شوراي عالي صلح افغانستان؛ انتظارات و واقعيت‌ها

مقدمه
شوراي عالي صلح افغانستان، در مهرماه سال جاري، به صورت رسمی با حضور رئيس جمهور اين كشور تشكيل شد. در همين نشست آقاي برهان‌الدين رباني، رهبر جمعيت اسلامي و نماينده مردم بدخشان در مجلس نمايندگان اين كشور به‌عنوان رئيس اين شورا معرفي شد.
اين شورا كه ظاهراً در قالب يك نهاد مستقل و غيردولتي افغاني و با هدف تسهيل درك مشترك و تفاهم ميان دولت اين كشور و گروه‌هاي شورشي سامان يافته است، داراي 68 عضو از بخش‌هاي مختلف جامعه و حاكميت افغانستان مي‌باشد. اعضاي اين شورا كه با نظارت رئيس جمهور افغانستان برگزيده شده‌اند، شامل تعدادي از وكلاي هر دو مجلس، اعضاي سابق طالبان و حزب اسلامي، روسا و بزرگان اقوام، حقوقدانان، زنان، جامعه مدني و رسانه‌اي اين كشور را شامل مي‌شوند. در انتخاب اعضاي اين شورا به نظر مي‌رسد تلاش شده است تا تركيبي فراگير از بخش‌هاي مختلف جامعه را شامل شود تا خواست و اهدف آن به‌عنوان نوعي مطالبه عمومي در افغانستان قلمداد شود.  
اين شورا به لحاظ شكلي، در اولين جلسات خود علاوه بر تدوين اساسنامه، شرح وظايف داخلي و ترسيم ساختار تشكيلاتي، مبادرت به تعيين كميته‌هاي شش گانه و همچنين انتخاب و گزينش افراد در بخش‌هاي مختلف آن نمود.
سابقه
در دهه‌های اخیر، سابقۀ نهادسازي و تلاش برای استقرار صلح در افغانستان، به دوران آخرين رئيس جهمور مورد حمايت شوروي سابق يعني دكتر نجيب‌الله بر‌مي‌گردد. در طول همه این سال‌ها و همواره هنگامي كه شرايط به‌ويژه براي دولت‌هاي حاكم دشوار مي‌شده، اين ايده براي ظهور و بروز فرصت بیشتری پيدا مي‌كرده است.
در اين روند هميشه يك طرف دولت تحت حمايت خارجي‌ها بوده كه قادر به تامين امنيت، ثبات و اداره كشور نبوده است و در طرف ديگر، مخالفين مسلح دولت كه آنها هم تحت حمايت خارجي‌ها بوده و به كمتر از تصاحب همه قدرت راضي نبوده‌اند، قرار داشته است.
تمايل دولت فعلي افغانستان به اين روند نيز برخواسته از درك واقعي نسبت به دو موضوع عدم امكان حذف مخالفين و توان رو به تزايد آنها از يك سو و نقش موثر و تعيين كننده حلقه‌هائي در كشور همسايه جنوبي (پاكستان)، در استمرار بي‌ثباتي در افغانستان، از سوي ديگر بوده است. بخشي از سياست توجه عميق‌تر نسبت به ارتقاي موقعيت پشتون‌ها در افغانستان طی سال‌هاي اخير، در راستاي تمايل ذكر شده و با هدف تلاش براي تقويت جايگاه فردي رئيس جمهور افغانستان در ميان پشتون‌ها و طبيعتاً ممانعت از خلاء رهبري و يا پر شدن اين خلاء توسط طالبان است. از سوی دیگر، ايجاد فاصله ميان اقوام پشتون افغانستان با طالبان و همچنين تلاش براي ايجاد فاصله ميان بخش‌هایي از رده‌هاي مياني و پائينی طالبان كه لزوماً انگيزه‌هاي ايدئولوژيك را در مبارزه با دولت دنبال نمي‌كنند، با رهبري طالبان، صورت گرفته است. اين سياست كماكان در دستور كار قرار داشته و پيگيري مي‌شود؛ هرچند نتايج مطلوب و رضايت بخشي به همراه نداشته است. علاوه بر اين، در يك مقطع و در سال 2007، دولت افغانستان تلاش کرد تا با تشكيل جرگه امن منطقه‌اي با همكاري و مشاركت پاكستان، فرآيند جذب مخالفين مسلح خود را با كمك كشور همسايه فراهم نمايد. اين جرگه و همچنين تشكيل كميسيون آشتي ملي به رياست سبغت‌الله مجددي، رئيس فعلي مجلس سناي اين كشور، در سال 2008، در تحقق اين مهم موثر واقع نشد.
