سیاست ما و منشور ملل متحد 2005؛ بررسی گزارش راهبردی تغییر ماهیت منشور و ساختار ملل متحد (شماره 1)

چکیده

خلاصه

به دنبال واقعة 11 سپتامبر و جنگ پیشدستانه آمریکا علیه عراق بدون تصویب شورای امنیت که به مشروعیت، جایگاه و کارکرد سازمان ملل متحد در نظام بین‌المللی لطمه شدیدی وارد ساخت، کوفی‌عنان، دبیرکل این سازمان، در مهر 1382 با تعیین یک هیأت عالیرتبه 16 نفره از مقامات کشورها و قاره‌های مختلف، از آنها خواست تا ضمن بررسی تهدیدات، چالش‌ها و تغییر در جهان، اصلاحات متناسب با شرایط نوین بین‌المللی در سازمان ملل را بررسی و پیشنهاد دهند. ماهیت و مضمون تصمیم دبیرکل آشکارا مبیّن گذار جامعه بین‌المللی به مرحله تازه‌ای از حیات خود می‌باشد. این هیأت پس از 15 ماه، گزارش راهبردی خود را با عنوان ”به سوی جهانی امن‌تر: مسئولیت مشترک ما“ در 109 صفحه و متضمن تغییرات ماهوی در منشور و ساختار سازمان ملل در آذر ماه 1383 منتشر کرد. دبیرکل نیز ضمن حمایت از این گزارش، نظرات تفصیلی خود در این خصوص را در روز اول فروردین ماه 1384 طی گزارشی در 62 صفحه به مجمع عمومی سازمان ملل متحد ارائه کرد. وی تاکنون از سران همة کشورها برای نشست ویژه‌ای طی اجلاس شصتم مجمع عمومی دعوت به عمل آورده تا طی قطعنامه‌ای به این اصلاحات در سپتامبر 2005 رأی دهند.

در ایران نسبت به این موضوع از ابتدا متناسب با عمق و گسترة آن توجه کافی مبذول نشد و تنها پس از گذشت بیش از یک سال و اعلام گزارش نهایی هیأت عالیرتبه دبیرکل به تدریج توجه مقامات، رسانه‌ها و نخبگان کشور به آن جلب گردید. اصلاحات در سازمان ملل متحد بی‌شک بازتاب تحولات عمیق‌تر سیاسی بین‌المللی عصر حاضر می‌باشد و بر منافع و موقعیت مجموعه کشورها، مناطق و بلوک‌ها، از جمله جمهوری اسلامی ایران، به طور مستقیم و غیرمستقیم، تأثیر خواهد گذارد. چگونگی پیشبرد اصلاحات در منشور سازمان ملل که در واقع حکم قانون اساسی جدید بین‌المللی را خواهد داشت و همچنین شرکت هدفمند و مؤثر در نشست شهریور ماه 1384 نیویورک، از مهمترین رئوس دستور کار سیاست خارجی رئیس جمهور آینده خواهد بود.

