از جامعه عرب تا اتحادیه عربی؛ ابعاد و چالش‌ها

مقدمه
برگزاری اجلاس فوق‌العاده سران جامعه عرب در شهر سرت لیبی به تاریخ 7 اکتبر 2010 و مسائل مطرح شده و موضع‌گیری‌های متفاوت و گاه متضاد هیئت‌های عربی حاضر در این اجلاس، به موضوع بررسی‌ها و تحلیل‌های متعددی تبدیل شده است. طرح موضوعاتی چون اصلاح ساختار جامعه عرب، تبدیل جامعه عرب به اتحادیه کشورهای عربی و نیز تأسیس سازمان همسایگان عرب، علاوه بر مسائل معمول همچون مناقشه فلسطین و وضعیت سودان، اجلاس فوق‌العاده سران عرب را تا حدودی متفاوت از اجلاس‌های پیشین این سازمان ساخت. در این گزارش در صدد آن هستیم که علاوه بر طرح تفاوت‌های این اجلاس با اجلاس‌های پیشین جامعه عرب، دگرگونی‌ها و طرح‌های پیشنهادی مورد بررسی این اجلاس را مطرح کنیم، اختلافات و موضع‌گیری‌های متفاوت و گاه متضاد کشورهای عربی در قبال این طرح‌ها را مورد بررسی قرار دهیم. در این گزارش همچنین درصدد آن هستیم تا ضمن تبیین پیشنهاد تأسیس سازمان همسایگان عرب، که از سوی عمروموسی، دبیرکل جامعه عرب مطرح شد، جایگاه ایران در این طرح و موضع کشورهای مختلف در قبال آن را مورد توجه قرار دهیم. در پایان و در قالب نتیجه‌گیری، یافته‌های گزارش مطرح خواهد شد.
اجلاس مارس 2010 و پیشهادهای مطرح
در اواخر مارس 2010، اجلاس عادی سران جامعه عرب که همه ساله به صورت دوره‌ای در کشورهای عضو برگزار می‌شود، در شهر سرت لیبی برگزار شد. در این اجلاس که با عنوان «پشتیبانی از ایستادگی قدس» برگزار شد، علاوه بر بررسی مسائل و موضوعات معمول، سه پیشنهاد از سوی لیبی، یمن و عمروموسی، دبیر کل جامعه عرب نیز مطرح شد.
عمروموسی پیشنهاد تأسیس سازمانی منطقه‌ای با عنوان «سازمان همسایگان عرب» را مطرح ساخت که شامل کشورهای عربی و کشورهای دوست در منطقه می‌شود و در راستای دستیابی به منافع  مشترک و نیز تحقق امنیت تمامی کشورهای عضو سازمان تلاش کند. براساس این پیشنهاد، سازمان مورد نظر تمامی کشورهای همسایه جهان عرب را یکی پس از دیگری دعوت خواهد کرد. بنا به پیشنهاد عمروموسی، جامعه عرب ابتدا از ترکیه و سپس چاد، دعوت به عمل خواهد آورد و بلافاصله پس از پذیرش پیشنهاد کشورهای عربی از سوی این دو کشور و یا هر یک از آنها، سازمان همسایگان عرب تشکیل خواهد شد.[1]
علی‌عبدالله صالح، رئیس جمهور یمن پیشنهاد تأسیس اتحادیه کشورهای عربی را به جای جامعه عربی   (Arab League)   مطرح کرد و قذافی نیز با طرح پیشنهاد تأسیس اتحادیه عربی – به سبک اتحادیه اروپایی– از پیشنهاد صالح حمایت کرد. بر این اساس اصلاحات ساختاری متعددی باید صورت پذیرد تا گستره و میزان کار مشترک عربی افزایش یابد و به تدریج به سمت الگوی اتحادیه اروپایی حرکت کند.
پیشنهاد سوم از سوی معمر قذافی، رهبر لیبی و رئیس دوره‌ای جامعه عرب مطرح شد. بنابر این پیشنهاد، سران عرب علاوه بر اجلاس دوره‌ای خود، اجلاس دیگری نیز در همان کشور میزبان اجلاس دوره‌ای برگزار خواهند کرد؛ به نحوی که سران عرب هر شش ماه یک بار برای بررسی مسائل و مشکلات جهان عرب و ارائه راه حل، گرد هم خواهند آمد.
