تعریف مجدد سازمان ملل در فضای جدید جهانی

درآمد

به دنبال واقعه 11 سپتامبر و جنگ‌های پیشدستانه آمریکا در خاورمیانه و تجربه مجادلات تلخ و تند قدرت‌های بزرگ بر سر حمله به عراق در شورای امنیت که مؤید فصل تازه‌ای در حیات نظام ملل متحد و شکاف‌هایی عمیق در مورد مسائل اساسی بین‌المللی بود، به ابتکارکوفی عنان دبیر کل سازمان ملل، پیشنهاد اصلاح در منشور سازمان ملل متحد برای تبیین وضعیت جدید جهانی در سال 1382 به مجمع عمومی سازمان ملل ارائه گردید.

ضرورت اصلاحات و انجام تغییرات ماهوی در منشور و ساختار ملل متحد مؤید ورود به فصلی جدید و متفاوت از حیات بین‌المللی و وداع با دوره‌ای متمایز از روابط بین‌الملل می‌باشد که با ”نظم دو قطبی و موازنه وحشت و قوا“ تعریف می‌شد. چنین مقاطعی در تاریخ روابط بین‌الملل به ندرت حادث می‌گردد و در صورت حدوث مؤید تحولات عمیقی می‌باشند که جامعه بین‌المللی و کلیه سطوح ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی حیات سیاسی اجتماعی کشورها و ملت‌ها را تحت تأثیر خود قرار می‌دهد. معمولاً در پی حوادث و تحولات عمده بین‌المللی که اغلب با جنگ‌های گسترده و خانمان‌سوز قرین است و نظم قدیمی دستخوش تغییراتی اساسی می‌گردد، فاتحین در اجلاس یا کنفرانسی تجمع نموده و نظمی تازه را براساس مصالح، منافع، آمال و چشم‌اندازهای خود پی می‌افکنند که به صورت میثاق‌ها و منشورهای مهم بین‌‌المللی تجلی می‌یابد و حکم ”قانون اساسی جهانی“ را دارد. از آن پس مجموعه اعضای جامعه بین‌المللی حقوق، مسئولیت‌ها،‌اهداف، منافع و روابط خود را تحت چنین نظم و قانون اساسی جهانی تنظیم و پیگیری می‌نمایند.

تدوین راهکاری جدید برای سازمان ملل

کوفی‌عنان دبیر کل سازمان ملل در مهر ماه 1382 دست به ابتکاری مهم و بی‌سابقه زد. او در سخنرانی مجمع عمومی پنجاه و هشتم سازمان اعلام کرد که جهان و ملل متحد با لحظه‌ای سرنوشت‌ساز و تاریخی مواجه گردیده و آرمان‌های بشری برای ”امنیت جمعی“ مندرج در منشور سازمان زیر سؤال رفته‌اند. وی توجه همگان را به شکاف و اختلاف‌نظر عمیق میان اعضای ملل متحد در خصوص ”ماهیت تهدیدات کنونی“ و مشروعیت استفاده از ”کاربرد زور“ برای رفع این تهدیدات جلب کرد.

او در ادامه سخنرانی خود در مجمع عمومی پنجاه و هشتم از تعیین یک هیأت عالی‌رتبه متشکل از شانزده نفر از رؤسای سابق دولت‌ها، وزرای امور خارجه قبلی و مقامات نظامی، امنیتی و اقتصادی پیشین تایلند، فرانسه، برزیل، نروژ، غنا، استرالیا، انگلیس، اروگوئه، مصر، هند، ژاپن، روسیه، چین، پاکستان، تانزانیا و آمریکا خبر داد. این جمع به عنوان هیأت عالی‌رتبه بررسی ”تهدیدات و چالش‌ها“ از طرف دبیر کل مأموریت یافت تا از زاویه ”نگاه امنیتی“ به مسائل جهان امروز، نظرات و پیشنهادهای خود را برای تغییر و تحول در منشور و تشکیلات سازمان ملل ارائه دهد. ارزیابی تهدیدات موجود علیه صلح و امنیت بین‌‌المللی و نحوه کارکرد سیاست‌ها و نهادهای موجود در برخورد با این تهدیدات و سپس ارائه پیشنهادهایی در قالب ”چشم‌انداز امنیت دسته جمعی“ برای دنیای امروز وظیفه اصلی این هیأت جهت تدوین خمیر مایه یک ”قانون اساسی“ جدید برای جهان بود.

هیأت عالی‌رتبه مزبور که از پشتیبانی یک تیم عالی تحقیقاتی و آکادمیک نیز برخوردار بود، در طول بیش از یک سال در حدود 45 نشست، ملاقات و کارگاه موضوعی در سطح بین‌المللی و منطقه‌ای برگزار کرد و سرانجام گزارش 109 صفحه‌ای خود مشتمل بر صد و یک پیشنهاد برای برخورد با چالش‌ها و تهدیدات‌های امنیتی جدید و قدیم را در روز 12 آذر ماه 1383 ارائه و منتشر کرد. مهمترین دلایل دبیر کل برای ارائه پیشنهادها جهت اصلاح ساختار ملل متحد، بازگشت به مبانی چندجانبه‌گرایی و بازگرداندن ایالات متحده آمریکا به عنوان یک عضو سازنده سازمان ملل بود.