شوراي عالي صلح افغانستان را در واقع مي‌توان برآمده از جرگه مشورتي صلح دانست كه در خرداد ماه سال جاري در كابل تشكيل و مصوبات آن از جمله همين شوراي عالي صلح، متعاقباً در اجلاس بين‌المللي افغانستان كه آن هم در تير ماه و در كابل برگزار شد، مورد حمايت و تایيد جامعه بين‌الملل قرار گرفت.
 
ارزيابي مواضع و عملكرد چهار طرف درگير
الف) شوراي عالي صلح
به نظر مي‌رسد چند نكته در مورد اين شورا قابل توجه مي‌باشد:
1- شورا با تاكيد بر حفظ استقلال، بر غيروابسته و بي‌طرف بودن تلاش دارد تا بتواند جايگاه خود را به‌عنوان ميانجي تقويت کند و فرصت‌هاي بيشتري را براي ادامه فعاليت خود مهیا نماید.
2- به نظر مي‌رسد شوراي عالي صلح، بيش از اندازه بر برخي تماس‌هاي غيررسمي با افراد طالبان (همانگونه كه مورد تاكيد رئيس و برخي از اعضاي آن قرار گرفته است)، تاکید کرده و تصور نموده با این تماس‌ها مي‌تواند به يك فرآيند رسمي و تاثيرگذار تبدیل شود. در حاليكه ساختار مبتني بر رهبري كاريزماتيك طالبان كه با حمايت همه جانبه و نظارت متمركز حلقه‌هاي مشخصي در پاكستان همراه است، مانع از شكل گيري و تاثير گذاري جناح‌هاي منتقد و يا مركزگريز در ميان آنها مي‌شود.
3- مواضع اين شورا ظرف مدت كوتاهي كه از تشكيل آن مي‌گذرد، نوعي شتاب زدگي را نشان مي‌دهد كه قاعدتاً نبايد دليلي به جز عدم وجود سياست منسجم و دقيق در اين شورا داشته باشد. موضع رئيس اين شورا مبني بر اينكه «شرايط مطرح شده از سوي دولت افغانستان و طالبان، هيچكدام نهائي نبوده و مي‌تواند سر ميز مذاكره تغيير كند»، بزرگترين امتيازي است كه مي‌توانست توسط اين شورا به طرف مقابل داده شود و بيان آن تنها ضعف مفرط در مقابل گروه‌هاي شورشي را نشان مي‌دهد. شروط دولت افغانستان براي جذب گروه‌هاي شورشي و از جمله طالبان مبتني بر كنار گذاشتن اسلحه، قطع ارتباط با القاعده و پذيرش قانون اساسي افغانستان بوده است. هرچند در موضع رئيس شوراي عالي صلح مشخص نيست كداميك از اين شروط سه گانه قرار است مورد مذاكره و تغيير قرار گيرد، اما ظاهراً تنها اين قانون اساسي افغانستان است كه در بين اين سه شرط، قابليت چانه زني را دارد. ورود به اين بحث، به مفهوم امكان تغيير ساختار فعلي در افغانستان و همۀ آن موضوعاتي است كه از آنها طی سال‌هاي اخير، به‌عنوان دستاورد ياد مي‌شده است.