در بیانیه اجلاس مارس 2010، علاوه بر اشاره به سه پیشنهاد مذکور، در حال حاضر با برگزاری اجلاسی فوق‌العاده، بنابر پیشنهاد لیبی، برای بررسی هر سه پیشنهاد مطرح شده موافقت شد. در این بیانیه از دبیر کل جامعه عرب خواسته شد تا جوانب و مبانی پیشنهادی خود را برای پیشبرد سیاست همسایگی عربی، به اجلاس وزرای خارجه جامعه عرب در سپتامبر 2010 ارائه دهد، تا این پیشنهادات در اجلاس فوق‌العاده سران جامعه عرب مطرح شوند.[2]
علاوه بر بیانیه پایانی، این اجلاس با صدور «سند سرت» به پایان رسید. سند سرت بر اساس پیشنهادات علی عبدالله صالح و معمر قذافی صادر شد و در آن بر توسعه سامانه کار مشترک عربی تأکید شد و براساس آن کمیته پنج جانبه‌ای شامل معمر قذافی، علی عبدالله صالح، حسنی مبارک، حمد بن خلیفه آل ثانی و جلال طالبانی و نیز مشارکت و نظارت دبیر کل جامعه عرب، جهت نوشتن سندی در راستای توسعه سامانه کار مشترک عربی تشکیل شد تا برای کشورهای عضو ارسال شود و پیش از اجلاس فوق‌العادۀ سران، از سوی وزرای خارجه بررسی شود.[3]
اجلاس فوق‌العاده سران عرب
اجلاس‌های فوق‌العاده سابقه‌ای دیرینه در جامعه عرب دارد، به نحوی که از مجموع 33 اجلاسی که سران عرب در چهارچوب جامعه عرب برگزار کرده‌اند، 11 مورد آن اجلاس‌های فوق‌العاده بوده است.
در اجلاس فوق‌القاعده سرت (7 اکتبر 2010)، اصلاحات پیشنهادی کمیته پنج جانبه و نیز پیشنهاد تأسیس سازمان همسایگان عرب، به تفصیل بیان شد. علاوه بر این دو موضوع، از جمله مسائل مهم مطرح در این اجلاس، مذاکرات صلح دولت خودگردان با اسرائیل و نیز مسئله سودان بود. در ارتباط با مسئله مذاکرات صلح، کمیته وزرای خارجه عرب برای پیگیری ابتکار صلح عربی، اجلاسی در 8 اکتبر در سرت برگزار کرد و بیانیه‌ای صادر کرد که در آن ضمن تحمیل مسئولیت توقف مذاکرات صلح به اسرائیل، توقف کامل شهرک‌سازی‌ها را پیش شرط تداوم مذاکرات اعلام کرد و به برگزاری اجلاس کمیته طی یک ماه آینده جهت بررسی جایگزین‌های مطرح شده از سوی محمود عباس، تصمیم گرفت.[4]
در ارتباط با مسئله سودان نیز سران عرب در اعلامیه سرت، حمایت خود را از حاکمیت و وحدت سودان اعلام کردند. به علاوه در اجلاس مشترک سران جامعه عرب و سازمان وحدت آفریقا، به پیشنهاد عبدالله واد، رئیس جمهور سنگال، کمیته‌ای در سطح سران برای رسیدگی به مسائل سودان و اجرای هماهنگی با سازمان وحدت آفریقا، حکومت سودان و شریک دوم در حکمرانی سودان تشکیل شد. گابن، نیجریه، بورکینا فاسو و کویت، تاکنون به عضویت این کمتیه در آمده‌اند و مصر و قطر نیز پیشنهاد عضویت خود را ارائه داده‌اند.
در ارتباط با موضوع اصلی اجلاس فوق‌العاده، علاوه بر برگزاری دو اجلاس در سال به جای یک اجلاس، اختلافاتی بر سر دو موضوع اصلاح ساختار جامعه عرب و تأسیس سازمان همسایگی عرب نیز بروز کرد که در نهایت این امر مانع از تصویب این دو پیشنهاد از سوی سران عرب شد.