نقطه نظرات کشورهای مدافع و منتقد گزارش راهبردی

تاکنون کشورهای متعددی از جمله جمهوری اسلامی ایران و همچنین بلوک‌های مختلف اقتصادی و سیاسی در خصوص اصلاحات پیشنهادی در سازمان ملل اظهارنظر کرده‌اند. این نقطه‌نظرات بدون ورود به مباحث ماهوی و جزئیات گزارش هیأت دبیرکل بوده و عمدتاً در آنها روح کلی و سمت و سوی کلان این گزارش مورد سؤال قرار گرفته‌اند. گزارش مزبور چارچوب نگرش راهبردی مجموعه کشورهای غربی را اساس تدوین استراتژی ”تأمین امنیت و برخورد با تهدیدات“ قرار داده و به دیدگاه‌های کشورهای در حال توسعه نیز به طور حاشیه‌ای اشاره کرده است. در عین حال، در بین کشورها و قدرت‌های غربی و همچنین قدرت‌های آسیایی در این خصوص توافق وجود ندارد. تاکنون گروه عدم تعهد به طور محتاطانه و تا حدودی منفی با روح گزارش برخورد نقادانه داشته و آمریکایی‌ها نیز پیشنهادهای دبیرکل مبنی بر تعیین ”سقف زمانی“ و نهایی کردن اصلاحات تا سپتامبر 2005 و همچنین بررسی کل گزارش به عنوان یک مجموعه پیشنهادی به طور یک جا را رد کرده‌اند. قصد آنها عمدتاً این است که اصلاحات و تغییرات رادیکال مورد نظر خود را در فرآیندی طولانی‌تر جایگزین دستور کار فعلی بنمایند که در آن دبیرکل عمدتاً از مواضع چند جانبه‌گرایانه حمایت به عمل آورده است. کشورهای گروه چهار (برزیل، هند، ژاپن و آلمان) که خواهان پیوستن سریع‌تر به شورای امنیت می‌باشند، از پیشرفت بدون فوت وقت اصلاحات تا اجلاس شصتم حمایت می‌کنند و متقابلاً اکثر کشورهای رقیب و مخالف آنها در ”باشگاه قهوه“ خواستار دستور کاری طولانی‌تر و اصلاحات ساختاری محدودتر در شورای امنیت هستند.

دفاع دبیرکل از نقش و موجودیت سازمان ملل

دبیرکل طی یک سال اخیر با ایراد سخنرانی‌های متعدد، انجام مصاحبه و خصوصاً نگارش مقالات متعدد به امضای خود در روزنامه‌های معتبر و پرتیراژ غرب به انتقاد از سازمان ملل پاسخ داده و خواستار حمایت همة کشورها از دستور کار اصلاحات این سازمان جهت مؤثرتر ساختن ابزار تأمین امنیت بین‌المللی شده است. وی در مقاله‌ای که در اسفند 1383 در روزنامة وال استریت ژورنال آمریکا نوشت، چنین بیان داشت: ”... اگر سازمان ملل متحد را صرفاً به عنوان ابزار سیاست خارجی آمریکا و یا در امتداد آن بنگریم، چنین سازمانی برای هیچ کس ارزشی ندارد.“ وی که مشخصاً به حملات دولت نومحافظه‌کار آمریکا علیه سازمان ملل پاسخ می‌داد تاکنون در موقعیت‌های مختلف این روش را ادامه داده و مأموران ویژه‌ای نیز برای بسیج افکار عمومی از طریق تماس با نخبگان و رسانه‌ها تعیین کرده است.

استراتژی سازمان ملل در برابر تروریسم

دبیرکل سازمان در اسفند 1383 ضمن شرکت در اجلاس ”دموکراسی، تروریسم و امنیت“ در اسپانیا، استراتژی این سازمان در مبارزه با تروریسم را حول پنج محور ذیل اعلام کرد:

منصرف کردن افراد و گروه‌های بی‌احساس از انتخاب تاکتیک ترور؛

ممانعت از دسترسی تروریست‌ها به ابزار و امکانات انجام حمله؛

بازداشتن کشورها از توسل به اقدامات تروریستی؛

افزایش ظرفیت کشورها برای جلوگیری از تروریسم؛

دفاع از حقوق بشر در مسیر مبارزه علیه تروریسم.