4- اساس فكر تقاضا از عربستان سعودي به منظور كمك در استقرار صلح كه در نخستين پيام اين شورا آمده است، مشخص نمي‌باشد. قاعدتاً و بر مبناي تجربه موجود، عربستان سعودي نه از لحاظ ايدئولوژيك و معنوي و نه از لحاظ كمك‌هاي مالي، بر طالبان نفوذی ندارد. ضمن اينكه به نظر مي‌رسد عربستان زماني به‌صورت همه جانبه و با استفاده از تمامي ظرفيت‌هاي خود حاضر است به كمك غرب و آمريكا در افغانستان بيايد، كه توانسته باشد در عراق، مابه‌ازایی را به دست آورد. با عنايت به موارد فوق، به نظر مي‌رسد تقاضاي شوراي عالي صلح از عربستان، بيش از آنكه برخواسته از سياست حساب شده و مشخصی باشد، ناشي از نوعي عوام زدگي سياسي است.
 
ب) دولت افغانستان
در ارتباط با نوع رويكرد  دولت افغانستان چند نكته قابل توجه وجود دارد:
1- نفس تشكيل اين شورا و جمع نمودن بخش قابل توجهي از شخصيت‌هاي اين كشور كه بعضاً در رقابت با رئيس جمهور مي‌باشند، آن هم در قالبي كه تعريف روشني از ميزان موفقيت آن وجود ندارد، نوعي موفقيت براي دولت و رئيس جمهور افغانستان محسوب می‌شود و ظرفيت آن را براي جذب نيروهاي موجود در حاكميت نشان مي‌دهد.
2- به نظر مي‌رسد امكان هدايت و مديريت اين پروسه براي رئيس جمهور افغانستان، مهم‌تر از نتيجۀ حاصل از آن مي‌باشد. غيبت دولت افغانستان در مديريت تعامل با گروه‌هاي شورشي، با توجه به نوع مواضع اين گروه‌ها نسبت به دولت، مي‌تواند منجر به قرار گرفتن موجوديت دولت فعلي به‌عنوان موضوع تعامل و گفت‌وگو ميان گروه‌هاي شورشي با طرف‌هاي خارجي، شود.
3- به نظر مي‌رسد تلاش دولت افغانستان در راستاي پيشبرد مستقيم روند مصالحه با گروه‌هاي شورشي، بدون توجه به ماهيت وابستۀ اين گروه‌ها و انكار عمدي نقش ساير طرف‌هاي خارجي و خصوصاً حلقه‌هايي خاص در پاكستان، در حال انجام مي‌باشد. اين موضوع جدا از جوهره اصلي سياست پاكستان نسبت به افغانستان، موجب عكس‌العمل ظاهري مقامات دولت در پاكستان نسبت به اين بي‌توجهي عمدي و بي‌نتيجه قلمداد نمودن شكل گيري اين شورا در صورت ادامه اين سياست شده است.
4- نكته قابل توجهي كه به نظر مي‌رسد در نگاه مقامات دولت افغانستان مغفول مانده اين است كه هرگونه ناكامي احتمالي شوراي عالي صلح، با توجه به تركيب آن در دستيابي به تفاهم با گروه‌هاي شورشي، به مفهوم به بن بست رسيدن راه حل‌هاي داخلي بوده و در واقع ناكارآمدي ظرفيت‌هاي داخلي افغانستان را در اين روند نمايان مي‌نمايد. اين موضوع می‌تواند به معناي ضرورت انعطاف پذيري در برابر ايده‌هاي طرف‌هاي خارجي باشد.
 
ج) آمريكا و ناتو
در مورد نگاه آمريكا و ناتو نسبت به موضوع اين شورا می‌توان به موارد زير اشاره نمود:
1- هرچند پذيرش عدم موفقيت در حوزه نظامي به‌ويژه براي نظاميان آمريكا دشوار است، اما به نظر مي‌رسد که همه به نوعي غير موثر بودن تلاش‌هاي نظامي در افغانستان را پذيرفته‌اند.
2- به نظر نمي‌رسد تشكيل شوراي عالي صلح، هيجان خاصي را در ميان نيروهاي آمريكائي و ناتو ايجاد كرده باشد. بخش‌هاي نظامي در آمريكا و ناتو، برخلاف نظر برخي جناح‌هاي افغاني، آشكارا تمايل خود را بر تشديد فشار نظامي بر طالبان ابراز کرده و از آن به‌عنوان عامل فشاري براي تشويق بيشتر طالبان به روند مذاكره ياد نموده‌اند.