اختلافات بر سر عناوین اصلی
در ارتباط با هر دو پیشنهاد عمروموسی و نیز علی عبدالله صالح، کشورهای محافظه کار عرب و در رأس آنها عربستان سعودی، با آن مخالفت کردند. البته مخالفت اولیه را می‌توان در سطح مشارکت این کشورها در اجلاس فوق‌العاده سرت دید که از مجموع شش کشور عضو شورای همکاری خلیج فارس و اردن، تنها امیر کویت و امیر قطر در این اجلاس شرکت کردند.
شاهزاده سعود الفیصل، وزیر خارجه عربستان که در رأس هیئت نمایندگی عربستان در  اجلاس سرت شرکت کرده بود، در رد پیشنهاد عمروموسی برای تأسیس سازمان همسایگان عرب بیان داشت: «از نظر ما ورود به موضوع نظام‌مندسازی روابط نظام عربی –که همچنان در صدد ترمیم و اصلاح آن هستیم– با جغرافیای مجاور آن، که چه بسا آماده تعامل با آن نباشیم، مستلزم آماده‌سازی‌هایی در چهارچوب بین عربی می‌باشد». وی در جای دیگری می‌گوید: «سیاست همسایگی به اهداف خود دست نخواهد یافت مگر اینکه مستلزمات کامیابی چنین رابطه‌ای را فراهم سازیم و مهم‌ترین این مستلزمات، رفع اشکالات و موانع ایجاد یک نظام عربی فعال است که بتوان به عنوان یک بلوک واحد و هماهنگ، با کشورهای همسایه به تعامل بپردازد». بدین ترتیب از نظر سعود الفیصل، ارتقای همکاری‌های عربی مقدمه ایجاد نهادی به سبک پیشنهاد عمروموسی می‌باشد.
سعود الفیصل همچنین در رد پیشنهاد علی عبدالله صالح برای اصلاح ساختار جامعه عرب، بیان داشت: «هر چند فقدان نقش فعال و اثرگذار عربی خلأیی استراتژیک به بار آورد که از سوی بسیاری از کشورها مورد سوء استفاده قرار می‌گیرد، اما از نظر من اصلاح این نظام، در درجه نخست مستلزم فعال‌سازی همکاری عربی از طریق تقویت سازمان جامعه کشورهای عربی است».[5]
با این حال و به رغم  مخالفت چندین کشور عربی، از جمله تمامی کشورهای عضو شورای همکاری به استثنای قطر، ریاست اجلاس پیشنهادهای مذکور را در بیانیه اجلاس گنجاند و معمر قذافی، که در اجلاس مارس 2010، بیان کرده بود لزومی به اجماع برای تصویب تصمیمات نیست و پس از تصویب، هر کشور بخواهد می‌تواند در اجرای تصمیم اتخاذ شده شرکت کند و یا از آن سرباز زند، دعوت به اجرای این تصمیمات ظرف 5 سال آتی کرد.
از جمله نتایج این اجلاس، که پیش از برگزاری آن نیز مورد اشاره سیاستمداران و پژوهشگران منطقه قرار گرفته بود، نشان دادن ناکارآمدی جامعه عرب حتی در موضوع حساسی چون اصلاح ساختاری برای مرتفع ساختن این ناکارآمدی می‌باشد. این ناکارآمدی اغلب از اختلافات گسترده درون عربی ناشی می‌شود؛ به نحوی که جامعه عرب را به دو بلوک یا دو محور تقسیم کرده است. همین امر سبب شده که بی‌فایده بودن چنین اجلاس‌هایی، به کرات مطرح شود[6] و افرادی چون عبدالرحمن الراشد، سر دبیر شرق الأوسط، پیشنهاد تقسیم جامعه عرب به دو جامعه هماهنگ‌تر را مطرح می‌سازد که همکاری در چهارچوب آنها و کارآمدی‌شان بیش از جامعه عرب خواهد بود.[7]
نکته دیگر آنکه بحث اصلاح ساختار جامعه عرب و ایجاد اتحادیه عربی و یا اتحادیه کشورهای عربی، که خود نشان دهنده اذعان به ناکارآمدی جامعه عرب می‌باشد، نمی‌تواند مشکلات گسترده این نهاد منطقه‌ای را مرتفع سازد و به نظر می‌رسد تأثیر چندانی بر ناکارآمدی آن نداشته باشد. در واقع همچنان که در اتحادیۀ اروپایی -که به نظر می‌رسد الگوی طرح پیشنهادهای یمن و لیبی می‌باشد- مشاهده می‌شود، کارآمدی و پیشرفت‌های حاصل از عملکرد نهادهای موجود است که ضرورت اصلاحات ماهوی و ساختاری را در راستای هماهنگی با تحولات پیش می‌آورد. بنابراین، صرفاً با ایجاد تحولات شکلی، مسائل ماهوی همکاری میان عربی، که در میزان ناچیز تجارت درون منطقه‌ای تبلور می‌یابد، نمی‌توان انتظار دگرگونی گسترده‌ای در پیشرفت کار مشترک عربی داشت.
