الزامات و محدودیت‎های پیمان راهبردی آمریکا و افغانستان

پس از آن‎که دولت اوباما تصمیم گرفت از ژولای 2011، به تدریج نیروهای خود را از افغانستان خارج کند، بحث چگونگی و هم‎چنین الزامات انتقال قدرت به نیروهای افغانی پررنگ‎تر شد. ناتوانی نیروهای امنیتی افغانستان از سویی و هم‎چنین خطر بازگشت جریانات افراطی باعث شده است، نگرانی‎های جدی‎ای در مورد آینده این کشور بروز نماید. اين در حالي است كه آمريكا گذشته از مسائل ذكر شده، اهداف راهبردي بلند مدتي را نيز مدنظر دارد كه مهم‌ترين آن‌ها مقابله با نفوذ كشورهاي همسايه از قبيل ايران و پاكستان است. جلوگيري از نفوذ سياسي ايران از سويي و هم‌چنين كنترل جريانات افراطي پاكستان، از عمده‌ترين دلايلي است كه آمريكا در پي آن است.
به همین دلیل امضای پیمان راهبردی میان آمریکا و افغانستان که قرار است حدود ماه ژولای 2011، در لویی جرگه به بحث و بررسی برای تصویب گذاشته شود، در راستای توجه به همین دغدغه‎ها طرح ریزی شده است. پیمانی که پیش از این نیز آمریکا با عراق امضا کرده اما شرایط افغانستان با عراق از جنبه‎هایی متفاوت است.
هرچند امضای این پیمان به دلیل اهمیتی که در آموزش نیروهای افغانی و کمک به روند دولت ملت سازی دارد از اهمیت بالایی برخوردار است،‎ اما واکنش‎های منفی گروه‎های شورشی به تداوم اشغال و تاثیر منفی این مسئله بر تلاش‎های آشتی ملی و از همه مهم‎تر برخی مفاد مندرج در این پیمان که بیانگر اعطای حق کاپیتالاسیون به آمریکا به شمار می‎رود، می‎تواند طرفین را از دست‎یابی به اهداف اولیه این پیمان بازدارد.

زمینه‎ها و مفاد پيمان راهبردی
دولت افغانستان به این جمع بندی رسیده که اگر خواهان برعهده گرفتن مسئولیت‎های بیشتر در زمینه مسائل امنیتی و نظامی است، در وهله اول باید جایگاه خود را با نیروهای ناتو مشخص کند؛ که البته این مسئله نیز با توجه به توانمندی‎های نظامی این کشور معنا و مفهوم می‎یابد. این مهم از آن رو دارای اهمیت است که بايد در نظر داشته باشیم، دولت کرزای خواهان داشتن استقلال بیشتر به همراه کم شدن مشکلات امنیتی، جلوگیری از تلفات غیرنظامیان و تاکید بر طی شدن رویه‎های قانونی در مبارزه با نیروهای شورشی است.
نگرانی از فعالیت‎های نظامی ناتو و خواست دولت افغانستان به پذیرش برخی مسئولیت‎ها زمانی از اهمیت بیشتری برخوردار شد که تلفات انسانی مخصوصاً از 2008 به بعد، افزایش یافت. در نوامبر 2010، زمانی که اختلافات میان کرزای و فرماندهان آمریکایی در افغانستان بر سر عملیات شبانه و کشتار مردم افزایش یافت، دولت افغانستان خواهان مذاکرات جدی در مورد امضای "قرارداد وضعیت نیروها" (SOFA) شد. اما در مارس 2011 و پس از کشتار شش پسر بچه در ولایت کنر افغانستان و موج اعتراضات، طرفین نسبت به امضای "قرارداد وضعیت نیروها" مصمم‎تر شدند. اين قرارداد عملیات‎های هوایی نیروهای ائتلاف را محدود و مصونیت قضایی به نیروهای نظامی آمریکا اعطا می‎کرد.