مهمترین اصلاحات پیشنهادی هیأت برای سازمان ملل

هیأت عالیرتبه دبیرکل بر ”شش محور“ و یا ”خطوط جریمه“ به عنوان مبنای تفکیک استراتژی‌های امنیتی قدرت‌ها در نظم جدید بین‌المللی تأکید کرده است: مفهوم تروریسم، چگونگی برخورداری از توان هسته‌ای، ضوابط کاربرد زور و امنیت دسته‌جمعی، تعمیم حقوق بشر، مداخله انسان‌دوستانه و تحول در شورای امنیت. اینها شش محوری هستند که باید در عصر ما بعد 11 سپتامبر جایگزین خطوط جریمه ژئوپولتیکی قدیمی عصر دو قطبی (تقسیم ایدئولوژیک – استراتژیک) شوند. در این راستا هیأت دبیرکل تعریفی از تروریسم ارائه نموده و اظهار امیدواری کرده است که این تعریف مورد اجماع بین‌المللی قرار گیرد. و هیأت مزبور همچنین روش‌های محدود ساختن ظرفیت‌های هسته‌ای کشورها را با الگوگیری از روند تعامل غرب با ایران و کرة شمالی تدوین کرده است. در ادامه هیأت برای اصلاح شورای امنیت دو الگوی اصلاحی پیشنهاد نموده است:

الگوی الف : 5 عضو دائمی با حق وتو، 6 عضو دائمی بدون حق وتو، 13 عضو غیردائم از چهار قاره (مجموعاً 24 عضو).

الگوی ب : 5 عضو دائمی با حق وتو، 8 عضو غیردائم 4 ساله قابل تمدید و 11 عضو دو ساله غیرقابل تمدید (مجموعاً 24 عضو).

اهمیت تاریخی منشور 2005 ملل

تغییر در منشور و ساختار ملل متحد مؤید تحول ژئوپولیتیک عصر کنونی است که تنها در آئینه این سازمان بین‌المللی بازتاب می‌یابد. در قیاسی تاریخی با مقاطع سرنوشت‌ساز تاریخ روابط بین‌الملل، خصوصاً مقاطع تحول ژئوپولیتیک 1815-1919 و 1945 که میثاق‌ها و نهادهای بین‌المللی جدید طی آنها سربرآوردند، ایران در شرایط مهم وتاریخی کنونی از فرصت‌ها و مزیت‌های بی‌مانندی برخوردار بوده و در عین حال با چالش‌هایی جدید مواجه است. در شرایط کنونی، ایران نیازمند یک دیپلماسی بازیگر، مؤثر و فعال در تعامل گسترده با همة کشورها و بدون اعتماد به هر یک از آنها است تا بتواند اهداف خود را در چارچوب سیاست خارجی برنامة توسعه بیست ساله پیگیری و عملی سازد.

اهمیت نظری اصلاحات پیشنهادی

مهمترین انگاره‌های سیاسی ناظر بر تبیین فرآیندهای در هم تنیدة جهان معاصر، همچون نظریات مکتب صلح دموکراتیک، جهانی‌سازی و تکامل ادواری هر کدام به نحوی و معمولاً به طور ناقص بر نقشه ذهنی تدوین کنندگان گزارش راهبردی اصلاحات در سازمان ملل تأثیرگذارده‌اند، اما کلیت اصلاحات پیشنهادی از نظریة منسجمی برخوردار نیست. که همة اجزای ارائه شده را در مجموعه‌ای قاعده‌مند، مرتبط و متقابلاً مکمل گرد هم آورد، برخوردار نیست. همچنین تعارضات و رقابت‌های قدرت‌های کوچک و بزرگ بر نحوة تنظیم پیشنهادهای هیأت بی‌تأثیر نبوده است و این نیز به سهم خود گزارش را در مجموع به لحاظ نظری بی‌مایه‌تر ساخته است.

اهمیت تفکر راهبردی در پیشنهادهای اصلاحی

نگارش و تدوین گزارش هیأت عالیرتبه دبیرکل به عنوان خمیر مایة پیشنهادی منشور دوم ملل متحد هر چند از غنای تحلیل تاریخی و ضابطه‌مندی نظری به دور است، اما از نگرش ”تفکر استراتژیک“ در مدیریت بین‌المللی بهره برده است. در شرایط متحول کنونی که اکثر کشورهای بزرگ و کوچک برنامه‌های سیاست داخلی و خارجی خود را براساس ”چشم‌اندازهای ده الی بیست ساله“ منعطف طراحی و مدیریت می‌کنند، سازمان و نهاد اصلی جامعة بین‌المللی نمی‌تواند از مزایای ”مدیریت استراتژیک بی‌بهره باشد. در نگاه راهبردی گزارش، ”تهدید و امنیت“ محور گفتمان جدید قرار گرفته و به ”توسعه“ که مورد توجه عمدة کشورهای عضو سازمان ملل است، تنها به صورت مضمونی، غیرکارکردی و نامتوازن پرداخته شده است.