نکته دیگر، در ارتباط با پیشنهاد تأسیس سازمان همسایگان عرب می‌باشد. همچنان که سعودالفصیل اشاره کرد، به نظر می‌رسد این پیشنهاد برای جبران خلأ استراتژیکی مطرح شده است که به تعبیر وی در چند سال گذشته از سوی کشورهای غیر عرب مورد سوء استفاده قرار گرفته است. نکته آنجاست که دیدگاه‌های کشورهای عربی در این زمینه هیچ انطباقی با یکدیگر ندارد. دو نظر در مقابل پیشنهاد فوق مطرح شد: نخست از سوی عربستان و سایر کشورهای محافظه‌کار عرب بود که تصویب چنین پیشنهادی را حداقل در شرایط کنونی، بی‌فایده ارزیابی کردند و لذا با آن مخالفت کردند. نظر دیگر از سوی جلال طالبانی، رئیس جمهور عراق مطرح شد. وی بر آن بود که ابتدا برخی از کشورهای عربی که در حال حاضر روابط گسترده‌ای با کشورهای همسایه جهان عرب دارند، وارد فرایند تأسیس چنین تشکیلاتی بشوند و سپس به تدریج سایر کشورهای عربی به آن بپیوندند؛ اما نظر طالبانی نیز رد شد. در نتیجه تصویب این پیشنهاد نیز ناکام ماند تا بار دیگر اجلاس جامعه عرب بدون هیچ گونه نتیجه قابل توجهی به کار خود پایان دهد. پس از این اجلاس، عمروموسی در مصاحبه مفصلی با شرق‌الآوسط بیان داشت: «تاکنون، جز با برگزاری اجلاس سران به صورت دو بار در سال، به هیچ نتیجه‌ای نرسیده‌ایم».[8]
در این بین به نظر می‌رسد در بحث تأسیس نهادی با مشارکت همسایگان جهان عرب، اختلاف اصلی بر سر ایران است. همچنان که سایت انگلیسی شبکه الجزیره به دقت بیان می‌کند، در این اجلاس بحث بر سر این بود که ایران دوست است یا دشمن؟[9] در این بین کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس -‌به استثنای قطر- و همچنین اردن، در مقابل این پیشنهاد ایستادند. موضع‌گیری‌های آنها عمدتاً نشان دهنده بیم آنها از گسترش هر چه بیشتر نفوذ ایران در منطقه در صورت تأسیس چنین نهادی می‌باشد. لذا رسماً با این پیشنهاد مخالفت کردند. نماینده عربستان در اتحادیه عرب، در پاسخ به گنجاندن این پیشنهاد در بیانیه سرت، مستقیماً از عمروموسی خواست به جای تلاش برای ایجاد اختلاف بین کشورهای عربی، برای رفع اختلافات تلاش کند.[10]
نکته مهم موضع سوریه در زمینه سیاست همسایگی عرب و پیشنهاد عمروموسی می‌باشد. بشار اسد در این باره عنوان کرد: «برخی از کشورهای عرب در این زمینه تردیدهایی دارند»، وی بر لزوم تحقق اجماع در این زمینه تأکید کرد و گفت‌وگوهای عربی – ترکی را در این چهارچوب ارزیابی کرد. به عبارت دیگر، اسد به نوعی موضعی میانه و نزدیک به موضع عربستان اتخاذ کرد؛ حال آنکه انتظار می‌رفت با توجه به روابط گرم دمشق با ایران و ترکیه، از این پیشنهاد استقبال کند. اما به نظر می‌رسد رویارویی با متحدین ایران در انتخابات عراق و دور شدن خطوط تماس سیاست‌های سوریه و حزب‌الله در مسائل داخلی لبنان[11] (نه در رویارویی با اسرائیل) و در مقابل پشتیبانی بی‌شائبه ایران از حزب‌الله، این بار در اتحادیه عرب تکرار شد و سوریه به جای حمایت از ورود کشورهای همسایه جهان عرب از جمله ایران به ساز و کارهای همکاری‌های منطقه‌ای، عملاً جانب عربستان و گروه موسوم به محور اعتدال عربی را گرفت.