از سوی دیگر، زمانی که اوباما اعلام کرد كه تا 2014، نيروهاي آمريكايي از افغانستان بیرون خواهند رفت، مسئلۀ آموزش نیروهای افغانی و برقراری ترتیباتی برای تحقق این مهم، توسط بايدن، معاون اوباما در 10 ژانويه 2011 و گيتس، وزیر دفاع آمریکا در 7 مارس 2011 نیز مورد تاكيد قرار گرفت و در اين ديدارها بر اهميت اين مسئله تاكيد شد. طبق توافقات قرار شد که مسئله SOFA در یک بستر جامع‎تر یعنی در قالب یک همكاري استراتژيك طولاني مدت دیده شود.
بسیاری از سیاست‎مداران افغاني بر این باور بودند که آمریکا پس از سال 2014 که این کشور را ترک خواهد کرد، هیچ‎گونه برنامه جامعی برای نابودی جریان افراط و برقراری مصالحه ندارند و کشور را در وضعیت بغرنجی رها خواهد کرد. اما دولت آمریکا برای جلوگیری از چنین وضعیتی در تلاش است تا همکاری راهبردی طولانی مدت را به تصویب برساند. در همین راستا اوباما در 12 مي 2010 و در کنفرانس مشترکی با کرزای، تاكيد کرد كه آمريكا و افغانستان يك مشاركت راهبردی طولاني مدت 5 ساله را به امضا خواهند رساند. وی اشاره کرد که این پیمان در راستای آموزش و تربیت نیروهای افغانی و حمایت از این دسته از نیروها خواهد بود.
به هر حال مذاكرات بر سر پيمان راهبردي در 24 تا 28 فوريه 2011، آغاز شد. ملاقات‌ها ابتدا در آمريكا و به همراه وزير دفاع و وزير کشور افغانستان بود. پس از آن گفت‌وگوها در مارس 2011، با ديدار تیم مذاکره کننده‎ای از آمریکا در افغانستان ادامه یافت و قرار شد که نتیجه تمامی این مذاکرات و اسناد به تصویب لویی جرگه برسد.
محورهای اصلی متن پیش‌نویس توافقنامه به این قرار است:
در ابتدا هدف از این توافقنامه تدوین اصول و نیازهای اساسی آمریکا و افغانستان عنوان شده که تبین‌ کننده‌ حضور درازمدت، فعالیت‌ها و هماهنگی‌های نیروهای آمریکایی در افغانستان است.
طی ماده دوم قرار شده که کلیه مؤسسات و املاک موجود در خاک افغانستان (براساس فهرست تنظیمی از سوی آمریکا)، طی دوره حضور نیروهای آمریکایی، براساس این توافقنامه در اختیار آمریکا قرار ‌گیرد و نیروهای آمریکایی از زمان اجرای توافقنامه، حق استفاده از آنها را داشته باشند.
در ماده سوم مشخص شده که تمامی نیروهای نظامی آمریکا و عناصر غیرنظامی به هنگام انجام عملیات نظامی و پاکسازی، باید طبق قوانین آمریکا عمل کرده و به آن احترام بگذارند.
ماده چهارم با هدف واکنش به هرگونه تهدیدات داخلی و خارجی علیه افغانستان و نیروهای آمریکایی و هم‎پیمانان حاضر در افغانستان و تحکیم همکاری‌ها برای شکست تشکیلات مخالفان (طالبان و القاعده) و شکست سایر گروه‌های قانون‌شکن در این کشور، توافق شد تا:
۱- دولت افغانستان کمک‌های موقتی را از نیروهای آمریکایی به منظور تقویت ارتش و پلیس ملی جهت حفظ امنیت و ثبات در این کشور دریافت کند. از جمله‌ این کمک‌ها، همکاری در عملیات نظامی علیه تشکیلات القاعده، گروه‌های تروریستی و گروه‌های ناقض قانون خواهد بود.