آمریکا و سازمان ملل جدید

دولت نومحافظه‌کار آمریکا اساساً با چارچوب پیشنهادی هیأت عالیرتبه دبیرکل و نظرات اجرایی کوفی عنان موافق نیست. سازمان ملل تاکنون بیشترین حملات و ضربات را از سوی دولت آمریکا دریافت کرده، اما سعی کرده است تا مضمون و مفاد حقوقی سیاسی مورد نظر ایالات متحده را در مجموعة پیشنهادهای خود بگنجاند و در عین حال آن را از انحصار یک دولت و یا یک قدرت (یکجانبه‌گرایی) به در آورده و به دست باشگاه قدرت، یعنی شورای امنیت (چند جانبه‌گرایی)، بسپارد. آمریکایی‌ها می‌خواهند رهبری اصلاحات در سازمان ملل را در دست خود نگهدارند و لذا تاکنون با دو پیشنهاد دبیرکل مبنی بر تعیین ”سقف زمانی“ و ”بررسی مجموعه‌ای از پیشنهادها“ به طور یکجا مخالفت کرده‌اند. پیش‌بینی می‌شود که با رشد تقابل دو دیدگاه متفاوت یکجانبه‌گرایی و چند جانبه‌گرایی، روند اصلاحات در کلیت خود از شانس زیادی برخوردار نگردد.

ایران و سازمان ملل جدید

ایران جزو پنجاه کشور بانی سازمان ملل متحد در سال 1945 بود. پیروزی انقلاب و به یک اندازه دوری جستن از دو قطب ”نظم دوقطبی“ به طور طبیعی این سازمان را در برابر جمهوری اسلامی ایران قرار داد که این مسئله خود را در نحوة عکس‌العمل و عملکرد سازمان ملل در قبال حمله ارتش عراق به خاک ایران نشان داد. به دنبال پذیرش قطعنامة 598 توسط جمهوری اسلامی ایران و همخوانی بیشتر مواضع ایران با جامعة بین‌المللی در قبال تجاوز عراق به کویت، فضای تنفسی خوبی برای کشور ایجاد شد و زمینه‌های همکاری‌های اقتصادی بهتر با دنیای خارج برای سازندگی فراهم آمد. همزمان ایران به اغلب کنوانسیون‌های منع سلاح‌های کشتار جمعی پیوست و یا آنها را تقویت کرد. در همین حال، طرح مسائل مربوط به حقوق بشر در اجلاس‌های ادواری این سازمان از چالش برانگیزترین مسائل حیثیتی بوده است. پذیرش ایدة ”گفتگوی تهدید و امنیت“ در پی واقعه 11 سپتامبر ثمرة محسوسی به بار نیاورد. به دنبال جنگ پیشدستانه آمریکا در عراق تا مقطع کنونی، رویکرد سیاست خارجی ایران در قبال ملل متحد توأم با رخوت و سر در گمی بوده است. در شرایط فعلی که مهمترین مسئله سازمان ملل دستور کار اصلاحات پیش‌رو است، جمهوری اسلامی ایران پرسش‌هایی در خصوص اکثر مفاهیم و تعابیر گزارش هیأت دبیرکل در خصوص تهدیدات، مسئولیت دولت‌ها، تعاریف مربوط به تروریسم و سلاح‌های غیرمتعارف و همچنین مبانی حقوقی و مشروعیتی کاربرد زور به صورت پیشگیرانه و پیشدستانه دارد. برای حصول به اهداف سیاست خارجی برنامة توسعه بیست ساله، ضروری است با تعریف دکترین جدید دیپلماسی کشور و با رویکردی پویا و سازنده نقش ایران از حاشیه به متن تغییر داده شود و به طور مستقیم وغیرمستقیم در فرآیند این تحول مهم مشارکت مؤثر صورت پذیرد.