نتیجه‌گیری
با برگزاری اجلاس فوق‌العاده جامعه عرب، بحث‌هایی در خصوص اصلاح ساختار این نهاد و تأسیس نهاد فراگیرتری شامل کشورهای همسایه جهان عرب، به یکباره فروکش کرد. اختلافات درون عربی بار دیگر مانع از پیشبرد طرح‌هایی شد که حداقل چهارچوب فعالیت همکاری‌جویانه کشورهای عربی را بهبود می‌بخشید. در واقع حتی در صورت موفقیت تصویب چنین پیشنهاداتی، از یک سو پایبندی به اجرای آن و از سوی دیگر کارآمدی چنین دگرگونی‌هایی در گسترش همکاری‌های میان عربی و نیز کار مشترک عربی مورد سؤال است.
در واقع ضعف عملکرد جامعه عرب تا حدود زیادی ناشی از ماهیت کشورهای تشکیل دهنده آن و تفاوت‌های گسترده‌ای است که این کشورها در موضع‌گیری‌های سیاسی در مسائل منطقه‌ای و بین‌المللی با یکدیگر دارند؛ به نحوی که در طول عمر جامعه عرب همواره دو محور از کشورهای عرب با موضع‌گیری‌های  تند و میانه قابل تفکیک بوده است، دو محوری که اغلب در مقابل یکدیگر قرار می‌گرفته‌اند.
نکته دیگر سرشت تمامیت‌خواه نظام‌های حاکم بر کشورهای عربی می‌باشد که رفتار این کشورها را تا حدود زیادی –برخلاف نظام‌های دموکراتیک– غیر قابل پیش‌بینی ساخته است. چنین معضلی مانع پایداری سیاست‌های همکاری‌جویانه عربی و استمرار جهت‌گیری‌های همگرایانه در بلندمدت بوده است.
مسئله دیگر موضع کشورهای موسوم به محور اعتدال عربی در مقابل پیشنهاد تأسیس سازمان همسایگان عرب می‌باشد، که به نظر می‌رسد در مقابل ایران اتخاذ شده است. این امر نشان می‌دهد که برخلاف گذشته، کلید ورود به جهان عرب برای تهران امروز در ریاض قرار گرفته است و برای گسترش همکاری‌های ایرانی – عربی، تنش‌زدایی در رابطه با شورای همکاری و به خصوص عربستان و اعتمادسازی، مقدمه بسط همکاری‌ها با جهان گسترده‌تر عرب می‌باشد.
نکته آخر آنکه موضع سوریه در قبال طرح تأسیس سازمان همسایگان عرب، نشان دهنده تداوم حرکت دمشق در میان نزدیکی به محور اعتدال و همراهی با متحدان منطقه‌ای، از جمله ایران می‌باشد. این نوع سیاست سوریه، که نشان دهنده هوشیاری و نبوع سیاستگذاران سوری در بهره‌گیری از فضای نوین منطقه‌ای است، پیشتر در انتخابات عراق و اخیراً در بحران لبنان نیز مشهود بوده است. به نظر می‌رسد هرگونه تلاش برای دور کردن سوریه از عربستان، از طریق رایزنی و همکاری بیشتر با این کشور، نه تنها نتیجه مورد نظر را در برنخواهد داشت بلکه سوری‌ها را در تداوم مشی کنونی خود استوارتر خواهد ساخت. در واقع گام‌هایی که سوریه در خاورمیانه برمی‌دارد، جز با تصمیم مشخص بشار اسد و یا دگرگونی‌هایی در نوع نگرش محور موسوم به اعتدال عربی به دمشق –که هر دو بعید به نظر می‌رسد– قابل بازگشت نیست. لذا کاهش اعتماد به سوریه در عین حفظ دوستی با این متحد تردیدانگیز از مستلزمات سیاست خاورمیانه‌ای ایران در سال‌های آتی می‌باشد.