۲- عملیات نظامی براساس این توافقنامه در کمیته مشترک بررسی، هماهنگ و اجرا می‌شود. مدیریت کمیته مشترک و فرماندهی عملیات ویژه به عهده نیروهای آمریکایی خواهد بود. در صورت ضرورت انجام عملیات یکجانبه از سوی نیروهای آمریکایی، فرماندهی نیروهای آمریکایی در کمیته مشترک، طرف افغان را از نتایج عملیات مطلع خواهد ساخت.
۳- طرفین توافق دارند که به منظور تحکیم توانمندی‌های امنیتی و مقابله با هرگونه تهدید احتمالی در آینده که از داخل یا خارج متوجه افغانستان و آمریکا می‌شود، آمادگی لازم را کسب کنند. بدین منظور آمریکا می‌تواند در مناطق شنیدند، شورابک، قندهار، بگرام و خوست افغانستان پایگاه دائمی ایجاد کند. ضمنا ایالات متحده در صورت نیاز و طبق بررسی و اعلام نیاز کمیته مشترک نظامی، در سایر نقاط افغانستان نیز اقدام به تأسیس پایگاه موقت، دائمی و یا عملیاتی خواهد کرد. قوانین و ضوابط حاکم بر پایگاه‌های موقت تا زمان استفاده نیروهای آمریکایی و مشترک، طبق قوانین ارتش آمریکا خواهد بود. در این زمینه ضوابط و عرف افغانستان محترم می‌باشد. اجرای عملیات باید براساس قوانین دولت آمریکا و قوانین بین‌المللی باشد. رعایت اصل حاکمیت افغانستان و منافع ملی این کشور به شیوه‌‎ای که دولت افغانستان تعیین کرده است، مدنظر طرفین خواهد بود.
 طبق ماده ششم که به مسئله عبور و مرور می‌پردازد مقرر شد:
۱- وسایل نظامی و غیرنظامی مورد استفاده نیروهای آمریکایی و شرکت‌های همکار، حق ورود یا خروج از افغانستان را دارند که البته اصول عبور و مرور در کمیته مشترک تعیین می‌شود.
۲- هواپیماهای نظامی و غیرنظامی آمریکا براساس قرارداد با وزارت دفاع آمریکا حق پرواز در خطوط هوایی افغانستان را دارند و می‌توانند برای سوخت‌گیری در خاک افغانستان فرود بیایند که کمیته مشترک، تسهیلات مناسبی را برای حرکت این هواپیماها فراهم می‌کند.
3. مسئولیت نظارت و کنترل حریم هوایی افغانستان از زمان اجرای توافقنامه تا زمان حضور نیروهای آمریکایی و عملیات علیه تروریسم، به نیروهای آمریکایی واگذار می‌شود. پروازهای غیرنظامی افغانستان با توافق طرفین، به صورت موقت یا دائم به صورت مشترک یا بنابر ضرورت به دولت افغانستان واگذار می‌شود.
4- هیچ‌گونه مالیات به وسایل و هواپیماهای دولت آمریکا اعم از نظامی و غیرنظامی که براساس قرارداد با وزارت دفاع در افغانستان فعالیت می‌کنند، تعلق نمی‌گیرد؛ ضمن آنکه آنها از بازرسی نیروهای امنیتی از افغانستان مصون خواهند بود.
اما یکی از مهم‎ترین ماده‎های این قرارداد، ماده نهم است که به مسئولیت حقوقی نیروهای آمریکایی در افغانستان اشاره دارد.  در این ماده مقرر شده است:
۱- مسئولیت حقوقی و قضایی کلیه نیروهای آمریکایی اعم از نظامی و غیرنظامی و شرکت‌های طرف قرارداد و همکاران آنها بر عهده‌ دولت آمریکا است.