اصلاحات پیشنهادی کلیدی عبارت بودند از:

پیشنهادات اصلی:

الف ـ رهایی از ترس (صلح و امنیت دسته‌جمعی)

1. خلع سلاح و عدم اشاعه؛

1-1. توقف غنی‌سازی در کشورهایی که تا کنون غنی‌سازی نکرده‌اند، به مدت 5 سال،

2-1. الزام به امضا و تصویب پروتکل الحاقی به قراردادهای پادمان کشورهای عضو معاهده عدم اشاعه سلاح‌های هسته‌ای،

2. تجویز حملات پیش‌گیرانه و پیش‌دستانه به‌عنوان تفسیری نو از اصل دفاع از خود بر مبنای ماده 51 منشور ملل متحد؛

3. ارائه تعریف جدیدی از تروریسم که بر آن مبنا عملیات شهادت‌طلبانه‌ای که به غیر نظامیان آسیب وارد آورَد از اقدامات تروریستی محسوب گردد؛

4. تأسیس کمیسیون صلح‌سازی برای جلوگیری از بازگشت به نزاع و درگیری در کشورهایی که به تازگی جنگ و درگیری را پشت‌سر گذاشته‌اند.

ب ـ حقوق بشر و حاکمیت قانون

تأسیس «شورای حقوق بشر» به‌جای «کمیسیون حقوق بشر» برای ارتقای مؤثر احترام به حقوق بشر و آزادی‌های اساسی و رسیدگی به موارد نقض آنها در کشورهای مختلف؛

دخالت بشردوستانه تحت عنوان «مسئولیت حفاظت» از اتباع کشورهایی که دولت آنها قادر به جلوگیری از وقوع نسل‌کشی، جنایت علیه بشریت و جرایم جنگی نباشد.

ج ـ توسعه و اصلاح شورای اقتصادی و اجتماعی

د ـ تقویت سازمان ملل متحد

1. اصلاح دبیرخانه و نحوه مدیریت آن؛

2. اصلاح شورای امنیت در قالب پیشنهاد افزایش اعضای دائم و غیر دائم شورای امنیت.

1- زمینه‌ها

پیشنهاد اصلاحی مزبور را باید آئینه چهارمین مقطع تغییرات کلان ژئوپولیتیکی در تاریخ روابط بین‌الملل قلمداد کرد، نه تنها به خاطر اینکه پیشنهادها در صورت تصویب موجب تحولات جدی و ماهوی در نظم امنیتی جهان می‌شود، بلکه به دلیل استمرار فرآیند پیچیده و متحولی که پس از خاتمه جنگ سرد و واقعه 11 سپتامبر همچنان با شتاب و بدون اجماع جهانی به پیش می‌رود. اینکه پرچم همنوازی اروپا در پایان جنگ‌های ناپلئونی برافراشته شد (1815)، جامعه ملل با خاتمه جنگ جهانی اول تأسیس شد (1919) و سازمان ملل متحد با پایان جنگ جهانی دوم بنیان گذارده شد (1945)، به هیچ وجه اتفاقی نبود. هیچ یک از این نهادها پایان دهنده جنگ نبودند، اما همه آنها زائیده اراده فاتحینی بودند که برقراری نظمی نوین و برقراری دور دیگری از امنیت و رقابت ژئوپولیتیکی را در دستور کار قرار داده بودند.

اکنون شصت سال از تأسیس سازمان ملل متحد و شروع جنگ سرد می‌گذرد، جنگی که با وجود هزینه‌های سرسام‌آور آن سرانجام در سال 1990 به طور مسالمت‌آمیز به پایان رسید. قدرت‌های بزرگ با وجود این تحول و سپس فروپاشی یک باره یکی از پایه‌های نظام دو قطبی (اتحاد شوروی)، هرگز به فکر تدوین قانون اساسی جهانی و ایجاد ساز و کارهای جدید نیفتادند

واقعیت این بود که رهبران آمریکا قادر به پیش‌بینی درست خاتمه جنگ سرد نشدند و فروپاشی ناگهانی شوروی که حتی کرملین شناسان را در بهت فرو برد یک بحران هویتی و معنایی جدی در سیاست بین‌الملل و ژئوپولیتیک جنگ سرد ایجاد نمود. ”نظم نوین جهانی“ که ساخته نگرش اعضای ”کمیته خطر کنونی“ در آمریکا است، عکس‌العملی سر در گم به چنین خلائی بود که آمریکا به این سرعت انتظار پدید آمدن آن رانداشت.

در تمام طول دهه 1990 آمریکا هیچ نوع استراتژی کارآمد و یا طراحی جدی متناسب با قدرت خود در چنته نداشت. جنگ سرد پایان یافته بود و آمریکا همچنان حافظ نظم جهانی شناخته می‌شد، ‌ولی رفتار مذبذبانه آن – به ویژه در بالکان – مؤید آمریکای دشمن گم کرده و سرگردان بود.

در آغاز هزاره جدید، حملات 11 سپتامبر به واشنگتن ونیویورک فضای آمریکا و مآلاً خاورمیانه و جهان را امنیتی کرد و گرایش‌های نظامی‌گری و یک‌جانبه‌گرایانه پنهان در درون نظام سیاسی آمریکا که نتوانسته بود در خاتمه جنگ سرد برآورد، امکان بروز و طغیان یافت. این تمایلات نظامی‌گرایانه در حمله به افغانستان (با تصویب شورای امنیت) و در حمله به عراق (بدون تصویب شورای امنیت) خود را نشان داد. گرچه آمریکا تلاش می‌کند خود را تنها قدرت بلامنازع نظامی و اقتصادی جهان معرفی کند، لیکن رفتار این کشور همچنان واکنشی و ناشی از سرگردانی است. حملات 11 سپتامبر و جنگ‌های پیشدستانه آمریکا در خاورمیانه، جهان و روابط بین‌الملل را وارد مرحله‌ای غیر قابل پیش‌بینی کرد و به همراه خود مفاهیم مورد اتفاق بسیاری از جمله حاکمیت، امنیت، مسئولیت و حقوق بین‌المللی و شهروندی را دستخوش تغییر و تحول نمود.