3- ابراز نظر كلي در مورد اعلام حمايت از موضوع مذاكره ميان دولت و مخالفين و آمادگي براي تسهيل روند اين مذاكرات، در كنار عدم تاكيد و تصريح بر نقش شوراي عالي صلح، مي‌تواند به نوعي بيان كننده بي‌اعتمادي و بي‌باوري آمريكا و ناتو نسبت به نقش اين شورا تلقي شود. البته هر دو طرف يعني آمريكا و ناتو، علي‌رغم اين بي‌باوري، تمايل دارند عامل توليد فرصت براي اين پديده يعني شوراي عالي صلح قلمداد شوند و هزينه عدم موفقيت شورا به حساب عدم همكاري آنها نوشته نشود.
4- برخلاف موضع دولت افغانستان، خصوصاً در ارتباط با تشكيل شوراي عالي صلح، به نظر مي‌رسد آمريكا توجه بيشتري به نقش پاكستان در فرآيند استقرار صلح در افغانستان داشته و اين را حداقل در شرايط فعلي به‌صورت موضوعي ثابت، در دستور كار دوجانبه قرار داده است. مجموع مباحث و نتايج حاصل از دور سوم مذاكرات استراتژيك آمريكا و پاكستان، اين توجه آمريكا را برجسته كرد.
5- مخالفت روشن آمريكا با هرگونه مشاركت احتمالي ملامحمد عمر در روند مصالحه و تاكيد بر عدم صلاحيت رهبر طالبان در ايفاي هرگونه نقش سازنده در آينده افغانستان، در شرايطي كه نه تنها تاكنون چنين موضعي توسط شوراي عالي صلح اتخاذ نگرديده بلكه رئيس جمهور افغانستان موضعي كاملاً مخالف در گذشته‌اي نزديك اتخاذ نموده است، نشان از ادامه اختلاف نظر ميان مقامات افغاني با آمريكایي‌ها بر سر اين فرآيند دارد.
 
د) پاكستان
مناسب است در مورد پاكستان، به موضوعات زیر توجه شود:
1- هر چند مقامات رسمي و دولتي در پاكستان با بياني گله‌آميز از عدم جلب نظر پاكستان در هرگونه مذاكره با طالبان انتقاد می‌کنند و اين روند را بي‌نتيجه ذكر می‌نمایند، اما اين موضع را بايد تنها ژستي سياسي محسوب کرد كه تغييري در ماهيت تاثيرگذار بخش‌هاي خاص اين كشور در هرگونه فرآيند موثر در استقرار صلح در افغانستان نخواهد داشت.
2- عليرغم خسارات ناشي از سيل در پاكستان، ارتش اين كشور نشان داد به‌عنوان تنها حزب قدرتمند سياسي- نظامي، منسجم عمل كرده و بروز اين مشكلات موجب فراموشي اولويت‌هاي استرتژيك آن در معادلات منطقه‌اي نخواهد شد. استمرار رفتار دو گانه در پروژه افغانستان، بزرگترين گواه بر اين مدعاست.
3- كارت افغانستان عمده‌ترين كارت چانه زني منطقه‌اي و بعضاً بين‌المللي پاكستان محسوب مي‌شود. تجربۀ سال‌هاي گذشته نشان داده است که پاكستان، خصوصاً با توجه به خلاء متحد منطقه‌اي استراتژيك آمريكا در مورد افغانستان، به‌خوبي از قابليت بازي با اين كارت برخوردار مي‌باشد.
4- هرچند بخشي از اعضاي شوراي عالي صلح در گذشته از روابط نزديكي با پاكستان برخوردار بوده و بعيد است این روابط به‌طور كامل قطع شده باشد، اما موفقيت اين شورا در مقطع كنوني، نمي‌تواند با سياست‌هاي بخش‌هاي امنيتي در پاكستان، همخواني داشته باشد. از نظر اين بخش‌ها ماهيت چگونگي توافق و دستيابي به اهداف مورد نظر، مهم‌تر از مكانيزم دستيابي به آن است.