۲- در صورت درخواست دولت افغانستان مبنی بر واگذاری مسئولیت حقوقی پرونده‌هایی که در آن نیروهای نظامی و غیرنظامی آمریکا مرتکب جنایات عمدی یا غیرعمدی شده باشند، این امر توسط طرف آمریکایی مورد بررسی قرار گرفته و پاسخ حقوقی به دولت افغانستان ارائه می‌شود.
۳- نیروهای آمریکایی آغاز تحقیقات جنایی و نتایج بررسی محاکم قضایی در خصوص متهمان را به کمیته مشترک گزارش خواهند داد.
۴- در صورت بازداشت نیروهای نظامی یا غیرنظامی آمریکا توسط مقامات افغانستان، این نیروها فوراً به مقامات آمریکایی تحویل داده می‌شوند.
۵- در صورت وجود شاکی خصوصی در مورد مجرمان آمریکایی و درخواست مقامات افغانستان، همکاری لازم از سوی طرفین در زمینه‌ انجام تحقیقات، جمع‌آوری ادله، اطلاعات و تضمین‌ روند عادلانه‌ محاکمات صورت می‌گیرد.
هرچند در این توافقنامه به کمک‎ها و مشاوره‎های نظامی آمریکا به دولت افغانستان اشاره شده و قرار است که افغانستان در بخشی از عملیات‎های نظامی به رهبری آمریکا نیز شرکت داده شود، اما همان‎گونه که از بندهای مختلف این پیمان بر می‎آید، افغانستان از نظر امنیتی هم‎چنان وابسته خواهد بود و مهم‎تر از آن این که این کشور با تصویب این قانون به نوعی تن به مصونیت قضایی نیروهای آمریکایی داده است. در مورد عراق، آمریکا در پیمان راهبردی طولانی مدت خود با این کشور، قوانین داخلی آنان را به دلیل پیشرفته و منطقی بودن پذیرفته است، اما آمریکا در مورد افغانستان به چنین نکته‎ای باور ندارد. آنها بر این باورند که سیستم قضایی افغانستان، به دلیل سنتی و مبتنی بر شریعت اسلامی بودن، نمی‎تواند مرجع مناسبی برای محاکمه آمریکایی‌ها باشد؛ مسئله‎ای که اعتراضات بسیاری را در پی داشته است.

اهميت
سند ذكر شده از ابعاد مختلفي براي آمريكا حائز اهميت است. در وهله اول همان‎گونه که پیش از این نیز اشاره شد، اعلام زمان خروج نيروهاي آمريكايي مي‌تواند مشكلات زيادي را براي افغاني‌ها ايجاد نمايد. اعلام زمان خروج نيروهاي ائتلاف به رهبري آمريكا برای مردم افغان بسیار گران تمام می‎شود و آنان را به این فکر می‎اندازد که مقابله با نیروهایی هم‎چون طالبان، در آینده نتايج منفي جدي‌اي خواهد داشت. زیرا پس از خروج نیروهای ائتلاف، جريانات افراط این بار به قصد انتقام جویی ضربات مهلک‎تری به مردم وارد خواهند آآورد. اما به جاي اين كه آمريكايي‌ها به اين فكر بيفتند تا مشكل را به صورت اصولي حل نمايند، بيشتر در اين انديشه هستند تا با حضور نظامي بلند مدت، جايگاه خود را پررنگ‌تر سازند.
به تصويب رسيدن پيمان راهبردي با افغانستان، از جنبه ديگري نيز براي واشنگتن حائز اهميت است. آمريكا به شدت خواهان جلوگيري از نفوذ كشورهاي مهم همسايه افغانستان است. ايران به دليل سابقه تاريخي و نفوذ سياسي بالايي كه دارد، قطعاً توان تاثيرگذاري بر جريانات و خط مشي‌هاي سياسي اين كشور را دارد. مسئله‌اي كه طبيعتاً در جهت منافع غرب نخواهد بود. از سوي ديگر، ارتباطات مشكوك سازمان اطلاعاتي پاكستان با نيروهاي افراط و هم‌چنين رقابت‌هاي اين كشور با هند كه در صحنه افغانستان نيز نمود بارزي يافته است، از دغدغه‌هاي جدي آمريكا به شمار مي‌رود. به همين دليل واشنگتن در اين انديشه است كه با امضاي پيمان راهبردي و حضور نظامي، مانعي در راستاي جلوگيري از ورود جريانات افراط در افغانستان از سوي پاكستان باشد.