سازمان ملل متحد در چنین شرایط بغرنجی تجدید سازمان و ماهیت می‌یابد. از سال 2003 تا زمان تدوین و تصویب اصلاحات پیشنهادی سازمان ملل در واقع ”دوران فترت“ و یا ”بحران نهادی“ خود را طی می‌کرد، که بازتابی از شرایط متغیر بین‌المللی کنونی است. این شرایط علاوه براهداف قدرت‌های بزرگ، مبتنی بر موارد زیر نیز می‌باشد:

- سازمان ملل آئینه تمام نمای خواست و اراده جامعه چند میلیاردی جهان نبوده و با وجود رشد فرآیند دموکراتیزه شدن در سطوح ملی، این روند در سطح مناسبات بین‌المللی همچنان غیردموکراتیک باقی مانده است.

توازن قوا و وحشت در سایه سلاح‌های هسته‌ای صلح و آرامش را به جهان اول و دوم تعمیم داد، ‌لیکن منازعات را به حوزه جهان سوم منتقل نمود و قربانی‌های زیادی از ملت‌های فقیر و ضعیف آن گرفت.

بحران مفاهیم حقوقی، سیاسی و بین‌المللی به وقوع پیوسته و همچنان استمرار دارد.

2- مبانی نظری

قدرت‌های فاتح پس از هر تحول بنیادین یا جنگ با در نظر گرفتن تغییرات ژئوپولیتیک نظمی جدید را بنیان می‌گذاشتند و با تحمیل نگرش‌های ژئوپولیتیکی مورد نظر خود بر روابط بین‌الملل در عصر جدید ”نقشه‌ا‌ی جهانی“ در می‌انداختند. نقشه‌های جهانی با هدف برقراری نظم و صلحی تازه از مبانی نظری برخوردار بوده و درعین حال مبانی نظری (پارادایم‌ها) مقوم و تبیین‌گر نقشه‌های جدید جهانی بوده‌اند. در عصر حاضر با گستردگی شبکه‌های ارتباطی، اطلاعاتی،‌تجاری، مالی و غیره از یک سو و تحول ژئوپولیتیکی از نوع جدید در دوره ما بعد 11 سپتامبر و تلاش برای باز تعریف تهدید و امنیت از سوی دیگر، با شمار زیادی از نظریات و پارادایم‌های ناظر بر شرایط متغیر کنونی مواجه می‌باشیم.

مهمترین انگاره‌های سیاسی ناظر بر تبیین فرآیندهای در هم تنیده جهان معاصر عبارت از نظریات ”صلح دموکراتیک“، ”برخورد تمدن‌ها“، ”جهانی سازی“ و نظریه نئورئالیستی ”تکامل ادواری“ می‌باشند که هر کدام بر وجهی از حقیقت به تناسب چنگ انداخته و در حد توان کوشیده‌اند با طرح ‌یک نقشه جهانی مطلوب، گذار به عصر جدید را برای جامعه بین‌المللی پیش‌بینی پذیر نمایند. آزمون و محک هر یک از ”نقشه‌های جهانی“ از آن حیث حائز اهمیت‌ است که نظرات و دیدگاه‌های مقوم مبانی منشور جدید ملل متحد، ماهیت و سمت و سوی تغییرات در این نهاد مهم بین‌المللی را که به نوبه خود تبلور عینی نظم (و یا بی‌نظمی) جدید خواهد بود،منعکس می‌نماید.

تئوری‌های ناظر بر شرایط معاصر بین‌المللی هیچ‌ یک به تنهایی و نیز به طور دسته‌جمعی قادر به تبیین و تفسیر کلیت فرآیند تحول پیچیده کنونی نظام بین‌المللی و گذار از نظم پس از جنگ سرد به دوران آتی نبوده و در بطن خود دچار کاستی‌ها و نقائص فراوانی می‌باشند. همزمان هر کدام از این نظریات دارای تعارضات و نگرش‌های متناقضی هستند که شرایط بغرنج کنونی را بازتاب می‌دهند. تأثیرات ناقص و بعضاً پارادوکسیکال این دیدگاه‌ها در شکل‌دهی به نقشه‌ذهنی نگارندگان گزارش هیأت دبیرکل سازمان ملل نه تنها موجب قوام رویکرد و غنای مبانی نظری منشور جدید ملل متحد نگردیده، بلکه ضعف‌های تئوریک آن را بیشتر برملا می‌سازند. برخلاف میثاق‌ها و منشورهای 1815، 1919 و 1945 خمیر مایه اصلاحات پیشنهادی اساساً از قوام و انسجام نظری تهی است. همزمان تلاش قدرت‌های بزرگ برای سرپوش گذاردن بر تعارض اصلی کنونی که همانا رقابت در حال افزایش بین مراکز اصلی قدرت در آمریکا، اروپا و آسیا از یک سو و اختلاف جدی میان کشورهای شمال و جنوب از سوی دیگر می‌باشد، اصلاحات پیشنهادی را بی‌مایه‌تر و سست‌تر می‌سازد. این ضعف ذاتی به نوبه خود بازتاب شرایط متحول بین‌المللی است که تنظیم هرگونه اجماعی را به لحاظ همان خصلت فرار شرایط ناپخته کنونی، نامنسجم و مالاً ناپایدار کرده است. همچنین اصلاحات پیشنهادی برای تغییر در ماهیت منشور و ساختار ملل متحد که عمدتاً ناشی و متأثر از تحولات سیاسی و ژئوپولیتیکی پس از 11 سپتامبر است، لزوماً از دست مایه‌های نظری بهره نمی‌گیرند. و در همان حال می‌تواند نظم و هم‌پیوستگی سنتی منشور 1945 را نیز در هم بریزد.