جمع‌بندی

گزارش هیأت عالیرتبه به عنوان چارچوب اولیه منشور 2005 دارای ضعف‌های بنیادین و شکننده است. جهان متحول کنونی در میانة فرآیند تحول و در مسیر یک روند تازه و کشف نشده قرار دارد، در فضای جاری بین‌المللی خطوط جریمة ژئوپولیتیکی بین قدرت‌‌ها و آمریکا در وضعیتی مبهم قرار دارد. عناصر و عوامل متعددی که به ظهور وضعیت جدید انجامیدند، همگی در اختیار قدرت‌های بزرگ قرار نداشته‌اند. نهادهای بین‌المللی همگی ماحصل فرآیندی بوده‌اند که از قبل مراحل تطور آن شکل گرفته بود و تا حدود زیادی در مورد آن اجماع وجودداشت. هیچ کدام از این وضعیت‌هادر گزارش هیأت عالیرتبه مورد توجه کافی قرار نگرفته است، بالعکس تلاش شده تا برای دستیابی به اجماع سیاسی حتی‌المقدور کلیه ملاحظات، دل‌نگرانی‌ها و منافع قدرت‌های بزرگ به عنوان سنگ بنای مصالحه‌ای جهانی مورد توجه قرار گیرد. براساس فلسفه وجودی نهادهای سلف سازمان ملل، در این مورد نیز خواست و اهداف اکثریت جامعة بین‌المللی که همانا خیل عظیم جمعیت جنوب توسعه نایافته و یا در حال توسعه می‌باشد، مورد بی‌توجهی قرار گرفته و به صورت حاشیه‌ای و فرعی مطرح شده است. مضاف بر اینکه با ”نگاه امنیتی“ به نظم جدید، حاشیة امنیتی شمال صنعتی فراخ‌تر شده و زمینه‌های مداخلات مستقیم وغیرمستقیم کشورهای پیشرفته براساس مبانی حقوقی جدید در امور جنوب ضعیف‌ و فقیر هموار گردیده است. با توجه به رویکرد هیأت عالیرتبه دبیرکل در تدوین چارچوب اصلاحات برای منشور جدید، نظم بین‌المللی جدید به هر سو که میل کند همچنان بنا بر سرشت ذاتی قدرت مدار خود، نظمی ناعادلانه باقی خواهد ماند و تحت شرایط نوین بین‌المللی، رشد تکنولوژی‌های مدرن و پیوستگی اقتصاد جهانی، بی‌عدالتی موجود در مناسبات بین‌المللی را وسیع‌تر خواهد کرد. در زمانی که گفتمان آزادی و دموکراسی در سطوح ملی به یکی از انگاره‌های اساسی عصر ما تبدیل شده، نظم بین‌المللی با چارچوب پیشنهادی موجود نه تنها دموکراتیزه نخواهد شد، بلکه متصلب‌تر نیز خواهد گردید. منشور 2005 با نمایش عینی چنین تعارضی از یک سو و رقابت‌های آشکار و پنهان ژئوپولیتیکی قدرت‌های بزرگ از سوی دیگر، از بخت اندکی برای دستیابی به اجماع بین‌المللی برخوردار است و نیز در صورت دستیابی به اجماع، چیزی جز منشوری گذرا و حداقلی نخواهد بود که حداکثر بیش از یک دهه امکان حیات نخواهد داشت.