محدودیت‎ها
هرچند حضور نظامی آمریکا در افغانستان و امضای پیمان راهبردی با این کشور دارای نقاط قوت جدی‎ای است، اما مشکلات عدیده‎ای در این میان وجود دارد که می‎تواند این کشور را در رسیدن به اهداف خود ناکام بگذارد.
در این میان یکی از جدی ترین انتقادات به ایجاد پایگاه نظامی در افغانستان بر می‎گردد که البته از جمله مهم‎ترین بندهای این قرارداد نیز به شمار می‎رود و حتی احتمال حذف آن با گسترده‎‎تر شدن فشارها نیز بعید به نظر می‎رسد. ایجاد پایگاه نظامی در افغانستان از جنبه‎های مختلفی مورد نقدهای جدی قرار گرفته است.
کرزای به رغم این که كليت این پیمان را پذيرفته است، اما اشاره داشته که مردم افغانستان از این که کشور خود را در اشغال کشوری دیگر ببینند، اصلاً راضی نیستند؛ نکته‎ای که می‎تواند موجبات افزایش نارضایتی عمومی را در پی داشته باشد. البته هرچند بسم‌الله محمدی، وزیر کشور اعلام کرده که رئیس جمهور کرزای، ایجاد پایگاه‌های دائمی آمریکا در افغانستان را نپذیرفته است، اما به نظر می‎رسد که چنین اظهار نظراتی صرفاً مانورهای سیاسی وی برای گرفتن امتیازات بیشتر از آمریکا باشد.
از سوی دیگر، ایجاد پایگاه نظامی مورد مخالفت جدی همسایگان مهم افغانستان یعنی ایران، پاکستان و روسیه است. مسئله‎ای که دولت کرزای تلاش داشته به انحای مختلف چنین مشکلی را برطرف سازد. به همین دلیل بارها سخنگوی دولت افغانستان به همسایگان اطمینان داده که این پایگاه‌ها علیه آنان در نظر گرفته نشده است. البته این نگرانی‎ها به دلیل رقابت‎ها و خصومت‎های سیاسی آمریکا و همسایگان افغانستان، هم‎چنان وجود خواهد داشت.
قطعاً مهم‎ترین وجه منفی ایجاد پایگاه نظامی، مربوط به واکنش نیروهای شورشی و تاثیر آن بر روند مصالحه خواهد بود. نیروهای شورشی همواره یکی از پیش شرط‎های جدی خود را برای قبول آشتی ملی و برقراری مصالحه، خروج نیروهای ائتلاف از افغانستان عنوان کرده‎اند. طبیعتاً چنین شرایطی بر میزان بی‎اعتمادی این دسته از نیروها نسبت به تمامی تلاش‎های مصالحه و حتی دولت کرزای خواهد افزود که در ادامه تداوم خشونت‎ها را در پی خواهد داشت. 