3- بنیان‌های راهبردی

نگارش و تدوین گزارش هیأت دبیر کل سازمان ملل به عنوان خمیر مایه اصلاحات منشور ملل متحد هر چند از غنای تحلیل تاریخی و ضابطه‌مندی تئوریک به دور است، اما از ”بینش و تفکر استراتژیک“ برخوردار می‌باشد. هیئت پیشنهاد دهنده به خوبی تشخیص داده‌اند که هر سازمان فاقد ”استراتژی“ همچون کشتی بدون ناخدا است و اداره‌کنندگان سازمان ملل نیز بدون این استراتژی که متضمن ”تفکر تحلیلی“ و ”تعهد به منابع برای اقدام“ می‌باشد، از اندیشه منسجمی برای انجام وظایف خود برخوردار نخواهند بود. در واقع، پر رنگ‌ترین چارچوب و نقشه ذهنی اغلب اعضای هیأت منتخب دبیر کل، ”تفکر استراتژیک“ و مدیریت منبعث از آن می‌باشد که در نحوه تدوین گزارش بازتاب یافته است. در شرایط متحول کنونی که اکثریت کشورهای بزرگ و کوچک برنامه‌های سیاست داخلی و خارجی خود را براساس ”چشم‌اندازهای ده الی بیست ساله“ منعطف طراحی و مدیریت می‌کنند، سازمان و نهاد اصلی یک جامعه بین‌المللی خود نمی‌تواند از مزایای ”مدیریت استراتژیک“ بی‌بهره باشد. اگر استراتژی را به طور موجز عبارت از: 1- تعهدات و 2- تقبل تعهدات فرض کنیم، بدیهی است که یک یا دو کار اصلی در دستور کار سازمان قرار گرفته و بر روی آن تمرکز صورت می‌گیرد و بقیه امور وانهاده می‌شود. هیأت منتخب دبیر کل سازمان ملل در گزارش خود به طور مشخص موضوعات به هم‌پیوسته ”تهدید، امنیت و توسعه“ (تعهدات) را در نظر گرفته و برای تأمین امنیت و مقابله با تهدیدات مفروض، راه‌کارهای معینی (تقبل تعهدات) را ارائه کرده است.

چشم‌انداز (Vision) پیشنهادی هیأت دبیر کل به اختصار در عنوان گزارش آن انعکاس یافته است. اصلاحات پیشنهادی با چشم‌انداز ”جهانی امن‌تر، مسئولیت مشترک‌ ما“ متناسب با شرایط فعلی بین‌المللی مورد تجدید نظر واقع شده است. چشم‌انداز ”جهان امن‌تر، مسئولیت مشترک“ در حکم نقشه‌ راه آینده سازمان ملل جدید خواهد بود که براساس آن تجدید ساختار سازمان، وظایف حرفه‌ای و پاسخ به علائق اعضا به تناسب جایگاه آنها به صورت شبکه‌ای محقق خواهد شد.

هیأت منتخب دبیر کل سازمان ملل در تدوین گزارش خود از مفهوم ”مشارکت همگانی در سازمان“ که براساس مدیریت ”تفکر استراتژیک“ در کلیه نهادها، سازمان‌ها و تشکل‌ها قابل کاربرد می‌باشد، الگوبرداری نموده تا ضمن ایجاد حس مسئولیت و فراتر از آن تبدیل ”مسئولیت“ به یک اصل سازمانی، کارآیی و تأثیرگذاری سازمان ملل متحد جدید را در رفع، مهار و برخورد با تهدیدات به صورت دسته‌جمعی ارتقا بخشد. این تفکر سازمانی که با عنوان تیم مدیریت کیفیت Quality Management Team (AMT) شناخته می‌شود، علاوه بر عضویت و مشارکت فعال در جهت اهداف سازمان، در مورد امکان بهبود بخشی به ساز و کارها نیز می‌اندیشد. هر عضوی از سازمان جزئی از کل محسوب می‌شود و توان و موجودیت وی بر کلیت سازمان اثر می‌گذارد (در مورد سازمان ملل و جامعه بین‌المللی امنیت هر کشور بخشی از امنیت جهانی تلقی شده و بر سطح امنیت کلان اثر خواهد گذارد) و یک رقابت گسترده درون سازمانی براساس ”مسئولیت“ و بهبود کیفیت شکل می‌گیرد.

اعضای سازمان ملل (کشورها) برخلاف اعضای حقیقی سازمان‌ها دارای اهداف، منافع، سطح اقتدار و انتظارات همسو و یکسان نمی‌باشند. حتی همنشین ساختن ”مسئولیت“ و ”حاکمیت“ در گزارش هیأت برای تحکیم موضع مسئولیت اعضا براساس ضوابط حقوقی، به لحاظ بافت و ساختار ناعادلانه نظام بین‌الملل می‌تواند مشاجرات بیشتری را از محیط بین‌المللی به داخل ارکان ملل متحد جدید منتقل نموده و کارکرد و کارآیی سازمان را در آینده زیر سؤال برد. اتفاقی نیست که هم رئیس هیأت گزارش دهنده و هم شخص دبیر کل هر دو بر تعهد و مسئولیت‌پذیری رهبران سیاسی کشورها به عنوان شرط توفیق این گزارش از قبل تأکید کرده‌اند. آنها به خوبی واقف‌اند که هر سازمان تحت امر مدیریت راهبردی بدون مسئولیت‌پذیری و تعهد تک تک اعضا نسبت به چشم‌انداز، مأموریت و اهداف آن، عملاً دچار فرسودگی مستمر خواهد شد.