5- ادامۀ حضور نظامي آمريكا در افغانستان، به دليل افزايش امكان تاثيرگذاري بر محيط داخلي پاكستان و همچنين ماهيت رفتاري ارتش و سيستم امنيتي اين كشور، چه در محيط داخلي و يا منطقه‌اي، عامل محدود كننده و يا حتي تهديد كننده براي ارتش پاكستان محسوب مي‌شود. از اين منظر هرگونه تعامل مثبت و تعيين كننده از سوي ارتش و سيستم امنيتي آن کشور با فرآيندهاي صلح در افغانستان، در شرايطي كه تكليف خروج نيروهاي نظامي خارجي از افغانستان نامشخص باشد، با ترديدهاي جدي روبه‌رو مي‌باشد.
 
ه) گروه‌هاي شورشي
در مورد اين گروه‌ها بايد توجه داشت كه در حال حاضر سه جناح عمده درگير مبارزه با نيروهاي دولتي افغانستان و همچنين نيروهاي خارجي مستقر در اين كشور مي‌باشند. دو جناح عمده متعلق به طالبان (شوراي كويته و جناح حقاني) و همچنين نيروهاي حزب اسلامي به رهبري حكمتيار می‌باشند. علاوه بر اين بايد نيروهاي القاعده را نيز كه بعضاً در قالب اين گروه‌ها و يا به‌صورت مستقل فعال مي‌باشند را مورد توجه قرار داد. عمده‌ترين اين نيروها كه قاعدتاً موثرترين آن نيز مي‌باشد را در شرايط فعلي بايد شوراي موسوم به كويته كه رهبري آن را ملامحمد عمر بر عهده دارد، تلقي نمود؛ ضمن اينكه نمي‌توان ميان اين جناح و جناح موسوم به حقاني، تمايز عمده‌اي را قائل شد.  
تشكيل شوراي عالي صلح و حضور تعدادي از اعضاي سابق طالبان در آن، تاكنون نتوانسته تغييري در مواضع كلي اين جريان نسبت به تحولات داخلي افغانستان ايجاد نمايد. متعاقب تشكيل اين شورا، طالبان با انتشار بيانيه‌اي اين اقدام را بيهوده نامید و تاكيد کرد كه چنين تلاش‌هایي به برقراري صلح در افغانستان كمكي نمي‌کند.
از نظر طالبان، خروج نيروهاي خارجي پيش شرط هرگونه تعامل و يا فرآيند صلح است. جنگ نامتقارن طالبان كه بر پايه مبارزه در زمان و نه زمين، استوار مي‌باشد، با برخورداري از پشتوانۀ مطمئن در آن سوی مرزهاي جنوبي افغانستان، توانسته است موقعیت آنها را در شرایط بهتری قرار دهد.
 
نتیجه‌گیری
1- با توجه به اينكه شوراي عالي صلح، فاقد قدرت ذاتي بوده و حدود اختياراتش وابسته به ميزان همكاري دولت افغانستان و نيروهاي خارجي مستقر در اين كشور مي‌باشد، لذا براي پيشبرد امور نيازمند تعريف يك نقشه راه و اخذ حمايت طرف‌هاي ذيربط در پيگيري آن مي‌باشد.
2- يكي از موضوعات كليدي براي دولت افغانستان، حفظ و پايداري اين شورا به‌عنوان مكانيزم دستيابي به تفاهم و صلح مي‌باشد. اين فرآيندي است كه ممكن است نيازمند زمان بيشتر و همچنين تغييرات ديگري در ساختار آن باشد و لذا بايد از هزينه شدن سريع اين شورا جلوگيري نمود.
3- افغانستان را مي‌توان به واقع عمده‌ترين موضوع استراتژيكي اين بخش از آسيا نامید كه نتيجۀ تحولات آن نه تنها مي‌تواند جنوب و حوزه آسياي ميانه اين قاره را متاثر نمايد، بلكه در چگونگي حضور نيروهاي فرامنطقه‌اي نيز موثر است. اين اثر بخشي را مي‌توان در سه موضوع زیر قابل ارزيابي دانست:
1=3 شكل گيري نظم امنيتي آتي در جنوب آسيا؛
2-3 چگونگي انتقال انرژي به جنوب آسيا و خارج از اين منطقه؛
3-3 ژئوپلتيك آتي منطقه.