چارچوب پیشنهادی اصلاحات ملل متحد نه کاملاً نقشه آمریکایی تحولات را منعکس می‌کند و نه کاملاً نقشه‌ای مستقل و جهانی است. از این‌رو، قابل پیش‌بینی است که پنج نیروی عمدة در سطح بین‌المللی:

نومحافظه‌کاران آمریکایی؛

لیبرال سکولارهای آمریکا و نیروها و دولت‌هایی با گرایش فرآتلانتیکی؛

قدرت‌های اروپایی قاره‌ای؛

قدرت‌های آسیایی؛

جنوب در حال توسعه از جمله دنیای اسلام در مورد آن با هم تلاقی نموده و هر کدام در حد توان و ظرفیت خود تلاش نمایند تا آن را به راه خود ببرند. با توجه به تأثیرات عمیق هرگونه تحول در منشور ملل متحد بر ساحت‌های گوناگون حیات ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی و قانونی شدن مبانی و روندهای تعبیر و تحول، وظیفة سنگینی بر دوش دیپلماسی ایران قرار دارد. شناخت به روز مواضع و مقاصد کشورهای کوچک و بزرگ وهسته‌های ائتلاف در میان پنج نیروی فوق‌الذکر و چگونگی مشارکت در روندهای تعامل میان این نیروها با هدف حفظ و ارتقای الگوها و منافع ملی در چارچوب ”برنامة توسعه بیست ساله ایران“، نیازمند یک دیپلماسی هوشمند، هدفمند، مؤثر و سازنده می‌باشد. شرایط سیاست خارجی کشور و رویکرد ایران به این تحول، بازنگری اساسی و سازماندهی مجدد در دیپلماسی عملی را ایجاب می‌کند.

فهرست مطالب

مقدمه

فصل اول: منشور دوم ملل متحد: تغییرات و دیدگاه‌ها

- بخش اول: ترکیب و مواضع ارایه‌کنندگان گزارش

- ترکیب هیأت عالیرتبه دبیرکل

- رئوس نظرات رئیس هیأت تهیه‌کننده گزارش راهبردی

- رئوس نظرات دبیرکل سازمان ملل در مورد گزارش

- دفاع دبیرکل از نقش و موجودیت سازمان ملل

- استراتژی سازمان ملل در قبال تروریسم

- دستور کار پیشنهادی دبیرکل برای اجلاس سران

- بخش‌دوم:مهمترین‌تغییرات‌ماهوی‌وساختاری‌پیشنهادی‌برای‌ملل‌متحد 2005

- تهدیدات و الزامات

- امنیت دسته‌جمعی و تهدیدات:

- امنیت دسته‌جمعی و ضوابط کاربرد زور

- شورای امنیت جدید

- بخش سوم: دیدگاه‌های کشورهای مختلف

- نقطه‌نظرات کشورهای مدافع گزارش راهبردی

- آمریکا و سازمان ملل جدید

- ایران و سازمان ملل جدید

فصل دوم: رویکردهای نظری

- بخش اول: اهمیت تاریخی منشور دوم ملل متحد (دیدگاه تاریخی)

- ماهیت نظم 1815، 1919 و 1945

- جنگ علیه تروریسم و تدوین منشور 2005

- تفاوت‌های ژئوپولیتیکی سال‌های 1945 و 2005

- ایران و موقعیت تاریخی

- بخش دوم : پارادایم‌های مقوم منشور دوم ملل متحد (دیدگاه نظری)

- مکتب صلح دموکراتیک

- نگرش جهانی‌سازی

- نظریه تکامل ادواری تاریخ

- منشور دوم ملل متحد و بحران رویکرد

- بخش سوم :منشور دوم ملل متحد و تفکر استراتژیک (دیدگاه راهبردی)

- مدیریت استراتژیک و گزارش هیأت دبیرکل

- مسئولیت و سازمان

فصل سوم: جمع‌بندی

- ضعف‌های بنیادین منشور 2005

- منشور 2005، نقشه‌ای آمریکایی یا جهانی؟

- رویکرد ایران به منشور دوم ملل متحد