چالش‌های قدرت‌ها و سازمان ملل جدید

آمریکا پس از پایان جنگ سرد (1990) خود را فاتح خود خوانده این جنگ پر هزینه اعلام کرد، لیکن امکان‌ و انگیزه‌ای برای تغییر ساز وکارهای پایان جنگ جهانی دوم (1945) نداشت. واقعه 11 سپتامبر این امکان و انگیزه را برای آمریکا فراهم آورد تا نه تنها با حمله یکجانبه و غیرقانونی به عراق نظام تک قطبی را در جهان تثبیت کند، بلکه همزمان سازمان ملل متحد را به عنوان تنها نهاد بین‌المللی مسئول نظم بین‌المللی با بحران هویتی و مشروعیتی مواجه سازد. رفتار آمریکا از سال 2001 به بعد همواره مؤید آن بوده که نظم نوین با محوریت این کشور تعریف می‌شود و نهاد برآمده از نظم دو قطبی هیچ گونه سنخیتی با اوضاع و احوال جدید ندارد. مجریان سازمان ملل بر سر دوراهی مرگ و حیات مالاً همچون همه نهادهای عمده در تاریخ روابط بین‌الملل، خواسته‌ها و امیال بالاترین سطح قدرت را جهت تغییر و تحول ماهوی و ساختاری در منشور ملل متحد و تشکیلات سازمان در دستور کار قرار دادند. تصمیم به تعیین هیأتی برای بررسی و گزارش چگونگی انجام این تغییرات منطبق با شرایط ما بعد 11 سپتامبر ماحصل چنین تمایلی بود.

بوش پیش‌تر (ژوئن 2002) از نظم نوین جهانی به رهبری آمریکا و با مدیریت آمریکا سخن به میان آورد که اساس آن بر محور قدرت نظامی هژمونی جهانی ایالات متحده شکل گرفته و با برهم‌ریزی نظم مبتنی بر موازنه قوا، راهبرد عدم موازنه قوا در خدمت لیبرالیسم امپریال را مطرح می‌سازد.

دیک چنی معاون رئیس جمهور آمریکا در ژانویه 2004 این موارد را با آرایش مشخص‌تری در داووس سوئیس اعلام کرد: ”غرب سه مسئولیت اصلی دارد: 1) اشاعه دموکراسی به منظور مقابله با ایدئولوژی‌های خشونت‌گرا 2) همکاری، تبادل نظر واقدام از طریق چند جانبه‌گرایی و به کارگیری سازمان‌های بین‌المللی و 3) به کارگیری قوه قهریه در صورت شکست دیپلماسی“.

از رویکرد آمریکا در مورد سازمان‌های بین‌المللی به ویژه ملل متحد به خوبی برمی‌آید که انتظار آمریکا از ملل متحد جدید، برخلاف سازمان 1945 نه به عنوان رأس هرم تصمیم‌گیری بین‌المللی، بلکه به عنوان کارکرد ابزاری راهبرد برتر آمریکا در جهان امروز، به عنوان هژمون جهانی، می‌باشد. در این راهبرد هژمونیک نه جنگ استمرار دیپلماسی است و نه دیپلماسی بر جنگ تقدم دارد، بلکه جنگ و دیپلماسی (سخت‌افزار و نرم‌افزار) هر دو وجوهی از یک واقعیت‌اند که بدون تقدم و تأخر به موازات هم حرکت نموده و هر دو از شانسی برابر برخوردار می‌باشند.

بنابراین، سازمان ملل جدید از دید واشنگتن زمانی مشروعیت و کارآیی خود را باز می‌یابد که به عنوان چرخ نرم‌افزاری ارابه هژمون جهانی انجام وظیفه کند. این دیدگاه نسبت به نقش و جایگاه سازمان ملل جدید دست‌کم در دو سطح چالش برانگیز خواهد بود. اولاً، چنین نگرشی نسبت به تشکیلات ملل متحد گسستی قطعی با فلسفه پیدایی این نهاد در 1945 پیدا نموده و با اصل برابری حقوق اعضا و حاکمیت آنها در تعارض قرار می‌گیرد و بحث جایگزینی ”مسئولیت“ دولت‌ها نیز به لحاظ همان کارکردهای سلسله مراتبی قدرت و سرشت ناعادلانه نظام بین‌المللی ممکن است به تشدید تعارضات بین‌المللی انجامیده و بر وجه غیر منصفانه بودن عملکرد سازمان ملل جدید و نهایتاً ناکارآیی آن (علی‌رغم تبیین متراژ‌های عملکرد) بیفزاید. بازتاب چنین تعارضاتی را که با تضادهای عمیق‌تری در سطح جهانی در آمیخته‌اند، می‌توان در مجمع عمومی سازمان مشاهده کرد. ثانیاً، نگرش‌های متمایز در درون نظام مسلط جهانی و قدرت‌های بزرگ که همچنان با وجود تغییرات نهادی و تشکیلات مفروض در شورای امنیت، ”حق وتوی“ خود را حفظ نموده‌اند، یکی دیگر از ریشه‌های تعارض در باب رویکرد ابزاری به ”ملل متحد جدید“ به شمار می‌رود. در حالی که آمریکا (و به تبع آن انگلیس) خواهان استفاده سخت‌افزاری از سازمان ملل جدید می‌باشند و چندجانبه‌گرایی را به عنوان جاده صاف کن یکجانبه‌گرایی خود می‌خواهند، روسیه و فرانسه نسبت به نقش و جایگاه این سازمان اساساً نگرشی نرم‌افزاری داشته و خواهان مهار قانونی کاربرد زور می‌باشند. همزمان چین نیز به عنوان عضو پنجم دارای حق وتو در آینده به صف حامیان چندجانبه‌گرایی با نگرش نرم‌افزاری خواهد پیوست.

