کرده و به تمامی طرف‌ها این نکته را برساند که جایگاهی بر سر میز مذاکره خواهند داشت. این استراتژی بر آغاز تلاش‌های جدی برای رسیدن به پیشرفت‌های ملموسی در مذاکرات اسرائیلی – فلسطینی و همزمان با آن در دیگر مسائل منطقه تأکید می‌کند.
مفروضات این استراتژی را می‌توان در سه بند خلاصه کرد: 1- با توجه به گستردگی مسائل خاورمیانه و شکاف‌هایی که این مسائل بین بازیگران منطقه‌ای ایجاد می‌کند، لازم است به صورت مرحله‌ای برای رفع مناقشه اسرائیلی – فلسطینی و سایر مسائل منطقه اقدام کرد؛ 2- نباید مسائل منطقه را جدا از هم فرض کرد؛ 3- مشارکت دادن بازیگران عمده منطقه در تلاش‌های صلح و نیز سایر مسائل منطقه برای رفع این مسائل ضروری است.
با توجه به تحولاتی که در اوایل سال 2009 در خاورمیانه و نیز ایالات متحده رخ داد (جنگ علیه غزه، ریاست جمهوری باراک اوباما و روی کار آمدن نتانیاهو در اسرائیل)، در 14 می 2009 این گزارش مورد بررسی مجدد مجموعه‌ای از متخصصان و پژوهشگران قرار گرفت و در نهایت مجدداً بر دقت مسائل مطرح شده در آن و نیز اهمیت آن برای سیاست ایالات متحده در قبال مسئله صلح خاورمیانه تأکید شد.
نتیجه‌گیری
در پایان گزارش مؤسسه رند آمده است که شرکت¬کنندگان بر دو نکته اساسی اتفاق¬نظر داشته¬اند و لزوم توجه حکومت ایالات متحده به این نکات را بسیار ضروری دانسته‌اند:
1. کشمکش اعراب و اسرائیل از اهمیت فوق‌العاده¬ای برخوردار است؛
2. حکومت جدید ایالات متحده نباید صلح اعراب و اسرائیل را از اولویت‌های نخست خود حذف کند.
بنابراین، در این گزارش، صلح خاورمیانه و لزوم توجه ایالات متحده به آن به عنوان اولویتی فوری در لیست اولویت‌های این کشور مطرح شده، تداوم وضعیت موجود به عنوان خطری جدی بر امنیت ملی ایالات متحده عنوان شده است که در سال‌های آتی ثبات این منطقه و تأمین منافع ایالات متحده در آن را با چالش‌های جدی مواجه خواهد ساخت.
از این نظر، گزارش موسسۀ رند حاوی نکات جدیدی است که گویای تحول گسترده¬ای در نگرش نخبگان امریکایی به ضرورت حل¬وفصل مناقشۀ دیرپای خاورمیانه و اهمیت اولویت¬دادن به این مسأله از چشم¬انداز امنیت ملی ایالات متحده می¬باشد. مطرح ساختن مسئلۀ صلح خاورمیانه به عنوان یکی از اهداف تامین¬کنندۀ امنیت ملی ایالات متحده، نشان¬دهندۀ تحول ژرفی است که از بلوغ نگرشیِ امریکایی¬ها و چارچوب¬بندی نوین مصادیق مفهوم امنیت ملی و تعیین اولویت¬های آن ناشی شده است و با مطرح شدن سیاست¬های نوینی از سوی دولت جدید ایالات متحده، امیدواری¬های گسترده¬ای در سطح منطقه، اطراف درگیر و سراسر جهان برای برقراری صلح در منطقۀ خاورمیانه برانگیخته است