واقعیت آن است که عدم اعتماد، یکی از مهم‎ترین مشكلات کرزای به شمار می‎رود. عدم اعتماد ميان دولت کرزای و گروه‌هاي طالبان که با توجه به ایجاد پایگاه نظامی دائمی آمریکا افزایش نیز می‎یابد، اميدهاي غرب را براي متمايل شدن اين گروه به فرايند مصالحه کم رنگ‎تر مي‌سازد. در چنين شرايطي كه نيروهاي طالبان در افغانستان، با افزايش حملات نيروهاي ائتلاف مواجه هستند و از سوی دیگر برنامه‎ای از سوی آنان مبنی بر ترک کشور مشاهده نمی‎کنند، طبيعي است كه نسبت به نيات كميسيون صلح، بيش از پيش ظنين شوند. عبدالحكيم مجاهد، از اشخاص با نفوذ شوراي عالي صلح بيان داشته كه هرچند تماس‌هايي با طالبان وجود دارد، اما دست‌يابي به صلح به دليل ديد منفي طالبان دور از دسترس به نظر مي‌رسد. منابع افغاني نزديك به طالبان تصديق مي‌كنند كه ارتباطاتي وجود دارد، اما در چنين شرايطي كه غرب و کرزای از خود حسن نيت نشان نمي‌دهند، امكان موفقيت و نيل به هدف امكان پذير نيست. اين منابع اضافه مي‌كنند كه رهبران طالبان عميقاً به وعده‌هاي حكومت و غرب نسبت به بازگشتن به مشاغل و خانه‌هايشان ظنين هستند. مجاهد اذعان دارد كه در چنين شرايطي، اعتماد از جمله مهم‎ترين موانعي است كه در مسير تحقق صلح بايد مدنظر باشد.
عدم اعتماد به نیروهای غربی و حتی دولت کرزای، موجب تقویت احساسات ضد آمريكايي در افغانستان شده است. گسترده و عمیق‌تر شدن احساسات ضد آمریکایی، از دیگر مسائلی است که غرب در انتقال مسئولیت‎های امنیتی و به پیش بردن پیمان راهبردی، با آن دست و پنجه نرم می‎کند. رشد نارضايتي افغاني‎ها با حضور نظامي آمريكا بدين معني است كه بسياري از آن‎ها مشتاق هستند تا هرچه سريع‌تر نيروهاي ائتلاف اين كشور را ترك نمايند. چنین مسئله‎‌ای در تناقض آشکار با حضور درازمدت آمریکا است.
به همه این مسائل باید حقیر شمردن دستگاه سیاسی و قضایی افغانستان را به وسیلۀ آمریکا اضافه کرد. مصونیت قضایی آمریکایی‌ها در افغانستان، از زمان مطرح شدن این نکته تا به حال، موج فزاینده‎ای از انتقادات را در پی داشته است. تا به آن جا که برخی بر این باورند که طالبان می‎تواند از این وضعیت برای همراه ساختن مردم با خود استفاده نمایند.

نتیجه‌گیری
پیمان راهبردی آمریکا و افغانستان که قرار است تا چندی دیگر توسط لویی جرگه به تصویب برسد، هرچند دارای نکات مثبت جدی‎ای است، اما به مواردی اشاره می‎کند که بیش از پیش افشا کننده تعارضات موجود در جامعه افغانستان است. تعارضاتی که می‎تواند تحرکات مثبت سیاسی و نظامی را دچار تضاد جدی سازد.
حضور آمریکا در قالب برنامه همکاری با نیروهای امنیتی و نظامی افغانستان، می‎تواند پشتوانه مناسبی برای کشور ضعیف افغانستان به شمار آید، اما حضور نظامی باعث می‎شود تا شرایط سیاسی و اجتماعی افغانستان دچار مشکل شده و بحران‎های متعددی برای آنان ایجاد نماید، که نماد بارز آن به شکست کشیده شدن مذاکرات صلح است. از سوی دیگر، ضعف‎های ساختاری افغانستان، آمریکا را بر آن داشته تا فشارهای قانونی و سیاسی بیشتری را به این کشور وارد سازد، تا آنجا که حتی در پی دست‎یابی به حق کاپیتالاسیون برآمده است؛ اما چنین شرایطی نیز در آینده می‎تواند بر میزان مخالفت‎ها بیافزاید. در این میان می‎بایست مخالفت‎های همسایگان، رقابت‎ها و مخاصمت‎های موجود در این زمینه را پس از استقرار پایگاه نظامی نیز مدنظر قرار داد.