ضعف‌های بنیادین اصلاحات پیشنهادی

اصلاحات پیشنهادی عموماً نشانگر روند غالب تحولات بین‌الملل محسوب می‌شد. اکثر این پیشنهادات همسو با اولویت‌های سیاست خارجی کشورهای شمال طراحی شده بود. کشورهای در حال توسعه عموماً از اصلاحات پیشنهادی ناراضی بودند. این نارضایتی بر مبنای شرایط و روابط سیاسی در هر یک از کشورهای در حال توسعه، درجات مختلفی داشت. مثلاً چین به عنوان یکی از اعضای دائم شورای امنیت و به عنوان کشوری که معمولاً با عدم تعهد همراه است آنقدر که از پیشنهاد تأسیس شورای حقوق بشر ناخشنود بود، از پیشنهادهای ماهوی جدید در خصوص حملات پیشگیرانه و پیشدستانه ابراز نگرانی نمی‌کرد. پاکستان از هر دو ناراضی بود اما توان خود را به جلوگیری از پیشرفت پیشنهاد افزایش اعضای دائم شورا که هند یکی از داوطلبان آن محسوب می‌شد، معطوف کرده بود.

با وجود تمامی تلاش‌هایی که دبیرکل سازمان ملل برای ارائه دستورالعملی فراگیر و مورد اجماع به خرج داد، ابن پرسش همچنان مطرح است که آیا اصلاحات پیشنهادی می‌تواند به عنوان قانون اساسی جهان جدید عمل نماید؟ دلایل متعددی این امیدواری را با تردید مواجه می‌کنند.

الف – در تقسیم‌بندی تاریخی، شرایط دهه اول قرن جاری میلادی با شرایط ادوار مشابه گذشته به ویژه مقطع 1945 (که پس زمینه‌های تحول ژئوپولیتیک وجه ممیزه همه آنها می‌باشد) از هر حیث تفاوت‌های فاحشی دارد. در مقاطع شکل‌گیری نظم‌های نوین 1815، 1919 و 1945 جنگ‌هایی مشخص در جبهه‌هایی مشخص صورت گرفت و شکست خوردگان و فاتحین معینی وجود داشتند. در نظم پس از جنگ سرد و به ویژه نظم متصوّر پس از 11 سپتامبر 2001 (دهه 1990 را باید دوره فترت در نظم بین‌المللی دانست)، تنها ابرقدرت باقی مانده از عصر نظام دو قطبی (آمریکا) برای پایانی چنین زود هنگام آمادگی نداشت و در حالی که خود را در غیاب هر رقیبی فاتح خود خوانده نظم دو قطبی مبتنی بر موازنه قوا می‌داند، هنوز در آغاز راه جنگی بدون چهره و بدون جبهه علیه مفروضی به نام ”تروریسم“ است.

ب - برخلاف مقاطع مهم و تاریخی 1815، 1919 و 1945، در شرایط کنونی ”اصول ژئوپولیتیکی“ که روشن، تعریف شده و مورد اجماع باشد وجود ندارد و لذا نحوه رویکرد و نقطه رویارویی نیروهای نهفته تاریخ معاصر هنوز مبهم است در حالی که تلاش برای احیا و بازسازی
ملل متحد جدید در شرف تکوین می‌باشد، رقابت و جدال پنهان و آشکار برای تبیین و تعیین اصول جدید همچنان ادامه دارد.هنوز تلاش‌ها و رقابت‌هایی که اصل شکل‌گیری و تثبیت ”نهاد بین‌المللی“ متناسب با شرایط موجود را زیر سؤال می‌برد، وجود دارند. کشورهایی همچون فرانسه، چین و روسیه و برخی دیگر از قدرت‌های در حال ظهور به جهانی با مراکز متعدد قدرت باور دارند.

ج - در ترسیم تفاوت‌های ژئوپولیتیکی سال‌های پس از جنگ جهانی دوم با شرایط جدید در گزارش هیأت منتخب دبیرکل به دلایل شرایط ناپایدار ناشی از نظم تک محوری و هژمونیک و استمرار رقابت‌ها و تعارضات میان قدرت‌ها (که جایگاهشان سریعاً در حال تغییر است)، دلایل سیاسی بین‌المللی متعدد و متفاوتی در تبیین وضعیت کنونی جهان و دست‌کم‌گیری و یا اغماض بسیاری از شاخص‌ها و موقعیت‌ها به چشم می‌خوردند. اصلاحات پیشنهادی مبتنی بر تصویری تحلیلی – تفسیری از جهان در حال بازسازی و تغییر کنونی می‌باشد که با رویکردهای محسوس و مورد اجماع فاتحین 1815، 1919و 1945 تفاوت ماهوی دارد.

د - هیچ کدام از نهادهای بین‌المللی برآمده از خاکستر جنگ‌ها و تحولات بزرگ (از جمله ملل متحد 1945) علت نظم نوین جهانی در مقطع خاص خود نبودند، بلکه بالعکس همگی معلول و نماینده نظم تازه‌ای بودند که به میزان قوام و شفافیت نظم جدید و خطوط جریمه تعریف شده آن، قوی‌تر، محوری‌تر و کاراتر ظاهر می‌شدند. قابل پیش‌بینی است که ساز و کار جدید ناش از پیشنهادات اصلاحی به دلایل چهارگانه فوق نسبت به نهادهای سلف خود سخیف‌تر ظاهر شود و به جای مدیریت امور اصلی و مهم بین‌المللی خود به مکانی برای نمایش تعارضات و نظم ناپایدار ما بعد 11 سپتامبر 2001 تبدیل گردد.