پی‌نوشت‌ها
--------------------------------------------------------------------------------

[1]   - «قمـﺔ استثنائیـﺔ نهایـﺔ العام لبحث تطویر الجامعـﺔ العربیـﺔ»، صحیفـﺔ البشایر، 28 مارس 2010.
(http://www.elbashayeronline.com/news-90478.html)
[2]   - «اعلان سرت»، مجلس جامعـﺔ الدول العربیـﺔ علی مستوی القمـﺔ - الدورﺓ العادیـﺔ 22، مدینـﺔ الرباط الأمامی، سرت بالجماهیریـﺔ اللیبیـﺔ الشعبیـﺔ الإشتراکیـﺔ العظمی، 28 مارس 2010.
[3]   - «وثیقـﺔ سرت»، مجلس جامعـﺔ الدول العربیـﺔ علی مستوی القمـﺔ - الدوره العادیـﺔ 22، مدینه الرباط الأمامی، سرت بالجاماهیریـﺔ العربیـﺔ البیبیـﺔ الشعبیـﺔ الشتراکیـﺔ العظمی، 28 مارس 2010.
[4]   - «بیان صادر عن اجتماع الجنـﺔ  الوزاریـﺔ لمبادرﺓ السلام العربیـﺔ»، سرت، 8 اکتوبر 2010.
(http://www.arabsummits.orgls2lar/subpage.asp?PID=B2&ParID=4)
[5]   - «کلمـﺔ صاحب السموالملکی الأمیر سعودالفیصل وزیر خارجیـﺔ المملکته العربیـﺔ السعوریـﺔ فی القمـﺔ العربیـﺔ الإستنائیـﺔ»، لیبیا، سرت، 7-10 اکتوبر 2010.
(http://www.arabummits.org/s2/upfiles/saaudia%2010.pdf)
[6]   - شومان، محمد، «حین یضل العرب فی انتظارقمـﺔ استثنائیـﺔ»، الحیاﺓ، 31 مارس، 2010.
[7]   - الراشد، عبدالرحمن، «خیر حل للجامعـﺔ تقسیمها»، الشرق الأوسط، 11 اکتوبر 2010.
[8]   - ابوحسین، سوسن، «موسی یتحدث عن الرفض و التحفظات فی قمـﺔ سرت.. و یدعوشباب الدبلوماسیین العرب لقراءﺓ معارضـﺔ الأمیر سعود الفیصل»، الشرق الأوسط، 14 اکتوبر 2010.
[9] - Aljazeera, "Arab League: The House is a Mess", Oct 9, 2010.
(http://www.blogs.aljazeera.net/africa/2010/10/09/arab-Ieague-house-mess)
[10]   - «المندوبیـﺔ السعودیـﺔ تطالب أمانـﺔ الجامعـﺔ بتحقیق الإجماع بدل الإنقسام»، الشرق الأوسط، 14 اکتوبر 2010.
11- سوریه تنها زمانی به پشتیبانی از حزب‌الله در مسئله اتهامات احتمالی دادگاه بین‌المللی پرداخت که نخست ایران (در سفر احمدی‌نژاد به دمشق و سفر اسد به تهران)، مصرانه از دمشق خواستار حمایت از حزب‌الله شد و سپس پس از آن با سفر احمدی‌نژاد به لبنان و دیدار از جنوب، برای دمشق نتایج احتمالی و همگامی با محور اعتدال عربی روشن شد. پس از این سفر بود که سوریه نام 33 تن از افراد موسوم به شاهدان دروغین را برای بازداشت اعلام کرد و مواضعی در حمایت از حزب‌الله و رد دادگاه مطرح ساخت.