هـ - پیشنهادات مذکور برای اصلاح سازمان ملل در حقیقت تغییراتی بنیادین در روابط بین‌الملل را ایجاب می‌کرد. به همین جهت کشورهای پیشرو عضو جنبش عدم تعهد از جمله ج.ا.ایران از ماه‌ها قبل از اجلاس سپتامبر 2005 مجمع عمومی به بررسی دقیق پیشنهادات مطروحه در سطح ملی، دوجانبه منطقه‌ای و بین‌المللی پرداختند. کشورهای جنوب (عدم تعهد، گروه 77 و کنفرانس اسلامی) پیرامون دفاع از منافع خود و ممانعت از تصویب آنچه خلاف مفاهیم بنیادین صلح و امنیت دسته‌جمعی تلقی می‌کردند به همگرایی مؤثری دست یافته بودند.

کشورهای جنوب، اختلاف فاحش میان سطح توسعه بین کشورهای غنی و فقیر و سیاست‌های تجاری و مالی تبعیض‌آمیز و عدم ارائه فرصت‌های ضروری به کشورهای در حال ‌توسعه برای رشد و شکوفایی اقتصادی و سیاسی را یکی از عوامل عمده تهدیدات صلح و امنیت بین‌المللی می‌دانستند. این گروه از کشورها معتقد بودند که مهم‌ترین زمینه برای اصلاح ساختار سازمان ملل باید در مواردی باشد که حرکت سریع به سمت توسعه پایدار و متوازن همه کشورها و به تبع آن، صلح و امنیت بین‌المللی را تضمین کند. به‌ عبارت دیگر، کشورهای درحال ‌توسعه معتقد بودند که اصلاحات سازمان ملل باید بیش‌تر در زمینه «توسعه» به‌عنوان یک امر زیربنایی متمرکز باشد تا در زمینه‌های امنیتی و تهدیدات صلح و دفاع دسته‌جمعی. آنها معتقد بودند این تهدیدات صرفاً نتیجه عدم تقارن توسعه در سطح بین‌المللی به‌شمار می‌آید.

و - ضعف جایگاه تاریخی و آشفتگی یا فقدان خطوط جریمه ژئوپولیتیکی (که گزارش هیأت کوشیده با شناسایی طیف تهدیدهای دارای شکل و ماهیت متفاوت و به صورت شبکه‌ای آنها را ترسیم کند) با ضعف مبانی نظری نهاد بین‌المللی جدید قرین شده است. نبود یک چارچوب ادراکی مشخص و مقبول برای فهم و تبیین شرایط جهان امروز به ضعف وجودی و کارکردی ملل متحد جدید کمک خواهد کرد و تمسک به دیدگاه‌ها و پارادایم‌های متفاوت و بعضاً متعارض، نگرشی منسجم و راهبردی در اختیار مجریان این سازمان قرار نخواهد داد. اصلاحات پیشنهادی به شکلی که در گزارش هیأت دبیر کل بازتاب یافته از ضعف بنیان‌های نظری و بحران رویکردی رنج می‌برد و سازمانی را که در شرایط رقابت و تحمیل نظرگاه‌های ژئوپولیتیکی قدرت‌های بزرگ باید با تهدیدات معاصر به صورت مؤثر، کارآ و منصفانه برخورد نماید، از پیش دچار ضعف ذاتی می‌نماید. ملل متحد جدید برخلاف نهادهای سلف خود، سازمانی میانه راهی (و نه پایان راهی) است که ملل متحد تغییر یافته را وارد فرآیندی از تغییر و تحول تازه می‌کند و نیروی ذاتی آن را به چالش‌ می‌کشد. با توجه به شرایط شدیداً ناپایدار جهانی و امنیتی شدن فضای بین‌المللی که در نهاد بین‌المللی موجود بازتاب یافته، اصلاحات پیشنهادی می‌تواند آغازی بر واگرایی و دگردیسی سازمان ملل متحد در شکل سنتی آن باشد.

سخن پایانی

به نظر می‌رسد قدرت‌ها و مجریان سازمان ملل جدید به خوبی نسبت به ضعف‌های این سازمان آگاه باشند، بنابراین مرکز ثقل تأکیدات خود را بر نهاد و سازمانی که بتواند براساس مبانی ”مدیریت استراتژیک“ ضرورتاً در چارچوبی منعطف، متحول و شبکه‌‌ای با چالش‌های متعدد، به هم پیوسته و بعضاً ناشناخته امنیتی برخورد نموده و به موازت آن خود را روز آمد کند، قرار داده‌اند. در این وضعیت، گستره‌ پهناور مشکلات و تعدد معضلات (تعهدات) با التزام منابع نسبتاً ثابت و محدود برای اقدام (تقبل تعهدات) همخوانی ندارد. بنابراین، وظایف و مشکلات سازمان ملل جدید به هیچ وجه کمتر از قبل نخواهد بود. نهادی که هم باید هنجارهای هژمونیک تک قطبی را بازتاب دهد وهم ابزار استراتژی کارآمد امنیت جهانی باشد؛ صرفاً با تأکیدات لفظی بر معیارهای ”انصاف، کارآیی و تأثیرگذاری“ برای جلب مشارکت و مسئولیت اعضا و کشورها و ”توسعه“ به عنوان راه کار رفع تهدید، صورت مسئله جهان امروز به سهولت تعریف نخواهد شد. شکاف واقعی و در حال افزایش میان شمال غنی و جنوب فقیر که با انگیزه‌های قوی‌تر نژادی، فرهنگی، تمدنی و مذهبی به صورت آشکار و نهان به هم درآمیخته (و در خاورمیانه چهره خود را بیش از هر جای دیگری به نمایش گذارده) و هم‌زمان با رشد فن‌آوری مدرن موجبات بی‌عدالتی گسترده‌تر دیجیتالی را فراهم آورده به این سادگی از میان نخواهد رفت.

علاوه بر همه اینها تحولات ماهوی دیگری نیز در شرف تکوین است که ضمن متمایز ساختن مقطع جدید از سایر مقاطع تاریخی مشابه، آثار و تبعات قابل پیش‌بینی و غیر قابل پیش‌بینی خود را به بار خواهد آورد. به وضوح می‌توان شکاف‌هایی را در دیوار ”نظم وستفالی“ دولت محور (1648) که منشورها و نهادهای بین‌المللی 1815، 1919و 1945 در دامان آن شکل گرفتند مشاهده کرد. هیأت منتخب دبیر کل در گزارش خود با صحّه گذاردن بر این تحول آثار آن را هر چند به طور محدود مورد شناسایی قرار داده است. در نظام بین‌المللی کنونی، دولت‌ها دیگر تنها بازیگران صحنه جهانی به شمار نمی‌آیند. نهادها و سازمان‌های مدنی، منطقه‌ای و بین‌المللی غیردولتی، فراملی و چند ملیتی اجتماعی و اقتصادی و شبکه‌های فراملی سیاسی به همراه شخصیت‌ها بازیگرانی رقیب و تأثیرگذار می‌باشند. در جهانی که نقش دولت‌ها در تأمین امنیت محوری است، در حوزه اقتصاد این بازیگران سنتی روز به روز به حاشیه رانده می‌شوند. واقعیت تناقض نمایی که بر سیمای متحول نهاد بین‌المللی معاصر و وظایف آن تأثیرات قاطعی بر جای خواهد گذارد و مرز بین سیاست‌های داخلی والگوی روابط خارجی کشورها را روز به روز کم رنگ‌تر خواهد نمود.

در روند مذاکراتی که به سپتامبر 2006 منتهی شد، کشورهای درحال‌توسعه بیش‌تر به دفاع از حفظ وضع موجود و یا ایجاد حداقل تغییرات می‌پرداختند. کشورهای جنوب با مقاومت هوشیارانه‌ خود مانع تمامیت‌خواهی کشورهای شمال به‌خصوص آمریکا در زمینه‌های مهم مربوط به صلح و امنیت دسته‌جمعی شدند. این موفقیت تا آنجا بود که در نهایت هیچ‌یک از پیشنهادات عمده اصلاحی در زمینه خلع سلاح و ایجاد محدودیت برای حقوق اعضای NPT به سند پایانی اجلاس سران 2006 راه پیدا نکرد.

پیشنهادات عمده‌ای که به‌رغم تلاش آمریکا و قدرت‌های بزرگ به سند پایانی اجلاس سران 2006 راه نیافتند عبارتنداز:

توجیه حملات پیش‌گیرانه و پیش‌دستانه در قالب ماده 51 منشور؛

ایجاد محدودیت در حقوق اعضای NPT و توقف پنج‌ساله غنی‌سازی؛

الزام اعضای آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به امضا و تصویب پروتکل الحاقی؛

در مقابل پیشنهادات عمده‌ای که به سند پایانی اجلاس سران 2006 راه یافتند عبارتنداز:

تأسیس شورای حقوق بشر؛

تأسیس کمیسیون صلح‌سازی؛

طرح ایده «مسئولیت حفاظت» در موارد تهدید جنایت علیه بشریت، نسل‌کشی و جرایم جنگی (مداخله بشردوستانه).

سند نهایی اجلاس سران 2006 نتیجه بده و بستان‌های طبیعی یک فرایند چندجانبه است. بررسی دو فهرست فوق نشان می‌دهد آمریکا و کشورهای غربی به تمامی آنچه می‌خواستند دست نیافتند. در همان حال، کشورهای درحال‌توسعه نیز نتوانستند از تصویب تمامی آنچه با آن مخالف بودند جلوگیری کرده و یا در زمینه توسعه پیشرفتی داشته باشند.

با در نظرگرفتن مشکلات فوق‌الذکر، نظام بین‌الملل کنونی به احتمال زیاد همچنان مبتنی بر سرشت همیشگی و ذاتی خود مهارناپذیر و ناعادلانه باقی می‌ماند و چرخه تحول در مناسبات بین‌المللی احتمالاً گستره بی‌عدالتی نظم بین‌الملل فعلی را وسیع‌تر خواهد ساخت. در جهانی که گسترش آزادی در سطوح ملی به یکی از پارادایم‌ها و گفتمان‌های مسلط جهانی تبدیل گردیده است، نظم بین‌المللی بیش از هر زمان دیگری غیر دموکراتیک و متصلب باقی مانده است. فرآیند اصلاحات پیشنهادی نماد عینی چنین تعارضی است که همپای نظم بین‌المللی یا تدریجاً صبغه دموکراتیک می‌یابد و یا با انتقال تعارضات محیطی به درون سازمان موجبات تحول ودگردیسی سریع خود را فراهم خواهد آورد. علائم و شاخص‌های متعددی وجه اخیر را تائید می‌کنند. اصلاحات پیشنهادی در منشور ملل متحد عمیقاً متأثر از شرایط امنیتی است که در سال‌های اخیر ایالات متحده خلق کرده است، این نهاد همپای تحول نه چندان دور شرایط آمریکا و تمایل این کشور به شانه خالی کردن از بار مسئولیت‌های جهانی، حتی اگر تحت فشار شرایط مقطعی اجماعی را به خود ببیند، در مراحل آتی دچار دگرگونی‌های بیشتر شده و چیزی بیش از حداکثر یک دهه‌ای (2015) دوام نخواهد آورد.